推進湖北城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的戰(zhàn)略思考

肖娥芳,程 靜

(孝感學(xué)院經(jīng)濟與管理學(xué)院,湖北孝感 432000)

湖北是中部農(nóng)業(yè)大省,農(nóng)村人口占總?cè)丝诘?0%以上,湖北的“三農(nóng)”問題對其經(jīng)濟發(fā)展有十分重要的影響。因此,改變目前的“城市偏向”,縮小城鄉(xiāng)差別及加速城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進程不僅是我省廣大農(nóng)民的迫切要求和推動湖北經(jīng)濟快速健康發(fā)展的重大舉措,也是構(gòu)建社會主義和諧社會的重要內(nèi)容與實踐“三個代表”重要思想的具體體現(xiàn)。

一、湖北城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的現(xiàn)狀

近年來,湖北積極響應(yīng)中央號召,以工業(yè)化、城市化與市場化來指導(dǎo)“三農(nóng)”工作,并緊緊抓住實施“兩圈一帶”戰(zhàn)略機遇、從戰(zhàn)略角度來統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,通過推行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化,大力發(fā)展小城鎮(zhèn)等一系列政策措施,積極推進城鄉(xiāng)一體化建設(shè),全省社會經(jīng)濟表現(xiàn)出較快的發(fā)展勢頭。

1.城鄉(xiāng)居民收入不斷上升,但差距較大的局面無明顯改觀。

由表1可以看出,近5年來湖北省城鄉(xiāng)居民人均收入呈上升趨勢,且城鎮(zhèn)居民無論收入的絕對值還是年均增長幅度都要遠(yuǎn)大于農(nóng)村居民。說明近年來湖北雖然已開始試行或推廣各種政策措施來縮小這種差距,如免征農(nóng)業(yè)稅,對種糧農(nóng)民實行直接補貼,對良種和農(nóng)機具進行補貼,試行農(nóng)業(yè)保險等,但農(nóng)民的收入增長依然十分緩慢。另由表1可見,2005年至2009年湖北城鎮(zhèn)居民人均可支配收入分別是農(nóng)村居民人均純收入的2.81、2.12、2.84、2.88、2.84倍,若再加上城鎮(zhèn)居民的各項補貼與福利,城鄉(xiāng)居民實際收入差距要遠(yuǎn)大于公眾所看到的統(tǒng)計數(shù)據(jù)。表明近年來雖然政府一直在加大“三農(nóng)”工作的力度,但由于種種原因湖北城鄉(xiāng)居民收入差距較大的局面仍無實質(zhì)性改觀。

2.全省社保工作不斷加強,但城鄉(xiāng)社保差距仍較大。2009年年末,湖北省參加基本養(yǎng)老保險人數(shù)為980.7萬人,比上年增加48.6萬人。其中參保職工為709.2萬人,離退休人員271.5萬人。農(nóng)村居民養(yǎng)老保險制度也于2009年12月30日開始啟動。參加失業(yè)保險人數(shù)為440.3萬人,比上年末增加17.2萬人。參加城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險人數(shù)為1810萬人,比上年新增400萬人,參保率達(dá)80%;新型農(nóng)村合作醫(yī)療參合人數(shù)3714.5萬人,平均參合率達(dá)94.4%,比上年增長近6個百分點。這說明湖北城鄉(xiāng)社保工作在不斷加強,社保覆蓋率不斷擴大。但城鄉(xiāng)居民無論在人均保費水平,還是在獲得保障的保險種類上都存在較大差距,農(nóng)村傳統(tǒng)的“自給自足”保障模式尚無根本改觀。

表1 2005-2009年湖北城鄉(xiāng)居民收入情況 單位:元

3.社會公共事業(yè)發(fā)展迅速,但城鄉(xiāng)差異明顯。我省城鄉(xiāng)社會公共事業(yè)發(fā)展迅速,截至2008年底,湖北省共有各級各類學(xué)校1.93萬所,電影放映單位1851個,圖書館事業(yè)機構(gòu)104個,群眾文化事業(yè)機構(gòu)1356個,鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站2013個,各種衛(wèi)生機構(gòu)10826個,農(nóng)村醫(yī)療點22707個,社會福利事業(yè)機構(gòu)4266個。但全省較大的(或較好的)醫(yī)療機構(gòu)、教育機構(gòu)、圖書館、電影院、體育場及其他與現(xiàn)代生活密切相關(guān)的公共基礎(chǔ)設(shè)施一般都建在城市,農(nóng)村無論在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),還是在教育、醫(yī)療等方面都遠(yuǎn)落后于城市。

4.城鄉(xiāng)居民政治權(quán)益享有程度差別顯著。受自身素質(zhì)、教育狀況及宗教信仰等因素影響,湖北農(nóng)民參政的機會極其有限,無論在政治權(quán)益表達(dá)的途徑上,還是表達(dá)的強度上都遠(yuǎn)不及城鎮(zhèn)居民。后者憑借政治上的優(yōu)勢可獲得更多資源和利益,如經(jīng)濟適用房、廉租房、各種補貼等。而農(nóng)民作為弱勢群體卻無法阻止一些對其不利的政策出臺,無力改變政治、經(jīng)濟和社會制度上的“城市偏向”政策,這使得城鄉(xiāng)關(guān)系格局對農(nóng)民越來越不利。例如,人民代表大會制度是中國最能體現(xiàn)民主權(quán)利的組織形式,十七大以前的《選舉法》卻規(guī)定選舉全國人大代表時,城市每24萬人選舉產(chǎn)生一個代表,而農(nóng)村卻要每96萬人才能產(chǎn)生一個代表,占湖北人口數(shù)量絕對優(yōu)勢的農(nóng)民的政治話語權(quán)便被大大削弱。加上組織程度差,缺乏自身領(lǐng)導(dǎo)組織與代言人,不知該如何爭取自身權(quán)益,農(nóng)民的政治話語權(quán)近乎缺失。

二、影響湖北城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的障礙分析

2008年以來,城鄉(xiāng)一體化工作開始在湖北的鄂州等地試點,2010年將仙桃、洪湖、監(jiān)利、宜都、大冶、掇刀等6個市(縣、區(qū))納入我省城鄉(xiāng)一體化試點范圍,初步取得了一些成績和實踐經(jīng)驗,但也存在許多障礙因素,主要表現(xiàn)在:

1.思想觀念障礙。主要表現(xiàn)為一些農(nóng)民群眾思想守舊消極,對政府的一些惠民政策不支持、不理解。如湖北自2006年起實行“迎接新市民工程”,讓廣大農(nóng)民工有機會真正享受到“市民”待遇,這對于長期遭受社會歧視的農(nóng)民工來說,無疑是個好消息。然而這項工程在湖北8個縣市試行4年多以來,卻遭遇意料之外的“尷尬”:仍有不少農(nóng)民工寧愿守著自己的農(nóng)村戶口,也不愿意成為“城市人”。[1]他們思想守舊大致基于以下幾類心理:1)留戀農(nóng)村的自由散漫,認(rèn)為“種田最自由、進城受管束”;2)自身素質(zhì)或職業(yè)技能偏低,對進城能否安居樂業(yè)缺乏信心;3)害怕失去農(nóng)民的“命根子”——土地,缺乏安全感;4)寄希望于可以“搭便車”,享受政策搬遷或政府扶持。另外,部分領(lǐng)導(dǎo)干部的思想觀念也相對消極,要么過于謹(jǐn)小慎微,“前怕狼后怕虎”;要么過于急功近利,只看重招商引資等能帶來直接經(jīng)濟利益的東西,而對城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重大意義認(rèn)識不夠充分,對城鎮(zhèn)建設(shè)、農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移等工作重視也不夠。這些落后的思想觀念,無異于一道無形的障礙,阻礙了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的進程。

2.戶籍改革滯后。在戶籍管理方面,我省現(xiàn)行的二元戶籍制度仍未改變。雖然實行“迎接新市民工程”已有4年多,但進城多年后能落戶為新市民并享受市民待遇或者愿意獲得城市戶口的仍然只占少部分。這一方面是由于農(nóng)民進城須達(dá)到各種限制標(biāo)準(zhǔn),且戶口遷移手續(xù)繁雜,部分地區(qū)還須繳納人口增容費、城建費等高額費用,在計生管理、人口暫住、小孩入學(xué)等方面也受限頗多。如自2006年起,湖北在漢川、應(yīng)城、石首和潛江等8個市縣試行“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)試點工作”,該工作的核心就是讓符合條件的農(nóng)民工可以落戶城鎮(zhèn)。但文件對落戶城鎮(zhèn)的條件規(guī)定相當(dāng)嚴(yán)格。如必須是“在城鎮(zhèn)投資入股,個人投資達(dá)10萬元以上,合法經(jīng)營1年以上,年盈利超過3萬元的農(nóng)村戶籍勞動者”,能達(dá)到這種要求的農(nóng)民工實在太少。另一方面,由于不愿放棄土地,計劃生育政策的差異,不可轉(zhuǎn)移的社會保障,缺乏“手藝”而流動性大等原因,許多農(nóng)民不愿成為“城市人”。[2]這一切都讓湖北的戶籍改革推行緩慢。

3.缺乏長遠(yuǎn)統(tǒng)一的科學(xué)規(guī)劃。立足長遠(yuǎn)的科學(xué)規(guī)劃是實現(xiàn)資源優(yōu)化配置,推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要前提。但在“二元管理體制”下,我省城鄉(xiāng)建設(shè)長期缺乏統(tǒng)一的科學(xué)規(guī)劃,不僅城與鄉(xiāng)的規(guī)劃一直是分開的“單打一”模式,標(biāo)準(zhǔn)也大相徑庭,更缺少把城鄉(xiāng)作為一個整體來全盤考慮的意識和理念。特別要指出的是,作為城鄉(xiāng)一體化重要載體的小城鎮(zhèn)建設(shè)也暴露出許多不容忽視的問題。一是規(guī)劃不統(tǒng)一,“有新房無新貌”,不僅建筑密度高,街道臟、亂、差,交通也較落后,許多道路“晴天一身灰,雨天一身泥”,嚴(yán)重影響居民的居住環(huán)境與生活質(zhì)量。二是文化、娛樂、衛(wèi)生等公益事業(yè)發(fā)展滯后,許多小城鎮(zhèn)連綠地、公共廣場等都缺乏。三是工業(yè)區(qū)與居民區(qū)混雜,布局不合理,嚴(yán)重影響城鎮(zhèn)功能。四是其他規(guī)劃不合理。如垃圾中轉(zhuǎn)站與公廁、各種地下管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍規(guī)劃滯后,道路重復(fù)開挖、房屋建好不久就拆遷的現(xiàn)象頻現(xiàn),加之我省許多小城鎮(zhèn)規(guī)模偏小,功能不齊全,缺乏自身特色,其應(yīng)有的集聚效應(yīng)和輻射帶動能力被大打折扣。

4.農(nóng)村建設(shè)籌資渠道窄、投入不足。由于地方財政普遍緊張,經(jīng)費被擠占和挪用的現(xiàn)象頻有發(fā)生。加上某些項目本身存在不科學(xué)之處,地方建設(shè)配套資金常未能全部落實到位,各種基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也被因此“打折扣”,如通鄉(xiāng)公路工程常在質(zhì)量或里程上被縮水等。另外,受自身經(jīng)濟基礎(chǔ)、地理位置、交通狀況、歷史文化等因素影響,我省農(nóng)村發(fā)展對企業(yè)投資的吸引能力十分有限。農(nóng)村金融機構(gòu)出于效益最大化的考慮,往往重視對優(yōu)良行業(yè)、優(yōu)良產(chǎn)業(yè)、優(yōu)質(zhì)企業(yè)等的信貸支持,從農(nóng)村吸收的資金也大半偏向于流向城市,“支援”城市建設(shè),而對“三農(nóng)”的“支援”卻很少。據(jù)湖北人行漢川市支行調(diào)查的結(jié)果,不僅吸收了該市近70%存款的各商業(yè)銀行對“三農(nóng)”工作惜貸如金,就連植根于農(nóng)村的農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、農(nóng)村信用社也因缺乏法律法規(guī)的強制性規(guī)定而不積極、不主動承擔(dān)相應(yīng)的支農(nóng)信貸責(zé)任。[3]總之,由于“銀行投得少、向上爭得少、市場籌得少”,湖北農(nóng)村建設(shè)資金籌資渠道窄、投入嚴(yán)重不足。資金短缺已成為制約湖北農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的重要“瓶頸”。

三、推進湖北城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的對策與建議

由如上分析可知,目前湖北的發(fā)展遠(yuǎn)未形成城鄉(xiāng)相互融合、相互促進的有效機制。農(nóng)村居民無論在收入、社會公共事業(yè)與社會保障、政治權(quán)益等方面都與城市居民有較大差距。要改變目前的這種“城市偏向”,縮小城鄉(xiāng)差別并實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展,必須努力做好以下工作:

1.以科學(xué)的發(fā)展觀為指導(dǎo),進一步解放思想?？茖W(xué)發(fā)展觀是今后相當(dāng)長一段時期內(nèi)我省經(jīng)濟社會發(fā)展的重大方針戰(zhàn)略與指導(dǎo)思想,需要各級領(lǐng)導(dǎo)干部及廣大人民群眾認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會其精神實質(zhì),并用于指導(dǎo)實際工作。在實際操作過程中,我們既要注重實干,又要敢于創(chuàng)新;既要講程序,又不能唯程序;既要按政策又不能故步自封;既要膽大作為又不胡亂為之。要盡可能地讓職責(zé)、權(quán)力與方法服務(wù)于發(fā)展需要,讓程序服務(wù)于效率需要。[4]為此,必須加大政策宣傳力度。報紙、電視、網(wǎng)絡(luò)、雜志等媒體要深入宣傳城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要意義和主要內(nèi)容,徹底改變文件上或口頭上重視“三農(nóng)”,思想和行動上仍是“城市偏向”的局面。

2.積極穩(wěn)妥地推進戶籍改革,讓戶口承載的福利分步地為農(nóng)民所獲得。近年來,湖北逐步放寬了夫妻投靠、老人投靠子女、嬰兒落戶隨母隨父及投資興辦實業(yè)、購買商品房人員落戶等戶口遷移政策,并及時推出了多項利民便民措施,為進一步深化戶籍改革奠定了基礎(chǔ)。戶籍承載著教育、就業(yè)、醫(yī)療、住房及養(yǎng)老等多項福利待遇,以湖北省情來看,還涉及民族經(jīng)濟社會發(fā)展等問題,情況較為復(fù)雜。所以戶籍改革不僅僅是在名義上將農(nóng)民的身份從“農(nóng)業(yè)戶口”更名為“非農(nóng)業(yè)戶口”,還需將城鄉(xiāng)戶籍背后的各項福利待遇差距盡可能地縮小,真正實現(xiàn)戶籍權(quán)利城鄉(xiāng)一體化。但目前要把湖北現(xiàn)行的二元戶籍管理政策一下子徹底推翻是不現(xiàn)實的,建議實行“兩保兩新”方案,讓戶口承載的福利分步地為農(nóng)民所獲得。該方案既為現(xiàn)有城市籍人口保留“捷徑”,讓其可以通過繼承而享有廣泛的市民權(quán)利;又為外來人口通過買房、投資和知識技能等獲得城市戶口而保留“快車道”;同時也為普通進城務(wù)工者及其家屬新辟一條易于攀登的入戶階梯,讓其隨著上臺階的過程不斷增獲各種市民權(quán)利,直至獲得與原戶籍人口相同的所有權(quán)利?！斑@樣既可鼓勵人口的有序流動,又可加強人口管理,也有助于實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。”[5]

3.樹立“全域湖北”的發(fā)展理念,構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的科學(xué)規(guī)劃體系。從湖北全域出發(fā),城鄉(xiāng)一體的科學(xué)規(guī)劃體系包括城鄉(xiāng)人口發(fā)展、空間布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會事業(yè)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護等多方面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)規(guī)劃。應(yīng)按照“工業(yè)園區(qū)化、農(nóng)民城鎮(zhèn)化與土地經(jīng)營規(guī)模集約化”的原則,分別編制城市總體規(guī)劃、農(nóng)村總體規(guī)劃、小城鎮(zhèn)社區(qū)建設(shè)規(guī)劃及各專項規(guī)劃等,科學(xué)合理地對城市、農(nóng)村及小城鎮(zhèn)的人口規(guī)模、公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施進行規(guī)劃,以增強小城鎮(zhèn)對人口、要素與產(chǎn)業(yè)的凝聚力,解決產(chǎn)業(yè)布局不合理及村鎮(zhèn)分布零散等問題。[6]在這一過程中,要盡可能地優(yōu)化資源配置,克服以往城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)中的“馬路越寬越好、廣場越大越好、草坪越闊越好”等誤區(qū),努力營造各項規(guī)劃相互有機銜接及協(xié)調(diào)統(tǒng)一的良好局面。為了確保規(guī)劃順利開展,還需進一步完善相關(guān)法律法規(guī)并加強監(jiān)督,以維護規(guī)劃的嚴(yán)肅性與權(quán)威性。

4.多渠道籌集建設(shè)資金,強化城鄉(xiāng)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。要以創(chuàng)新機制為切入點,多方面、多渠道籌集城鄉(xiāng)建設(shè)資金,特別要解決農(nóng)村建設(shè)籌資渠道窄、投入不足的問題?？梢酝瑫r從以下方面著手:一是政府應(yīng)進一步加大財政投入,并做好財政相關(guān)劃撥資金監(jiān)管工作,保證城鄉(xiāng)建設(shè)資金的?？顚Ｓ?二是要進一步完善對農(nóng)村金融服務(wù),通過頒布相應(yīng)的法律法規(guī)來規(guī)范金融機構(gòu)對“三農(nóng)”工作的扶持義務(wù);三是對各種公用設(shè)施的經(jīng)營權(quán)、道路冠名權(quán)、廣告經(jīng)營權(quán)等進行拍賣轉(zhuǎn)讓,吸引企業(yè)參與城鄉(xiāng)建設(shè)投資;四是引導(dǎo)有條件的農(nóng)村通過發(fā)展鄉(xiāng)村旅游或特色農(nóng)業(yè)等實現(xiàn)資金自籌。

另一方面,要以改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件及建設(shè)生態(tài)家園為契機,不斷優(yōu)化農(nóng)民生活質(zhì)量。通過城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸、城鎮(zhèn)公共服務(wù)向農(nóng)村拓展的方式來達(dá)到城鄉(xiāng)資源共享、減少重復(fù)建設(shè)與節(jié)約資源的目的。在這一過程中,要按統(tǒng)一規(guī)劃布局、循序漸進的方式逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)水電氣、垃圾清理、防汛減災(zāi)、交通通訊等設(shè)施一體化。

5.大力發(fā)展小城鎮(zhèn),優(yōu)化城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的直接載體。小城鎮(zhèn)是拉動農(nóng)村經(jīng)濟增長及加快農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要“推手”,更是城市功能向農(nóng)村輻射的重要“節(jié)點”。為此,必須把發(fā)展小城鎮(zhèn)作為帶動農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的一項重大課題,既要潛心研究,又要精心組織實施。要按照“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、布局合理、土地集約、以大帶小”的原則,加快小城鎮(zhèn)的發(fā)展。既要結(jié)合實際,充分考慮各地的經(jīng)濟基礎(chǔ)、地理條件與資源優(yōu)勢,發(fā)掘潛力,合理定位,走特色發(fā)展之路;又要遵循市場規(guī)律,摒除各種制約因素,廣辟融資渠道,增強小城鎮(zhèn)的自我發(fā)展與壯大能力。如宜都的枝城鎮(zhèn)礦產(chǎn)資源豐富,應(yīng)將其定位為資源型小城鎮(zhèn),走資源發(fā)展帶動經(jīng)濟發(fā)展之路;漢川的新河鎮(zhèn)位于交通樞紐,區(qū)位優(yōu)勢明顯,應(yīng)著力將其建設(shè)成商業(yè)貿(mào)易型小城鎮(zhèn)等。此外,要本著建設(shè)優(yōu)質(zhì)、服務(wù)功能完善、管理規(guī)范、環(huán)境優(yōu)美的原則來完善小城鎮(zhèn)的社區(qū)建設(shè),整治臟亂差現(xiàn)象,切實把小城鎮(zhèn)建設(shè)成為人口、產(chǎn)業(yè)、商品、信息及資源等的集聚中心。

[1] 新華網(wǎng).湖北試點遭遇尷尬農(nóng)民工不愿成為城市人?[EB/OL].(2008-08-13)[2011-02-05].http://news.qq.com/a/20080813/001312.htm.

[2] 海洌.湖北試點遭遇尷尬農(nóng)民工為何不愿成為城市人[N].經(jīng)濟參考報,2008-08-18(1).

[3] 楊華.論我國城鄉(xiāng)一體化進程中的社會保障法律關(guān)系[J].農(nóng)村經(jīng)濟,2009(7).

[4] 李津燕.湖北宜都城鄉(xiāng)一體化發(fā)展主要做法與啟示[J].大江周刊,2009(12).

[5] 貢森.戶籍改革新思路:戶口承載的福利可分步驟獲得.[EB/OL].(2010-06-04)[2011-02-05].http://www.hb.chinanews.com.cn/news/2010/0604/54582.html.

[6] 邢淳.成都城鄉(xiāng)一體化發(fā)展面臨的困難及啟示[J].合作經(jīng)濟與科技,2010(1).