水源地生態(tài)補(bǔ)償模式及其適用性分析

□葛顏祥 王蓓蓓 王 燕

水源地生態(tài)補(bǔ)償模式及其適用性分析

□葛顏祥 王蓓蓓 王 燕

近年來,我國在部分流域?qū)λ吹剡M(jìn)行了生態(tài)補(bǔ)償,并在實(shí)踐中探索出了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、水權(quán)交易、異地開發(fā)以及生態(tài)補(bǔ)償基金等模式,創(chuàng)新并豐富了水源地生態(tài)補(bǔ)償理論,充盈了生態(tài)補(bǔ)償資金,為實(shí)現(xiàn)流域水資源的可持續(xù)性利用提供了保障。但由于我國生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)機(jī)制尚不健全,現(xiàn)有的生態(tài)補(bǔ)償模式存在著一些自身所無法克服的問題。本文結(jié)合案例分析了四種水源地生態(tài)補(bǔ)償模式,比較分析了四種模式的優(yōu)缺點(diǎn)及存在的問題,并對各種模式的適用條件進(jìn)行了探討。

水源地;生態(tài)補(bǔ)償;模式;適用性

近年來,我國經(jīng)濟(jì)在高速增長的同時(shí),也引發(fā)了區(qū)域性生態(tài)危機(jī),其中水源地生態(tài)問題尤為突出,引起了社會的高度關(guān)注。為改善水源地生態(tài)環(huán)境,實(shí)現(xiàn)流域水資源的可持續(xù)性利用,部分流域在借鑒國外流域生態(tài)補(bǔ)償成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,探索并總結(jié)出適合我國國情的水源地生態(tài)補(bǔ)償模式,包括財(cái)政轉(zhuǎn)移支付模式、水權(quán)交易模式、異地開發(fā)模式以及生態(tài)補(bǔ)償基金模式等。本文以生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)理論為基礎(chǔ),結(jié)合案例對各種模式的優(yōu)缺點(diǎn)及其適用條件進(jìn)行了對比,以期為我國構(gòu)建并實(shí)施水源地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制提供借鑒。

一、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付模式

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是我國目前最主要的生態(tài)補(bǔ)償模式?，F(xiàn)行的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付包括橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付,這兩種方式在我國水源地生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中都有一定的實(shí)踐探索,其中縱向轉(zhuǎn)移支付在生態(tài)補(bǔ)償中的應(yīng)用較為廣泛,而橫向轉(zhuǎn)移支付的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐較少。

（一）縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付

縱向轉(zhuǎn)移支付是通過上級支付財(cái)政資金向地方轉(zhuǎn)移來實(shí)現(xiàn)對于各項(xiàng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償,達(dá)到生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪康?。迄今為?縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付模式在我國水源地生態(tài)補(bǔ)償中的實(shí)踐較多,其中較為典型的案例是國家對西部三江源地區(qū)的生態(tài)建設(shè)工程的補(bǔ)償機(jī)制。

西部是我國諸多重要河流的水源地,但西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)貧困,不能獨(dú)立承擔(dān)巨額的生態(tài)建設(shè)成本,因而需要通過公共支付的方式來保護(hù)源頭的生態(tài)環(huán)境,維護(hù)區(qū)域發(fā)展的公平性。自2000年至 2005年,中央累計(jì)投入西部地區(qū)退耕還林、退牧還草、天然林保護(hù)、防護(hù)林建設(shè)和京津風(fēng)沙源治理五大生態(tài)建設(shè)工程的投資1220多億元。通過中央財(cái)政的縱向轉(zhuǎn)移支付建立起的生態(tài)工程基本恢復(fù)了三江源的生態(tài)功能,實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)性發(fā)展。

應(yīng)該說,縱向轉(zhuǎn)移支付對大江大河的源頭治理是成功的,但也存在著一些隱憂。首先,受國家財(cái)政資金的約束,縱向轉(zhuǎn)移支付生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)單一,且補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低,對生態(tài)保護(hù)者的激勵作用有限;其次,以“項(xiàng)目工程”方式進(jìn)行的生態(tài)補(bǔ)償,雖然便于操作,但容易導(dǎo)致生態(tài)政策短期性和不穩(wěn)定性,給實(shí)施效果帶來較大的風(fēng)險(xiǎn)和變數(shù)[1];另外,這種完全由中央政府支付的方式違背了“受益者付費(fèi)”的原則,不利于調(diào)動全社會生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆e極性。

（二）橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付

橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是以同級政府之間所存在的財(cái)政能力差異為基礎(chǔ),以實(shí)現(xiàn)流域生態(tài)服務(wù)水平均等化為主旨,而實(shí)行的一種財(cái)政資金轉(zhuǎn)移或財(cái)政平衡。目前我國采用橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對水源地進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐探索正處于起步階段,其中,京冀兩地政府之間對密云、官廳水庫上游進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償是我國橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付邁出了的第一步。

河北張家口地區(qū)是京津的重要水源地,長期以來,為了保證下游的水質(zhì)水量,該地區(qū)嚴(yán)禁建設(shè)污染水源的項(xiàng)目,形成了生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的尖銳矛盾,這在一定程度上影響了該區(qū)域的發(fā)展,因此張家口要求京津兩地對其予以補(bǔ)償。經(jīng)過幾年的艱苦談判,京冀兩地于2005年簽署合作備忘錄,提出京冀兩地分兩期合作實(shí)施密云、官廳水庫上游承德、張家口地區(qū)18.3萬畝水稻改種玉米等低耗水作物的節(jié)水工程,北京市按照每年每畝 450元的標(biāo)準(zhǔn)給予“稻改旱”農(nóng)民經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。從 2005年至 2009年五年內(nèi),北京市安排水資源環(huán)境治理合作資金1億元,支持密云、官廳兩水庫上游張家口、承德地區(qū)治理水環(huán)境污染、發(fā)展節(jié)水產(chǎn)業(yè)等等[2]。

京冀之間的橫向轉(zhuǎn)移支付在我國生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中邁出了可貴的一步,減輕了中央政府的財(cái)政壓力,對緩解區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡,具有長遠(yuǎn)的意義。但是,由于我國生態(tài)補(bǔ)償體制的缺失,省際間生態(tài)轉(zhuǎn)移支付體制尚為空白,各省市談判和博弈的歷程十分艱辛,現(xiàn)實(shí)中不乏談判未果的例子。如新安江流域生態(tài)補(bǔ)償,其下游浙江省的杭州市對上游安徽省的黃山市在如何補(bǔ)償?shù)膯栴}上,雙方各持己見,遲遲未達(dá)成共識,反映了建立區(qū)域間生態(tài)轉(zhuǎn)移支付制度的任重道遠(yuǎn)。

（三）財(cái)政轉(zhuǎn)移支付模式的適用性

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度由于其資金到位快、使用靈活,對水源地生態(tài)補(bǔ)償發(fā)揮了極為重要的作用。其中縱向轉(zhuǎn)移支付是上級政府對于下級政府的財(cái)力轉(zhuǎn)移,具有補(bǔ)償數(shù)額大、資金周轉(zhuǎn)效率高、地方使用靈活等優(yōu)點(diǎn),對于改善水源地生態(tài)服務(wù)具有較好的作用。橫向轉(zhuǎn)移支付資金來自于富裕地區(qū)對上游貧困地區(qū)之間的直接支付,減輕了中央政府的財(cái)政壓力,而且轉(zhuǎn)移支付的透明度高,其數(shù)量、來源、去向清晰,受益地區(qū)可以根據(jù)本地需要靈活安排使用。當(dāng)然,財(cái)政轉(zhuǎn)移支付模式也具有一定的局限性。如縱向轉(zhuǎn)移支付多是以項(xiàng)目建設(shè)的形式對特定地區(qū)的專項(xiàng)支出,沒有形成制度化,補(bǔ)償?shù)母采w范圍也很有限,且補(bǔ)償數(shù)額不足,不能滿足建設(shè)和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的需求。另外,橫向轉(zhuǎn)移制度在實(shí)施過程中,由于流域生態(tài)補(bǔ)償體系的法制不健全,兩地政府存在較多的溝通漏洞和爭議點(diǎn),這將導(dǎo)致兩地政府的博弈環(huán)節(jié)的增加,進(jìn)而提高了談判成本,使政府間的橫向轉(zhuǎn)移支付難以實(shí)現(xiàn)。

鑒于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的特點(diǎn),其在水源地生態(tài)補(bǔ)償中適用條件如下：（1）縱向轉(zhuǎn)移支付適用于大型流域?qū)τ谒吹厣鷳B(tài)項(xiàng)目建設(shè)的補(bǔ)償,橫向轉(zhuǎn)移支付適用于中小型流域同級政府間的生態(tài)補(bǔ)償;（2）財(cái)政轉(zhuǎn)移支付屬于政府補(bǔ)償模式,補(bǔ)償主體單一,適用于政府對政府的補(bǔ)償;（3）財(cái)政轉(zhuǎn)移支付適用于資金補(bǔ)償方式,資金來源于政府財(cái)政收入。

二、水權(quán)交易模式

水權(quán)交易模式是下游通過向水源地購買水權(quán)來實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐機(jī)制。通過水權(quán)交易,可以使水資源流向效益最大化的用途,實(shí)現(xiàn)水資源在各用水主體之間的合理配置。水源地通過水權(quán)交易,可以對其在水源地的投入以及機(jī)會損失進(jìn)行補(bǔ)償,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益與環(huán)境效益的統(tǒng)一。

（一）水權(quán)交易的界定

水權(quán)交易的理論基礎(chǔ)是產(chǎn)權(quán)理論。產(chǎn)權(quán)是一組可分解的權(quán)利束,其可分解為使用權(quán)、收益權(quán)以及轉(zhuǎn)讓權(quán)等。按照產(chǎn)權(quán)理論,水權(quán)也是一組權(quán)利束,當(dāng)水權(quán)的全部權(quán)利未被分解而統(tǒng)一于某一主體時(shí),即水的所有權(quán),當(dāng)其分解時(shí)可以分為取水權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)等[3]。目前,我國法律尚未規(guī)范“水權(quán)”的概念,只明確了有關(guān)“取水權(quán)”的內(nèi)容①,因此,本文所及的“水權(quán)交易”是在取水權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行的分析。

水權(quán)交易最初被用于水資源的節(jié)約利用而并非用于水源地生態(tài)補(bǔ)償,但隨著水資源生態(tài)服務(wù)產(chǎn)品緊缺程度的提高,其逐漸表現(xiàn)出生態(tài)補(bǔ)償?shù)墓τ?。按照新制度?jīng)濟(jì)學(xué)為解決公共物品外部性而提出的新型政策途徑——產(chǎn)權(quán)途徑,通過水權(quán)交易可以實(shí)現(xiàn)下游用水主體對水源地的補(bǔ)償,政府僅負(fù)責(zé)界定初始水權(quán),即一級市場的水權(quán)分配。產(chǎn)權(quán)途徑下的水權(quán)交易可以消除流域生態(tài)服務(wù)的外部效應(yīng),使生態(tài)受益者承擔(dān)部分生態(tài)建設(shè)成本,生態(tài)供給者獲得補(bǔ)償,從而激發(fā)水源地提供生態(tài)服務(wù)的積極性。因此,水權(quán)交易實(shí)際上是水源地生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊环N市場模式。

（二）東陽—義烏水權(quán)交易模式分析

我國最早的“水權(quán)交易”實(shí)踐探索始發(fā)于2000年的浙江省東陽—義烏的水權(quán)交易,之后又出現(xiàn)了“張掖水票制度”以及“黃河水權(quán)轉(zhuǎn)換制度”等。其中,張掖水票制度以及黃河水權(quán)轉(zhuǎn)換是在節(jié)水方面進(jìn)行的有益探索,而東陽—義烏的水權(quán)交易不僅是我國首次水權(quán)永久轉(zhuǎn)讓的交易,還具有生態(tài)補(bǔ)償?shù)墓τ谩?/p>

浙江省東陽市與義烏市分別位于金華江流域的中下游,其中東陽市的水資源相對豐沛,擁有橫錦和南江兩座大型水庫,每年除滿足東陽正常用水外,還要向金華江棄水 3000多萬噸。而下游的義烏市水資源相對緊缺,水源不足已成為制約義烏市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的瓶頸。2000年,義烏根據(jù)本市經(jīng)濟(jì)發(fā)展對水資源的需求,決定以 2億元的價(jià)格一次性購買橫錦水庫每年4999.9萬 m3水的永久用水權(quán),東陽市保證水質(zhì)達(dá)到國家現(xiàn)行一類飲用水標(biāo)準(zhǔn)。除此之外,義烏市還向供水方支付當(dāng)年實(shí)際供水 0.1元/m3的綜合管理費(fèi) （含水資源費(fèi)、工程維護(hù)費(fèi)、折舊費(fèi)、大修理費(fèi)、環(huán)保費(fèi)、稅收、利潤等所有費(fèi)用）[4]。

東陽—義烏間的水權(quán)交易屬于流域內(nèi)不同區(qū)域間的水權(quán)交易,從產(chǎn)權(quán)交易的視角來看,作為水源地的橫錦水庫,其產(chǎn)權(quán)清晰,由于涉及同一行政區(qū)內(nèi)的兩個(gè)地方政府,交易主體明確,交易成本低。在這一交易中,東陽、義烏各取所需,實(shí)現(xiàn)了雙贏。但從生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊暯莵砜?也存在著一些不足。一方面,該水權(quán)交易對生態(tài)供給者激勵不足。在該項(xiàng)水權(quán)交易中,2億元的資金并沒有直接補(bǔ)貼給生態(tài)服務(wù)的提供者（如水源區(qū)農(nóng)戶或其他相關(guān)者）,也很少用于水源地的生態(tài)保護(hù),因此沒有對水源地保護(hù)形成直接的激勵作用;另一方面,生態(tài)補(bǔ)償中間環(huán)節(jié)的斷裂。東陽市位于金華江流域的中游,利用水權(quán)交易實(shí)現(xiàn)了對東陽市的生態(tài)補(bǔ)償,但東陽市受益于金華江上游的磐安縣,卻沒有對上游進(jìn)行補(bǔ)償。這種逐級補(bǔ)償?shù)娜笔?難以形成對水源地的可持續(xù)激勵。

（三）水權(quán)交易模式的優(yōu)缺點(diǎn)及其適用性

水權(quán)交易模式是運(yùn)用市場機(jī)制來實(shí)現(xiàn)對水源地生態(tài)服務(wù)的補(bǔ)償,是生態(tài)受益者對生態(tài)供給者的直接補(bǔ)償,體現(xiàn)了生態(tài)補(bǔ)償?shù)摹罢l受益、誰補(bǔ)償”的原則;同時(shí),水權(quán)交易模式通過取水權(quán)出售與轉(zhuǎn)讓所得利潤來充盈水源地生態(tài)補(bǔ)償資金,使得水源地生態(tài)服務(wù)提供者的付出得到及時(shí)、合理的補(bǔ)償,提高了水源地進(jìn)行生態(tài)建設(shè)與節(jié)約用水的積極性;另外,水權(quán)交易模式是一種市場分配機(jī)制,能夠通過市場機(jī)制形成水價(jià)進(jìn)而形成合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),降低了補(bǔ)償主體之間的談判成本。

由于我國水權(quán)交易模式剛剛起步,還存在著諸多不完善之處：（1）水權(quán)界定不清導(dǎo)致利益分配不合理,不利于提高生態(tài)服務(wù)提供者的積極性;（2）政府主導(dǎo)的水權(quán)交易模式可能會導(dǎo)致效率低下。我國水權(quán)市場的一個(gè)顯著的特點(diǎn)是政府和法律在其中起著主導(dǎo)作用[5]。政府作為水權(quán)交易的主導(dǎo)者與決策者,容易滋生尋租行為,導(dǎo)致流域水權(quán)交易模式僵化,不利于打造流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的長效模式;（3）水權(quán)交易市場發(fā)育尚不完善,對水源地的補(bǔ)償往往不足以彌補(bǔ)其付出的成本,尤其是其損失的發(fā)展權(quán)。

利用水權(quán)交易模式對水源地進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償需要具備如下條件：首先,流域水資源產(chǎn)權(quán)界定清晰。在水權(quán)模糊的流域開展水權(quán)交易,不僅存在著法律上的障礙,還存在著產(chǎn)權(quán)糾紛風(fēng)險(xiǎn),最終會抑制生態(tài)供給者的積極性,不利于水源地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的可持續(xù)運(yùn)行;其次,水權(quán)交易模式較適合于中小流域的生態(tài)補(bǔ)償。中小流域的利益相關(guān)者數(shù)目少,協(xié)商與監(jiān)督成本低,易于開展水權(quán)交易;再次,水權(quán)交易模式要求政府與市場職責(zé)分明。在水權(quán)交易中政府的職責(zé)在于界定和保護(hù)水權(quán),完善水權(quán)交易的相關(guān)法律機(jī)制,市場的作用是通過交易產(chǎn)生合理的交易價(jià)格,調(diào)節(jié)用水戶的用水量,并以此激勵水源地生態(tài)供給的積極性。

三、異地開發(fā)模式

異地開發(fā)模式是為應(yīng)對我國的財(cái)政稅收屬地化體制而進(jìn)行的生態(tài)補(bǔ)償管理創(chuàng)新。經(jīng)歷了從單純性扶貧模式向兼具生態(tài)補(bǔ)償功能的發(fā)展,異地開發(fā)模式對于轉(zhuǎn)變水源地落后的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式,優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),縮小流域經(jīng)濟(jì)差距有著重要的意義。

（一）異地開發(fā)的運(yùn)作模式

異地開發(fā)模式是針對流域目前普遍存在的“源頭現(xiàn)象”②,將水源地生態(tài)屏障區(qū)、生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)等生態(tài)重點(diǎn)保護(hù)區(qū)的企業(yè)轉(zhuǎn)移到環(huán)境容量大的下游地區(qū)進(jìn)行定向異地開發(fā),異地開發(fā)所取得的利稅返回生態(tài)保護(hù)區(qū)作為支持原地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)的啟動資金[6]。這部分返還的利稅即是對水源地提供生態(tài)服務(wù)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。異地開發(fā)模式根據(jù)生態(tài)環(huán)境資源的分布來優(yōu)化生產(chǎn)力布局,將大量產(chǎn)業(yè)集中于中下游地區(qū),減少對流域環(huán)境的損害,生態(tài)資源豐富的源頭地區(qū)發(fā)展環(huán)境友好型產(chǎn)業(yè)。下游產(chǎn)業(yè)園區(qū)通過利稅的形式對水源地進(jìn)行補(bǔ)償,使水源地逐步形成一種自我積累的投入機(jī)制,實(shí)現(xiàn)了由單純性的“輸血式補(bǔ)償”向“造血式補(bǔ)償”轉(zhuǎn)化,實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的可持續(xù)性發(fā)展。

異地開發(fā)早期作為異地扶貧開發(fā)被提出,是政府部門為改善欠發(fā)達(dá)生態(tài)脆弱地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式,進(jìn)行“造血式”開發(fā)扶貧的一種嘗試。但是,隨著環(huán)境問題日益突出,特別是水資源的短缺日益嚴(yán)重,源頭保護(hù)越來越受重視,異地開發(fā)的生態(tài)補(bǔ)償效應(yīng)也逐步得到認(rèn)識。在實(shí)踐中,異地開發(fā)模式不僅用于三江源地區(qū)的生態(tài)移民的補(bǔ)償,還用于中小流域下游政府補(bǔ)償水源地生態(tài)服務(wù)提供者所損失的發(fā)展權(quán),是對傳統(tǒng)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的創(chuàng)新與發(fā)展。

（二）異地開發(fā)模式案例分析

異地開發(fā)模式的典型案例是浙江省金華江流域建立磐安經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)對上游地區(qū)進(jìn)行的補(bǔ)償。磐安縣位于浙江省中部,域內(nèi)交通不便,經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展落后,但其作為水源地所提供的水質(zhì)、水量影響著下游的用水安全,對于流域水資源的可持續(xù)性利用具有舉足輕重的作用。1996年金華市為了保護(hù)水源地環(huán)境,在金華市工業(yè)園區(qū),建立了一塊屬于磐安縣的“飛地”——金磐扶貧經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)。相應(yīng)地,金華市要求磐安縣拒絕審批污染企業(yè),并保護(hù)水源區(qū)環(huán)境,使其水質(zhì)保持在Ⅲ類飲用水標(biāo)準(zhǔn)以上。同時(shí)金華市承諾開發(fā)區(qū)所得稅收全部返還給磐安,作為下游地區(qū)對水源地的保護(hù)和發(fā)展權(quán)限制的補(bǔ)償。

通過異地開發(fā)模式的實(shí)施,自 2003年以來金磐開發(fā)區(qū)的工業(yè)銷售產(chǎn)值、出口創(chuàng)匯、稅收均占磐安縣的四分之一,高新技術(shù)企業(yè)占全縣的四分之三,吸納磐安籍職工達(dá) 1000余人。同時(shí),磐安縣生態(tài)環(huán)境也得到很大改善,全縣森林覆蓋率達(dá)到 80%,基本實(shí)現(xiàn)了“保浙江中部一方凈土,送下游人民一江清水”的目標(biāo)[7]。磐安異地開發(fā)模式在發(fā)揮著積極作用的同時(shí),也存在著一些問題。比較突出的是,異地開發(fā)的收入中,直接用于水源地環(huán)境保護(hù)的數(shù)額很少,這導(dǎo)致了補(bǔ)償與保護(hù)之間沒有形成直接的約束機(jī)制和互動機(jī)制。

（三）異地開發(fā)模式的適用性

作為我國水源地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制創(chuàng)新,異地開發(fā)模式有利于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式,建立起與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)的長效經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。另外,異地開發(fā)模式對于水源地經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政收入增長的貢獻(xiàn)大,不僅可以縮小水源地與下游之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平,還對就業(yè)、社會穩(wěn)定有較大的貢獻(xiàn)。

相對于其它各類開發(fā)區(qū)而言,異地開發(fā)模式因其“異地性”在實(shí)踐中也遇到了諸多困難。首先,異地開發(fā)模式中最主要的問題就是協(xié)調(diào)難度大。異地開發(fā)模式突破了開發(fā)區(qū)屬地管理的體制,由此造成財(cái)權(quán)、事權(quán)和屬地權(quán)的沖突,水源地與開發(fā)區(qū)屬地都難以獨(dú)自協(xié)調(diào);其次,異地開發(fā)的財(cái)政收入分配不確定性大,難以做到?？顚Ｓ?不利于保護(hù)水源地生態(tài)服務(wù)供給者（除政府外）的積極性;另外,異地開發(fā)的投資成本高,除政府外難以有第二個(gè)主體能夠完成。這就導(dǎo)致了應(yīng)用這種模式的主體單一,且?guī)в行姓?qiáng)制性,實(shí)際運(yùn)作過程中可能會導(dǎo)致生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的僵化。

異地開發(fā)模式的運(yùn)作需要如下條件：（1）中小型流域,且流域上下游所隸屬的行政區(qū)域在地理位置、風(fēng)土人情、管理體制以及發(fā)展機(jī)制上比較相似,最好是屬于相同的行政管轄區(qū)域,以便于開發(fā)區(qū)的運(yùn)作和流域整體的協(xié)調(diào)與管理;（2）下游地區(qū)對水源地提供的生態(tài)服務(wù)具有較大需求。這要求水源地水質(zhì)和環(huán)境良好,同時(shí)優(yōu)質(zhì)水資源對下游經(jīng)濟(jì)發(fā)展預(yù)期收益高于對水源地生態(tài)補(bǔ)償?shù)某杀?（3）水源地經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后,而下游地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高,具有一定的支付能力;（4）異地開發(fā)模式以政府推動為主,這就要求政府有較強(qiáng)的區(qū)域協(xié)調(diào)能力和對企業(yè)的支配能力。

四、生態(tài)補(bǔ)償基金模式

近年來,隨著我國綜合國力的提高,建立水源地生態(tài)效益補(bǔ)償基金有了一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ),加之近年來流域管理改革不斷加快,生態(tài)補(bǔ)償基金制度被逐步引入我國水源地生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐探索。

（一）生態(tài)補(bǔ)償基金模式探索

我國生態(tài)補(bǔ)償基金有兩種來源,一是政府財(cái)政資金或受益地區(qū)的水價(jià)差額中專門用于流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金。二是來源于國際組織、NGO、生態(tài)環(huán)境保護(hù)組織以及民間人士的援助和捐贈。在實(shí)踐中應(yīng)用較多的主要是前者,如千島湖的生態(tài)補(bǔ)償基金制度[8]。

千島湖原名新安江水庫,坐落在浙江省西部淳安縣境內(nèi),是錢塘江的主要源頭,出境水量為錢塘江總水量的 40%,涉及到新安江至錢塘江流域沿江工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與城市建設(shè)的用水安全。在新安江水庫建設(shè)以前,淳安縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展在杭州市屬于前列,水庫的建設(shè)使湖區(qū)的淳安縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平倒退了 20年,至今仍然是浙江省 25個(gè)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)縣之一。為補(bǔ)償淳安縣提供生態(tài)服務(wù)所損失的發(fā)展權(quán),從 1999年開始,建立了千島湖保護(hù)專項(xiàng)基金,資金主要從財(cái)政和千島湖旅游門票等收入中按一定比例提取。千島湖補(bǔ)償基金制度將旅游行業(yè)納入到生態(tài)補(bǔ)償體系,豐富了生態(tài)建設(shè)資金來源,既是流域上下游間生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪Ｊ絼?chuàng)新,也是產(chǎn)業(yè)間生態(tài)補(bǔ)償?shù)挠幸嫣剿鳌?/p>

（二）生態(tài)補(bǔ)償基金模式運(yùn)作中存在的問題

從現(xiàn)有的實(shí)踐來看,水源地生態(tài)補(bǔ)償基金模式還存在著諸多問題,主要有：（1）目前我國的生態(tài)補(bǔ)償基金融資渠道狹窄,資金來源單一。多數(shù)基金來源主要是排污收費(fèi)、征收的生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)以及財(cái)政撥款,來自國際、NGO以及民間的資金較少。資金積累和籌措不足,是制約生態(tài)補(bǔ)償基金發(fā)展的瓶頸;（2）資金管理不到位。從目前情況來看,基金運(yùn)作程序不規(guī)范,監(jiān)督約束機(jī)制缺位,各級政府往往以管理費(fèi)名義層層截留,資金不能真正到達(dá)經(jīng)營者手中,挫傷了生態(tài)保護(hù)者的積極性;（3）資金的使用效率不高?；鹪谑褂眠^程中缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制,用資不合理甚至浪費(fèi)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

（三）生態(tài)補(bǔ)償基金模式適用性

生態(tài)補(bǔ)償基金模式適用條件如下：（1）在流域規(guī)模上,國際組織的資金主要用于跨國流域或大型流域水源地的補(bǔ)償,非政府組織的補(bǔ)償資金主要投入到與其利益相關(guān)的水源地,規(guī)模不限,民間人士的援助和捐贈主要投向是中、小型流域水源地,而政府財(cái)政資金主要投入到大中型流域的生態(tài)補(bǔ)償中;（2）從利益相關(guān)性來看,國際組織、非政府組織、生態(tài)環(huán)境保護(hù)組織以及民間援助和捐贈主要流向與其利益或意愿相關(guān)的水源地的生態(tài)補(bǔ)償,政府財(cái)政資金的公益性較強(qiáng),適用于資金耗費(fèi)較大的生態(tài)補(bǔ)償。

五、結(jié)語

不同的生態(tài)補(bǔ)償模式有著不同的特點(diǎn)和局限性,適用于不同條件的水源地。通過對上述四種生態(tài)補(bǔ)償模式的比較與探析,將其各自的特點(diǎn)及適用條件總結(jié)如下：

表 1 不同水源地生態(tài)補(bǔ)償模式比較

目前,我國已進(jìn)行了不同水源地生態(tài)補(bǔ)償模式的嘗試,但由于在此領(lǐng)域的研究與探索起步晚,在實(shí)踐中還存在著一些困難,主要有：（1）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定難度大。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定是一個(gè)國際化的難題,至今難以形成統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)甚至確定標(biāo)準(zhǔn)方法,給生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐增加了難度。（2）補(bǔ)償資金不足,管理機(jī)制不健全。目前我國流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金賬戶中仍以政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為主,其它受益主體提供的資金缺失,導(dǎo)致補(bǔ)償資金嚴(yán)重不足。同時(shí),由于缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制,影響了資金的使用效率。（3）缺乏法律保障。目前我國關(guān)于流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆缮胁唤∪?在許多領(lǐng)域都還是空白,為流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐帶來了一定的困難。（4）我國流域生態(tài)補(bǔ)償以政府補(bǔ)償為主,市場補(bǔ)償雖已有探索,并創(chuàng)新了許多的補(bǔ)償模式,但是在實(shí)踐中應(yīng)用得較少,造成了政府財(cái)政資金壓力增大。因此,在流域生態(tài)補(bǔ)償理論與實(shí)踐探索中應(yīng)加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的研究,增強(qiáng)市場補(bǔ)償在流域生態(tài)補(bǔ)償中的應(yīng)用程度,完善流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆蓹C(jī)制以及資金管理機(jī)制,創(chuàng)新補(bǔ)償模式,充盈補(bǔ)償資金,以實(shí)現(xiàn)流域水資源的可持續(xù)性利用。

注釋：

①我國法律將取水權(quán)界定為公民、法人或者其他組織依照法律規(guī)定,開采、使用地下水、地表水以滿足生產(chǎn)、生活需要的權(quán)利.

②“源頭現(xiàn)象”是指流域源頭地區(qū)交通區(qū)位條件差,經(jīng)濟(jì)特別貧困,社會文化落后,但是生態(tài)優(yōu)勢明顯,旅游資源豐富的現(xiàn)象。

[1]鐘大能.在西部民族地區(qū)完善財(cái)政生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的對策建議[J].中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào),2006,（05）：22-26.

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[3]傅晨.水權(quán)交易的產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)分析——基于浙江省東陽和義烏有償轉(zhuǎn)讓用水權(quán)的案例分析[J].中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì) ,2002,（10）：26-27.

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Recently,China has taken ecological compensation of thewateroriginal land in some rivers,and has found lot’sof patterns finance transferpayment,water right transaction,different area exploitation,ecology compensation fund,and so on in practice.It extends and reforms the water source ecology compensatory theory,enriches the ecology compensation fund,and provides the safeguard to sustainable use of the basin water resources.However,for the reasons of country ecology compensation mechanism not to be still perfect,there are some problemson the existing ecology compensation patterns,which are unable to overcome by themselves.In the paper,the four kinds of compensation patterns are analyzed via the cases,and the advantages and disadvantages are compared among them,meanwhile,the applicability of them are discussed.

Research on the Ecological Compensation Pattern and Its Applicability of the Water Orig inal Land

GE Yan-x iang,WANG Bei-bei&WANG Yan（1）

F303.4

A

1008-8091（2011）02-0001-06

2011-04-20

國家自然科學(xué)基金項(xiàng)目“引入市場機(jī)制對水源地進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚撆c管理政策研究”（項(xiàng)目編號：70873077）。

山東農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院,山東泰安,271018

葛顏祥 （1965-）,男,山東莒南縣人,管理學(xué)博士,山東農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授,博士生導(dǎo)師,主要研究領(lǐng)域：資源與環(huán)境經(jīng)濟(jì)。

鄧秀麗）