淺析農(nóng)民權(quán)利缺失對農(nóng)村社會救助的影響

□黃雅慧

淺析農(nóng)民權(quán)利缺失對農(nóng)村社會救助的影響

□黃雅慧

為了改善農(nóng)村社會救助,文章采用文獻(xiàn)研究法,從農(nóng)民權(quán)利缺失的表現(xiàn)和原因入手,對農(nóng)民權(quán)利缺失對農(nóng)村社會救助的影響進(jìn)行了分析研究,得出農(nóng)民權(quán)利缺失是導(dǎo)致農(nóng)村社會救助供需失衡的根本原因。故而要緩和農(nóng)村社會救助供需矛盾,必須從源頭上改進(jìn),通過政府的行為選擇來保障與完善農(nóng)民權(quán)利,同時采取相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)和社會政策,來改善農(nóng)村社會救助。

農(nóng)村社會救助;權(quán)利缺失;政府行為選擇

隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立和完善,我國社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了巨大進(jìn)步,農(nóng)民生活水平有了明顯提高。但按新的貧困標(biāo)準(zhǔn),中國仍有 4007萬農(nóng)民生活在貧困線以下,約占農(nóng)村總?cè)丝诘?4%以上;且近年來我國自然災(zāi)害頻發(fā)：2008年汶川地震、雪災(zāi);2010年西南旱災(zāi)以及玉樹地震、甘肅舟曲的泥石流等,造成了巨大的社會弱勢群體。所以農(nóng)村社會救助顯得比以往任何時候都來得迫切和重要,這不僅關(guān)系到農(nóng)村貧困群體的生存和發(fā)展,更關(guān)系到國家的穩(wěn)定和持續(xù)發(fā)展。然而當(dāng)前農(nóng)村社會救助整體上呈供需失衡的局面,專家學(xué)者也從多方面分析了造成這種局面的原因,但筆者認(rèn)為農(nóng)民權(quán)利的缺失才是根本原因,故而改善農(nóng)村社會救助需從保障農(nóng)民權(quán)利開始。

一、我國農(nóng)民權(quán)利缺失的表現(xiàn)及原因

我國農(nóng)民權(quán)利普遍處于弱勢和缺失狀態(tài),筆者選取了與農(nóng)村社會救助密切相關(guān)的若干權(quán)利,闡述這些權(quán)利缺失的表現(xiàn),并對農(nóng)民權(quán)利缺失的原因進(jìn)行了深入的分析。

一、我國農(nóng)民權(quán)利缺失的表現(xiàn)

1.遷徙自由權(quán)

遷徙自由權(quán)作為公民的一項(xiàng)基本權(quán)利,已為很多國家的法律及相關(guān)國際條約所承認(rèn)。然而我國公民尤其是農(nóng)民的遷徙自由權(quán)仍處空缺。首先,這項(xiàng)應(yīng)有權(quán)利還未上升到“法律權(quán)利”層次：現(xiàn)行《憲法》及以后的歷次憲法修正案中均未涉及公民的遷徙自由權(quán)。其次,受二元戶籍制度的影響,農(nóng)民難以順利地轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?同等的享受城市各種公共品,相反卻要負(fù)擔(dān)管理費(fèi)、承受制度歧視等。雖然近年來戶籍管理有所松動,如 2009年 2月,上海市率先松動戶籍政策,一改“指標(biāo)限定”為“條件管理”,規(guī)定持有上海市居住證的滿足一定條件的外地居民可轉(zhuǎn)為上海戶口。①但從全國來看,農(nóng)民遷徙自由權(quán)被二元戶籍制度架空的局面沒有得到根本改觀。

2.勞動權(quán)利

“農(nóng)業(yè)戶口”在很大程度上導(dǎo)致農(nóng)民尤其是農(nóng)民工勞動權(quán)利的普遍缺失,農(nóng)民工不僅難以成為企事業(yè)單位與政府行政機(jī)關(guān)的正式職工,一些城市還設(shè)置工種崗位限制,剝奪其平等參與市場競爭的機(jī)會,使其被迫從事著城市的邊緣職業(yè);農(nóng)民工的報(bào)酬基本由用工單位決定,農(nóng)民缺乏與之談判的機(jī)會和能力,結(jié)果報(bào)酬往往低于集體合同標(biāo)準(zhǔn),有的甚至在國家最低工資標(biāo)準(zhǔn)之下,“同工不同酬”與工資拖欠更是司空見慣。近年來出現(xiàn)的煤礦爆炸事故從反面顯示了農(nóng)民工群體的勞動安全狀況。據(jù)統(tǒng)計(jì),僅2005年的 1-4月份,全國共發(fā)生煤礦傷亡事故 1093起,死亡 1598人,其中主要為農(nóng)民工;建筑行業(yè)共發(fā)生事故 586起,死亡 605人,90%的受害者也是農(nóng)民工。②

3.社會保障權(quán)

社會保障制度建設(shè)的制度和物質(zhì)供給均偏向城市,農(nóng)民基本上被排除在社會保障體系之外：一是農(nóng)村社會保障法制不健全、立法層次低,法律約束力不強(qiáng)?？v觀農(nóng)村社會保障建設(shè)的歷程,出臺的是一系列的“意見”、“辦法”、“決議”等,至今沒有正式出臺一部專門調(diào)整農(nóng)村社會保障關(guān)系的法律,即使是專門規(guī)范農(nóng)村社會保障的行政法規(guī)也鮮見。二是國家對農(nóng)村社會保障的財(cái)政投入不足。相關(guān)統(tǒng)計(jì)表明,近年來我國農(nóng)村社會保障支出年約 400多億,在GDP中僅占 0.5%左右。絕大部分資金由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)與農(nóng)民籌集,農(nóng)民自我保障為主,國家的保障責(zé)任缺位。③而農(nóng)民工無論在城市居或留多久,都被排除在城市社會保障體系之外。

4.受教育權(quán)

近些年來國家對農(nóng)民受教育權(quán)的重視程度有所加強(qiáng),但農(nóng)民的受教育權(quán)仍處弱勢：一是法律法規(guī)對農(nóng)民受教權(quán)的保護(hù)和重視程度不夠。教育法中有關(guān)受教育權(quán)的法律規(guī)范少,且規(guī)定過于抽象。二是國家對農(nóng)村教育的物質(zhì)和人力投入不足。承擔(dān)國家基礎(chǔ)教育 78%以上的農(nóng)村地區(qū)在國家教育經(jīng)費(fèi)投入中僅占 20%左右④。農(nóng)村教育環(huán)境與城市存在較大差距,使得許多優(yōu)秀教師不愿去農(nóng)村。公立學(xué)校門檻高加上農(nóng)民工子弟學(xué)校大多由于不規(guī)范而被取締,導(dǎo)致農(nóng)民工子女上學(xué)無門。三是高等教育的招生存在城市偏向,農(nóng)村家庭負(fù)擔(dān)巨額高等教育費(fèi)用。四是農(nóng)村的職業(yè)教育不發(fā)達(dá),經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足。

（二）我國農(nóng)民權(quán)利缺失的原因

如前所述,農(nóng)民權(quán)利缺失不僅客觀的存在著,并且范圍廣泛。因此,為了治理農(nóng)民權(quán)利缺失,有必要深入挖掘農(nóng)民權(quán)利缺失的原因,才好對癥下藥!

1.國家在農(nóng)村社會救助制度建設(shè)中責(zé)任的缺失,導(dǎo)致農(nóng)民社會保障 （救助）權(quán)缺失

無論是從法理上還是從社會救助的實(shí)踐來看,國家毫無疑問是社會救助的當(dāng)然主體。社會救助制度主要是國家通過立法的方式建立,所以國家在農(nóng)村社會救助制度建設(shè)中責(zé)任的缺失主要表現(xiàn)為農(nóng)村社會救助法制的不健全。目前,規(guī)范社會救助的多是中央和地方政府制定的行政法規(guī)和規(guī)章,如 2006年修訂的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》、2006年國務(wù)院頒布實(shí)施的《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》等,《社會救助法》還處在“征求意見稿”階段。社會救助制度建設(shè)的立法層次不高,使得對社會救助各實(shí)施主體的強(qiáng)制性約束力不足,當(dāng)面臨資金缺口時,沒有足夠的壓力和動力去解決。也是社會救助組織管理不規(guī)范、部分工作人員救助理念不當(dāng)?shù)闹匾?。所?當(dāng)下農(nóng)村社會救助制度沒能很好的保障農(nóng)民的社會救助權(quán)。

2.城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的影響

城鄉(xiāng)二元格局拉大了城鄉(xiāng)間的差距,一定程度上造成了農(nóng)民的貧困和權(quán)利的弱勢。首先,工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品剪刀差的長期存在,農(nóng)業(yè)剩余被無償?shù)霓D(zhuǎn)移支援工業(yè),使得城鄉(xiāng)居民在收入初次分配中產(chǎn)生了差距;其次,二元戶籍制度限制了農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移,阻礙農(nóng)民順利的向市民轉(zhuǎn)變,影響到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的健康快速發(fā)展,造成農(nóng)村的相對封閉和落后與農(nóng)民的貧困。而長期處于貧困社區(qū)的農(nóng)民所逐漸形成的貧困文化,亦在一定程度上成為農(nóng)民融入城市主流文明的障礙,反過來又進(jìn)一步加深了農(nóng)民的貧困。同時以戶籍為界限的社會保障體系——養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)、教育、住房等也將農(nóng)民排除在外,拉大了城鄉(xiāng)居民在收入再分配中的差距,農(nóng)民平等的分享經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成果的權(quán)利被制度性的消解了。

3.農(nóng)民“話語權(quán)”的缺失

“話語權(quán)”指“在利益多元化的社會環(huán)境下,在競爭性的經(jīng)濟(jì)與政治生活中,農(nóng)民作為一個利益群體,是否獲得了利益表達(dá)的機(jī)會并建立相應(yīng)的機(jī)制”。⑤正如有的學(xué)者所言：“對人的發(fā)展來說,話語權(quán)是一種不可或缺的資源——發(fā)展的過程就是呈現(xiàn),需要不斷彰顯,擁有話語權(quán)就擁有彰顯的平臺,因此社會上所有人都需要借助話語權(quán),在社會生活中需求最大化的呈現(xiàn)和表達(dá)機(jī)會。同時,話語權(quán)在很大程度上能保障話語人贏得社會地位,并由此獲得利益?！碑?dāng)前由于農(nóng)民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對薄弱、文化素質(zhì)較低、缺乏自己的代言組織以及村委會職能的行政化傾向、基層人大地位虛置、信訪部門權(quán)限不足等,導(dǎo)致我國農(nóng)民話語權(quán)的普遍缺失。農(nóng)民缺“有效的”話語權(quán),當(dāng)其向有關(guān)方面表達(dá)其利益訴求和愿望時,不能獲得足夠的重視,反映的問題不能獲得有效解決,利益不能得到切實(shí)維護(hù),而利益是權(quán)利的核心,故權(quán)利也就無從得到尊重和維護(hù)。

二、我國農(nóng)民權(quán)利缺失對農(nóng)村社會救助的影響

如前所述,我國農(nóng)民諸多權(quán)利的缺失對農(nóng)民的影響不僅負(fù)面且范圍廣,其中就包括農(nóng)村社會救助。一般認(rèn)為國家或政府對農(nóng)村社會救助的制度和物質(zhì)供給不足致使農(nóng)民社會救助權(quán)沒能充分有效的實(shí)現(xiàn),而筆者認(rèn)為正是我國農(nóng)民上述一系列權(quán)利的缺失,才是導(dǎo)致農(nóng)村社會救助供需失衡的根源所在。

（一）農(nóng)民權(quán)利缺失對農(nóng)民獲得農(nóng)村社會救助的影響

從前文對我國農(nóng)民權(quán)利缺失表現(xiàn)的敘述中,我們發(fā)現(xiàn)農(nóng)民權(quán)利的缺失會造成連鎖反應(yīng),如農(nóng)民遷徙自由權(quán)的缺失,連帶的導(dǎo)致了農(nóng)民一系列相關(guān)權(quán)利——勞動權(quán)利、社會保障權(quán)利和受教育權(quán)利的缺失。而勞動權(quán)和受教育權(quán)的缺失,使得農(nóng)民面臨受教育機(jī)會、就業(yè)機(jī)會的不平等。而農(nóng)民的受教育機(jī)會和就業(yè)機(jī)會從某種程度上決定著農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)狀況,尤其是受教育機(jī)會的不平等。因?yàn)椤敖逃嬖谥H效應(yīng),一個人所受的教育程度與水平不僅反映著其前代人的社會經(jīng)濟(jì)狀況,同時也影響甚至決定他本人的社會經(jīng)濟(jì)狀況,進(jìn)而影響其后代的社會經(jīng)濟(jì)狀況”⑥。農(nóng)民社會保障權(quán)的缺失,農(nóng)民工的工資和福利待遇與市民也存在著巨大的差距。如前所述,農(nóng)民這些權(quán)利的缺失在初次分配和再分配中拉大了城鄉(xiāng)差距,造成了貧富懸殊,造成農(nóng)民經(jīng)濟(jì)和權(quán)利上的貧困和弱勢。其次,由于受教育機(jī)會的不平等,農(nóng)民學(xué)習(xí)知識、獲得職業(yè)和生存技能的機(jī)會缺乏,這斬?cái)嗔宿r(nóng)民進(jìn)行向上的社會流動的機(jī)會和可能,影響到社會的合理、有序流動。最后,農(nóng)民還承受著機(jī)會不平等的附加品——市場歧視、制度性歧視以及強(qiáng)勢群體的心理歧視。

總而言之,農(nóng)民權(quán)利的缺失造成了農(nóng)民面臨受教育、就業(yè)等機(jī)會的不平等,收入水平相對較低,承受著制度性和心理上的歧視,長期處于“二等公民”的尷尬境地,權(quán)益不能得到有效的保障和維護(hù)。即農(nóng)民無論從權(quán)利,經(jīng)濟(jì)還是心理上都成為不折不扣的弱勢群體,進(jìn)而成為社會救助的對象。而且“由于社會聲望和職業(yè)地位的低下,遠(yuǎn)離權(quán)力中心,缺乏引導(dǎo)和控制社會輿論的資源,弱勢群體難以對關(guān)系他們權(quán)益和福利的社會政策產(chǎn)生主動性的影響：即使他們中個別人的處境在大眾媒體上得到一些披露,往往也只是引起人們的同情、憐憫和個別性的援助”⑦。

因此,農(nóng)民權(quán)利缺失導(dǎo)致農(nóng)民成為弱勢群體,不僅增大了對農(nóng)村社會救助的需求,還使得農(nóng)民獲取社會救助的能力低下。

（二）農(nóng)民權(quán)利缺失對國家和社會供給農(nóng)村社會救助的影響

農(nóng)民權(quán)利的缺失與政府和社會對農(nóng)村社會救助的供給不足,二者形成了一個互相建構(gòu)的過程。前文分析了農(nóng)民“話語權(quán)”的缺失是造成農(nóng)民權(quán)利缺失的因素之一。反過來,農(nóng)民權(quán)利的缺失無疑又加劇了農(nóng)民“話語權(quán)”的缺失。所以,農(nóng)民權(quán)利缺失,造成農(nóng)民“發(fā)不出聲音”或“發(fā)出的聲音太微弱”,即“話語權(quán)”缺失。正如克萊爾指出的：“他們往往由于民族、等級地位、地理位置、性別以及無能力等原因而遭到排斥。特別嚴(yán)重的是在影響到他們命運(yùn)的決策之處,根本聽不到他們的聲音”。因而“話語權(quán)”的缺失客觀上使得農(nóng)民難以參與涉農(nóng)政策的制定、監(jiān)督和實(shí)施,社會救助等其他訴求難以得到暢通有效的表達(dá)和重視,社會救助權(quán)益難以得到真正的保障。從而,促使國家和社會在一定程度上忽視了對農(nóng)村社會救助的供給或供給不足。

另一方面,也正是由于國家和社會對農(nóng)村社會救助的供給不足,使得陷入各種困境的人們沒能獲得及時和足夠的社會救助,以擺脫困境,實(shí)現(xiàn)社會救助權(quán)等權(quán)利,即國家和社會對農(nóng)村社會救助的供給不足維系和惡化了農(nóng)民權(quán)利的缺失。農(nóng)民權(quán)利普遍和持續(xù)性的缺失,農(nóng)民不斷滑向社會的邊緣、成為弱勢群體,這本身就體現(xiàn)了國家和社會對農(nóng)村社會救助的供給不足。

三、政府行為選擇與農(nóng)村社會救助的改善

為了下文敘述的方便,這里有必要先就農(nóng)民權(quán)利缺失、政府行為選擇和農(nóng)村社會救助這三者之間的關(guān)系進(jìn)行一個簡單的梳理。筆者認(rèn)為,由于農(nóng)民權(quán)利的普遍缺失,導(dǎo)致農(nóng)民成為社會弱勢群體,從而需求農(nóng)村社會救助,但是農(nóng)民獲取社會救助的能力較低。政府的行為選擇貫穿這一過程的始終：政府作為國家的代理人,其消極作為導(dǎo)致了農(nóng)民權(quán)利缺失 （如政府對農(nóng)村社會救助的供給不足,使得農(nóng)民的社會救助權(quán)不能充分實(shí)現(xiàn)）、使農(nóng)民成為弱勢群體。如此一來,一方面農(nóng)民獲取社會救助的能力較低;另外正是由于自身是弱勢群體,所以更加需求社會救助。而政府的積極作為,完善相關(guān)的法律法規(guī)保障農(nóng)民各項(xiàng)權(quán)利的實(shí)現(xiàn),增加對農(nóng)村社會救助的供給,使農(nóng)民獲得社會救助、維護(hù)農(nóng)民的權(quán)利和利益,不僅體現(xiàn)為政府的責(zé)任,更是維護(hù)社會公平與正義的要求。正如有學(xué)者所言：“從權(quán)利和義務(wù)相平衡的角度看,必須創(chuàng)建社會成員共享機(jī)會平等的法律制度,并在一些‘社會基本善’（羅爾斯語）的分配上傾向于社會最不利者,即弱勢群體,擴(kuò)大與保障農(nóng)民權(quán)利”⑧。因?yàn)椤耙粋€政治社會中的弱者,有權(quán)利享有他們政府的關(guān)心和尊重,社會中的強(qiáng)者可以保證自己得到這樣的關(guān)心和尊重……”⑨。三者之間的關(guān)系如圖 1所示。

圖1

（一）政府行為選擇與農(nóng)民權(quán)利保障

如前所述,農(nóng)民權(quán)利缺失對農(nóng)村社會救助需求和供給都產(chǎn)生了深刻的影響,定性的說明了農(nóng)民權(quán)利缺失是造成農(nóng)村社會救助供需不平衡的癥結(jié)所在。因而,為了改善農(nóng)村社會救助,有必要從保障農(nóng)民權(quán)利入手。從根本上看,當(dāng)務(wù)之急是要樹立權(quán)利意識。需要不斷樹立農(nóng)民的權(quán)利意識,提高相關(guān)立法、司法及行政部門對保障農(nóng)民權(quán)利的重要性和緊迫性的認(rèn)識,并將這一目的通過具體的立法、執(zhí)法和行政實(shí)踐來落實(shí)。

1.進(jìn)行普法宣傳,提高農(nóng)民權(quán)利意識

通過與農(nóng)民日常生活密切聯(lián)系的相關(guān)法律——土地管理法、婚姻法、繼承法和訴訟法等在農(nóng)村的實(shí)施,結(jié)合具體案件,大力宣傳法律法規(guī)的內(nèi)容和精神,使農(nóng)民知法、懂法、守法、用法,提高農(nóng)民的權(quán)利意識,促使其勇于維權(quán)、善于維權(quán)和有效維權(quán)。同時,也只有使立法、司法和行政部門充分認(rèn)識到保護(hù)農(nóng)民權(quán)利的重大意義,才會使接下來制定的法律法規(guī),充分尊重和涵蓋農(nóng)民的各項(xiàng)權(quán)利,依靠公正執(zhí)法和依法行政來保障農(nóng)民的權(quán)利。

2.按照立法先行的原則,需要建立健全農(nóng)村的法制,為農(nóng)民權(quán)利的保護(hù)提供依據(jù)

由于與農(nóng)村社會救助的相關(guān)法制建設(shè)在“國家在農(nóng)村社會救助中的制度供給責(zé)任”一節(jié)中述及,此處主要就農(nóng)民遷徙自由權(quán)、環(huán)境權(quán)、勞動權(quán)、社會保障權(quán)、受教育權(quán)等進(jìn)行探討。鑒于前文介紹的農(nóng)民這些權(quán)利缺失的現(xiàn)狀,筆者認(rèn)為應(yīng)該分而析之。

（1）要將遷徙自由權(quán)、環(huán)境權(quán)的保護(hù)更加具體化和制度化

如有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該由全國人大制定一部《公民遷徙法》,取消不合理的二元戶籍政策,逐步剝離附著其上的各種社會經(jīng)濟(jì)利益,打破城鄉(xiāng)分割的二元體制,促使農(nóng)民走出“二等公民”的尷尬處境,享受真正的國民待遇。在現(xiàn)有的保護(hù)公民環(huán)境權(quán)的相關(guān)法律法規(guī),如《憲法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《民法通則》、《刑法》等的基礎(chǔ)上,盡早頒布實(shí)施《農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)法》、《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)環(huán)境管理?xiàng)l例》、《土壤污染防治法》、《環(huán)境農(nóng)藥控制法》等①,將農(nóng)村的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動納入法制化軌道,有效的保護(hù)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)環(huán)境。

（2）對農(nóng)民這一弱勢群體的權(quán)利給予特殊的確認(rèn)和保護(hù),實(shí)行“反向的差序格局”

農(nóng)民的勞動權(quán)、社會保障權(quán)和教育權(quán)等盡管都有相應(yīng)的法律法規(guī)加以確認(rèn)和保護(hù),然而“現(xiàn)代社會最為隱蔽和頑固的權(quán)利享有、實(shí)現(xiàn)的‘差序格局’是：盡管憲法乃至一般法律都規(guī)定了對公民一種權(quán)利的平等的確認(rèn)和保護(hù),但更為具體的法律法規(guī)、司法規(guī)范及具體執(zhí)法和司法政策和行為,卻使不同群體對該權(quán)利的實(shí)際享有、實(shí)現(xiàn)處于明顯的“差序格局”,使相應(yīng)社會群體的權(quán)利的享有、實(shí)現(xiàn)處于明顯的不足”（11）。所以,要對農(nóng)民這一弱勢群體的權(quán)利給予特殊的確認(rèn)和保護(hù),實(shí)行“反向的差序格局”,將法律規(guī)定的這些權(quán)利具體化為各種制度,制定更具體的有針對性的操作性強(qiáng)的法律規(guī)范,對權(quán)利享有者給予制度性的確認(rèn)、支持和保護(hù),真正發(fā)揮法律的作用,而不僅僅作為一種簡單的權(quán)利宣示。

3.堅(jiān)持依法行政和公正司法

在執(zhí)法環(huán)節(jié),堅(jiān)持依法行政和公正司法,避免農(nóng)民的權(quán)利因程序的阻礙和虛置而缺乏有效的保障。因此,應(yīng)消除在農(nóng)村和針對農(nóng)民無限擴(kuò)張的行政權(quán)力,消除司法對行政的依賴,防范“權(quán)力”侵犯“權(quán)利”,真正做到“權(quán)為民所用、利為民所謀”,只有這樣,才能培育農(nóng)民對政府和法律的信賴、尊重和維護(hù),否則正如羅納德·沃金所言：“如果政府不給予法律獲得尊重的權(quán)利,他們就不能夠重建人們對于法律的尊重……如果政府不能認(rèn)真的對待權(quán)利,那么它也不能認(rèn)真地對待法律”。

（二）政府行為選擇與農(nóng)村社會救助的改善

從辯證法的角度看,事物之間都是普遍聯(lián)系的。因此,政府除了明確自身在農(nóng)村社會救助中的角色定位與功能責(zé)任,還應(yīng)采取經(jīng)濟(jì)政策、社會政策等,多方面綜合努力來改善農(nóng)村社會救助,保障農(nóng)民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。

1.經(jīng)濟(jì)政策對農(nóng)村社會救助的改善

政府的行為選擇——制定和執(zhí)行相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)、社會政策,切實(shí)解決“三農(nóng)”問題,對農(nóng)村社會救助的改善將是不言而喻的。在筆者看來,國家或政府制定一系列的經(jīng)濟(jì)政策,宏觀方面如財(cái)政政策、貨幣政策、收入政策與貿(mào)易政策等,將會促使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)業(yè)增產(chǎn)和農(nóng)民增收,對農(nóng)村社會救助將有顯著的改善,主要表現(xiàn)在,一方面它能夠增加農(nóng)民收入,增強(qiáng)農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)能力和抵御各種風(fēng)險(xiǎn)的能力,進(jìn)而依靠自身的力量擺脫生活中遇到的各種困境,減少對社會救助的需求;另一方面,還能夠充實(shí)當(dāng)?shù)卣呢?cái)源,提高農(nóng)村社會救助的資金供給能力,為農(nóng)村社會救助的有效開展提供物質(zhì)基礎(chǔ)和前提。至于公共財(cái)政政策以及收入轉(zhuǎn)移支付政策,筆者在“政府在農(nóng)村社會救助中的資金供給責(zé)任”一節(jié)中已有涉及,故在此僅從微觀經(jīng)濟(jì)政策的層面提出從以下幾個方面來努力,以期促進(jìn)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,提高農(nóng)民收入。

（1）繼續(xù)支持農(nóng)業(yè),提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率,調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

由于受到諸多因素的影響,農(nóng)民種糧常常面臨著增產(chǎn)不增收的尷尬局面,挫傷了農(nóng)民的積極性。但糧食安全問題直接關(guān)系到國計(jì)民生,所以應(yīng)提高對農(nóng)民的種糧補(bǔ)貼,采取直接補(bǔ)貼和補(bǔ)貼動態(tài)調(diào)整的方式。擴(kuò)大補(bǔ)貼范圍,如良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料綜合補(bǔ)貼等,保證糧食生產(chǎn),推動農(nóng)業(yè)優(yōu)質(zhì)化、機(jī)械化和專業(yè)化發(fā)展,提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率,增加農(nóng)民收入。當(dāng)糧食市場面臨供需失衡時,利用“最低收購價和臨時收儲”等這些“看得見的手”,來幫助農(nóng)民化解市場風(fēng)險(xiǎn),建立農(nóng)民收入穩(wěn)定增長的長效機(jī)制。與此同時,還需逐步調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),各地要根據(jù)實(shí)際,因地制宜的挖掘本地區(qū)優(yōu)勢,利用天時地利,不斷摸索發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工等特色產(chǎn)業(yè)和勞動密集型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等二三產(chǎn)業(yè),最大限度地拓寬農(nóng)民就業(yè)范圍,轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動力,促進(jìn)農(nóng)民增收。

（2）規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn),加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是現(xiàn)時國情下,完善農(nóng)村土地承包關(guān)系,促使土地規(guī)?；?、集約化經(jīng)營,轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動力的需要。政府相關(guān)職能部門應(yīng)切實(shí)履行好自己的職責(zé),嚴(yán)格執(zhí)行與土地流轉(zhuǎn)相關(guān)的土地政策,嚴(yán)格規(guī)范土地流轉(zhuǎn)合同和登記制度,依循公開、公平、公正、互惠和自愿的原則,確保土地流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)民的利益不受侵犯,避免使失地農(nóng)民滑向弱勢群體,降低農(nóng)村社會救助的潛在需求（12）。此外,在借鑒城市工業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)上,依靠中央和地方的財(cái)政投入,以及社會資金的支持,加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),不僅可以改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給不足的局面,提高農(nóng)業(yè)的綜合生產(chǎn)能力,為農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供更好的服務(wù),擴(kuò)大農(nóng)民就業(yè)、增加農(nóng)民收入,直接改善民生（13）。

（3）加大對農(nóng)民的科技培訓(xùn)和職業(yè)教育的投入

無論是發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)和增加農(nóng)民收入,都離不開“人和”,因而需要加大對農(nóng)民的科技培訓(xùn)和職業(yè)教育的投入,采取各種形式——講座、學(xué)習(xí)班等,向農(nóng)民傳遞科技信息和知識,轉(zhuǎn)變農(nóng)民的思想觀念,逐步提高農(nóng)民的文化素質(zhì)和就業(yè)能力、增加農(nóng)民的就業(yè)機(jī)會,增強(qiáng)農(nóng)民收入的穩(wěn)定性和持續(xù)性。反過來,農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,又有利于培育農(nóng)民的權(quán)利意識。正如陳洪連博士所分析的：“隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展,將加速農(nóng)民的利益分化,增強(qiáng)農(nóng)民的利益主體意識,是農(nóng)民越來越重視個人利益,不斷激發(fā)農(nóng)民的權(quán)利要求,使之自覺的關(guān)心國家政策和法律的制定與實(shí)施,進(jìn)而擅長用權(quán)利話語、法律方式來表達(dá)自己的利益?！?/p>

2.社會政策對農(nóng)村社會救助的改善

農(nóng)村社會救助也是一項(xiàng)社會政策,按照普遍聯(lián)系的觀點(diǎn),其它社會政策將對農(nóng)村社會救助起到補(bǔ)充和輔助作用,如培育民間組織,下文將主要從這方面來闡述社會政策對農(nóng)村社會救助的改善作用。

從前文對發(fā)達(dá)國家社會救助的經(jīng)驗(yàn)和啟示的介紹中,我們可以發(fā)現(xiàn)依靠社會力量進(jìn)行救助,充分發(fā)揮民間組織的款物救濟(jì)、服務(wù)和項(xiàng)目提供作用,對農(nóng)村社會救助的改善將是明顯而直接的。以慈善組織為例,目前我國真正意義上的民間慈善組織幾乎沒有,大多屬于半官方性質(zhì)的,而且還存在著諸多問題：由于相關(guān)法規(guī)和政策不健全導(dǎo)致慈善組織的設(shè)立門檻太高（根據(jù)我國《基金會管理?xiàng)l例》的規(guī)定,設(shè)立全國性公募基金會的原始基金不低于 800萬元,地方性的不低于 400萬元,非公募基金會不低于 200萬元,而且必須為到賬貨幣資金。而在美國,既無注冊資金要求,也不帶任何附加條件,只要交一兩百美元的注冊費(fèi)）、數(shù)目少 （根據(jù)民政部公布的數(shù)據(jù),截至 2003年底,我國登記的民政類民辦非企業(yè)單位只有不到 8000家）、素質(zhì)不高 （大多數(shù)主要從事款物的募集和發(fā)放,缺乏廣泛深入開展社會救助的理念和能力）、監(jiān)管不完善導(dǎo)致的公信力不足,募集的慈善資金少以及稅收優(yōu)惠措施對不同的機(jī)構(gòu)存在歧視（企業(yè)和個人只有對部分慈善機(jī)構(gòu)的捐贈才能享受稅收優(yōu)惠,如中華慈善總會、中國青少年發(fā)展基金會、希望工程基金會等等）。因此,當(dāng)前需要培育和規(guī)范我國慈善組織的發(fā)展：一是健全和完善相關(guān)的法律法規(guī),修訂《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《基金會登記管理?xiàng)l例》,適度降低慈善組織的進(jìn)入門檻,鼓勵民間慈善組織的發(fā)展;消除歧視,創(chuàng)造公平競爭的環(huán)境,給予慈善組織以相同的扶持政策和資金支持;二是要加大對慈善組織的監(jiān)督管理,規(guī)范其運(yùn)營管理,提高公信力,擴(kuò)大慈善組織的資金來源（14）;三是要開展多種方式來籌集資金,除傳統(tǒng)的直接募集資金外,還可以嘗試“項(xiàng)目服務(wù)”的形式。

注釋：

①姜微,高路.上海戶籍將施新政,改“指標(biāo)限定”為“條件管理”[EB/OL].http：//politics.people.cn.

②馮昀,金波.農(nóng)民工的權(quán)利缺失及其保障對策[J].社會科學(xué)輯刊,2006,（3）：87.

③李磊.農(nóng)民社會保障權(quán)的實(shí)現(xiàn)與農(nóng)村反貧困[J].江淮論壇,2009,（5）：116.

④張磊,呂斯達(dá),吳為.中國農(nóng)民權(quán)利缺失現(xiàn)狀及其原因分析 [J].中國集體經(jīng)濟(jì),2009,（2）：95.

⑤廖藝萍.農(nóng)民”話語權(quán)”與農(nóng)村社會和諧 [J].理論與現(xiàn)代化,2006,（7）：21.

⑥蒯小明：《中國農(nóng)村社會救助發(fā)展中的國家責(zé)任研究》,首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)出版社 2009年版,第 73頁.

⑦范斌：《福利社會學(xué)》,社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社 2006年版 ,第 149頁.

⑧陳洪連：《當(dāng)前農(nóng)民權(quán)利缺位與失衡的現(xiàn)狀分析及對策思考》,《寧夏社會科學(xué)》2005年第 5期,第 61頁.

⑨[美]羅納德·沃金著,信春鷹,吳玉章譯：《認(rèn)真對待權(quán)利》,中國大百科全書出版社 1998年版,第 262頁.⑩劉云升,任廣浩：《農(nóng)民權(quán)利及其法律保障問題研究》,中國社會科學(xué)出版社 2004年版,第 100-212.

（11）逯雨剛：《農(nóng)民人身權(quán)的主要權(quán)能缺失及法治對策》,《河北法學(xué)》2009年 27卷第 12期,第 68頁.

（11）洪大用：《轉(zhuǎn)型時期中國社會救助》,遼寧教育出版社2004年版 ,第 21-32頁.

（12）陳曉紅：《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增收的調(diào)查與思考》,《農(nóng)民致富之友》2009年第 8期,第 43頁.

（13）崔大光：《如何促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展》,http：//www.ic98.com/info/nongye/2009326/37418.html,209-03-26.

（14）蒯小明：《中國農(nóng)村社會救助發(fā)展中的國家責(zé)任研究北京》,首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)出版社 2009年版,第 143-159頁.

[1]蒯小明.中國農(nóng)村社會救助發(fā)展中的國家責(zé)任研究[M].北京：首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)出版社,2009.

[2]潘飛南,李春茂,冷華輝.和諧社會與話語權(quán)問題研究 [J].學(xué)術(shù)界,2009,（5）.

[3]楊聰明,楊黎源.農(nóng)民權(quán)利缺失的政治根源探微[EB/OL].http：//www.sociology.cass.cn/shxw/xcyj/t20071207_14642.h tm.

[4]劉云升,任廣浩.農(nóng)民權(quán)利及其法律保障問題研究[M].北京：中國社會科學(xué)出版社,2004.

[5]陳曉紅.關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增收的調(diào)查與思考 [J].農(nóng)民致富之友,2009,（08）.

[6]羅大蒙,任中平.現(xiàn)代化進(jìn)程中的中國農(nóng)民權(quán)利保障——從國家與鄉(xiāng)村社會關(guān)系的視角審視[J].西華師范大學(xué)學(xué)報(bào) （哲學(xué)社會科學(xué)版）,2009,（05）.

F323.89

A

1008-8091（2011）02-0060-07

2011-02-25

安徽師范大學(xué)社會學(xué)院,安徽 蕪湖,241000

黃雅慧 （1985-）,女,漢族,安徽潛山人,安徽師范大學(xué)社會學(xué)院社會保障專業(yè)碩士研究生,研究方向：社會保障基金管理。

鄧秀麗）