我國公務(wù)員績效考核面臨的困境及其對(duì)策分析

　　摘要：公務(wù)員由于其工作性質(zhì)與工作內(nèi)容的特殊性，對(duì)公務(wù)員績效的考核一直以來都存在著許多困難，其中包括制度的不完善、對(duì)考核的不重視以及考核指標(biāo)在設(shè)計(jì)上存在難以量化的問題等等因素。這些因素使得對(duì)公務(wù)員績效的考核陷入了困境，文章分析了其原因并提出了提高公務(wù)員績效考核科學(xué)性的一些對(duì)策。
　　關(guān)鍵詞：公務(wù)員　績效考核　存在問題　原因分析　對(duì)策
　　中圖分類號(hào)：F24　文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A
　　文章編號(hào)：1004-4914(2011)02-056-02
　　
　　公務(wù)員績效考核是指國家機(jī)關(guān)按照法定權(quán)限，依據(jù)公務(wù)員管理的法律、法規(guī)和其他規(guī)范性文件，對(duì)所屬公務(wù)員的工作成績、能力、態(tài)度等進(jìn)行的考察和評(píng)價(jià)。我國《公務(wù)員法》第五章明確規(guī)定了要對(duì)非領(lǐng)導(dǎo)成員公務(wù)員作出考核，并在《公務(wù)員考核規(guī)定》中作出了詳細(xì)具體的規(guī)定。這可以說是我國公務(wù)員績效考核主要的制度依據(jù)。但是對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)成員公務(wù)員的績效考核，國家沒有出臺(tái)一部法律法規(guī)，只是在《公務(wù)員考核規(guī)定》第二條中規(guī)定：對(duì)領(lǐng)導(dǎo)成員的考核，由主管機(jī)關(guān)按照有關(guān)規(guī)定辦理。因此，對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)成員公務(wù)員的考核，是由各地各政府機(jī)關(guān)根據(jù)自己的實(shí)際情況作出規(guī)定，在國家法律法規(guī)及政策精神的指導(dǎo)下展開。這與領(lǐng)導(dǎo)成員公務(wù)員在選拔、晉升及任用等方面存在的特殊性有關(guān)。
　　
　　一、我國公務(wù)員績效考核存在的問題
　　
　　公務(wù)員工作內(nèi)容的特殊性決定了公務(wù)員績效考核的難度。盡管目前我國學(xué)術(shù)界和各級(jí)地方政府都在探索政府績效考核制度的創(chuàng)新，但具體在公務(wù)員績效考核方面仍存在很多困惑和誤區(qū)。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
　　第一，考核目的不明確?？冃Э己耸且环N手段而不是目的，不能為了考核而考核。從管理控制理論上講，績效考核不僅是一項(xiàng)重要的人力資源管理職能，更是保證實(shí)現(xiàn)組織戰(zhàn)略目標(biāo)的有效管理控制手段，一方面組織通過績效考核體系把組織目標(biāo)分解成為個(gè)體績效目標(biāo)，同時(shí)通過績效考核來衡量組織現(xiàn)狀，并將現(xiàn)狀和未來目標(biāo)進(jìn)行比較，尋找其中的差距，并在此基礎(chǔ)上調(diào)整和優(yōu)化組織的資源和管理機(jī)制來不斷地縮小差距，最后實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)。所以說，實(shí)現(xiàn)組織戰(zhàn)略目標(biāo)才是績效考核的真正出發(fā)點(diǎn)。公務(wù)員績效考核的目的是為了提高公務(wù)員工作的積極性，以更好地為人民服務(wù)，同時(shí)獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，便于以后工作更好地開展。但是不少公務(wù)員包括領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)績效考核的目的認(rèn)識(shí)不到位，不少人認(rèn)為考核就是填張表、開個(gè)會(huì)、表個(gè)態(tài)、投張票，用不著那么認(rèn)真。因此，開會(huì)總結(jié)時(shí)泛泛而談，流于形式，評(píng)優(yōu)投票時(shí)看人情關(guān)系、看領(lǐng)導(dǎo)臉色行事，沒有認(rèn)認(rèn)真真地去總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)識(shí)缺點(diǎn)，改進(jìn)不足，而是盲目地去做這項(xiàng)工作。這種態(tài)度上的不重視直接導(dǎo)致考核過程的不嚴(yán)肅、考核結(jié)果的不精確及對(duì)結(jié)果運(yùn)用的不恰當(dāng)。
　　第二，考核重點(diǎn)不突出。公務(wù)員的考核包括德、能、勤、績、廉五個(gè)方面，但是真的需要每年、每個(gè)季度甚至每個(gè)月對(duì)員工的品德和能力進(jìn)行考核嗎?一個(gè)人的品德和能力每個(gè)月或者每個(gè)季度都會(huì)發(fā)生變化嗎?績效考核體系真能夠準(zhǔn)確衡量出這種變化嗎?其實(shí)這樣的理解是擴(kuò)大了績效考核的外延，德、能、勤、績、廉是公務(wù)員的全面考核而不是績效考核。不是說德、能不需要考核，而是更應(yīng)該在招聘過程中進(jìn)行考核，或者是在晉升決策過程中進(jìn)行考核，而一旦讓他通過了這門檻之后，在他進(jìn)入下一個(gè)門檻之前，可以認(rèn)為他的“德”是符合現(xiàn)行職位的要求的，所以不需要每個(gè)月或者每個(gè)季度來進(jìn)行考核?！翱冃Э己恕敝卦诳己恕翱儭焙汀靶А?，也就是考核公務(wù)員的職責(zé)履行情況，即“工作業(yè)績”和“工作表現(xiàn)”。所以要把公務(wù)員的職責(zé)履行情況當(dāng)作績效考核的主要內(nèi)容，而不要出現(xiàn)年年考核而考不到點(diǎn)子上，使得說老話、套話、空話、大話成為一種普遍現(xiàn)象，沒有很多實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容。
　　第三，考核方法不科學(xué)?，F(xiàn)行的公務(wù)員績效考核通常是以一個(gè)部門或一個(gè)科室為單位進(jìn)行的先個(gè)人小結(jié)，再民主評(píng)議，然后領(lǐng)導(dǎo)總結(jié)，集體評(píng)優(yōu)，再填考核表，最后由考核委員會(huì)審定。這個(gè)過程看起來比較規(guī)范、無懈可擊，但一些環(huán)節(jié)仍有不合理性。處長和科員的工作內(nèi)容不同，承擔(dān)的責(zé)任也不同，放在一起按同樣的標(biāo)準(zhǔn)評(píng)比，顯然不合理、不科學(xué)。而且有些部門的考核方法過于陳舊，直接影響了考核結(jié)果的準(zhǔn)確性。
　　第四，考核指標(biāo)設(shè)置不合理。目前公務(wù)員考核的指標(biāo)是涵蓋所有崗位、類別和層次干部的，因而具有高度的概括性和抽象性，用此指標(biāo)來考核公務(wù)員，必然無法反映考核對(duì)象的崗位特點(diǎn)、本質(zhì)個(gè)性等。其次，指標(biāo)的用詞過于籠統(tǒng)、含糊，缺乏可操作性?？己苏吆捅豢己苏呙鎸?duì)這類指標(biāo)往往感到難以判斷。如“能力”評(píng)判，投有精確的指標(biāo)，怎么判斷有無能力，考核者往往憑自己認(rèn)識(shí)和估計(jì)作出判斷，這就難免產(chǎn)生一定的主觀性和隨意性。再次，考核指標(biāo)過于粗放，實(shí)用性不強(qiáng)。一般來說：定性的條款多，定量的條款少；抽象的條款多，具體的條款少；軟指標(biāo)多，硬指標(biāo)少；顯績指標(biāo)多，潛績指標(biāo)少。最后，考核指標(biāo)過于陳舊，有些指標(biāo)還帶有明顯的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代色彩。對(duì)一些反映形勢(shì)發(fā)展要求和鮮明時(shí)代特征的新指標(biāo)，沒有被納入考核指標(biāo)體系。
　　第五，考核結(jié)果不夠精確?？己私Y(jié)果是考核過程的最后反映，殊為重要。但從目前一些考核結(jié)論來看，至少存在三個(gè)問題：首先，考核結(jié)果中摻雜的主觀意志過多。即考核工作人員往往喜歡輕易做出定論，缺乏必要的事實(shí)依據(jù)。更有甚者，有時(shí)出于偏見和某種政治需要，先做考核結(jié)論再進(jìn)行考核，使得考核流于形式。其次，考核結(jié)果僅僅是一些數(shù)字和事例的羅列，缺乏深入的分析。不去追究數(shù)字和事例后面的深層原因，僅憑表面的一些東西就輕易下結(jié)論。這就常常使考核結(jié)論與本人的真實(shí)情況發(fā)生極大的偏離，在群眾中造成考核不負(fù)責(zé)任的壞印象，影響到考核工作的權(quán)威性。最后，考核結(jié)論在寫作上含糊、籠統(tǒng)。幾乎“千人一面”，缺乏對(duì)考核對(duì)象的精確描述。從這些考核結(jié)論，外人很難作出對(duì)考核者的判斷，其實(shí)用價(jià)值大為降低。
　　
　　二、影響我國公務(wù)員績效考核的原因分析
　　
　　1.法律制度的不完善。如本文開頭所述，公務(wù)員績效考核的法律法規(guī)并不完善，對(duì)于非領(lǐng)導(dǎo)成員公務(wù)員的績效考核，法律規(guī)定過于籠統(tǒng)。只是原則性的規(guī)定，績效考核標(biāo)準(zhǔn)過于粗糙，對(duì)于細(xì)節(jié)并沒有作出相關(guān)解釋，雖然有的部門出臺(tái)了一些細(xì)則，但是由于工作性質(zhì)、工作特點(diǎn)、工作層級(jí)差異大。部門之間、被考核者缺乏可比性，這就使得各級(jí)政府部門在實(shí)際操作中有很大的自主裁量權(quán)，對(duì)法律的執(zhí)行大打折扣。這種模糊性在一定程度上導(dǎo)致了對(duì)公務(wù)員績效考核態(tài)度上的不重視。對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)成員公務(wù)員的考核，國家把制定法規(guī)的權(quán)力下放到各級(jí)政府部門，因此，各種各樣的制度規(guī)定層出不窮，造成了考核的不嚴(yán)肅性。而且其公開性也受到了限制。
　　2.公務(wù)員績效的價(jià)值多元化。政府與私人組織的差別之一就是政府具有多重目標(biāo)，除了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展外，消除貧困、道德、教育、文化、治安、社會(huì)公平、社會(huì)保障等方面都是政府部門所努力的目標(biāo)，因此。公務(wù)員的工作就是實(shí)現(xiàn)政府的多重目標(biāo)，目標(biāo)的多元化決定了考核要從多個(gè)維度進(jìn)行考核，包括技術(shù)層面的技術(shù)績效，也不能忽視政治上的正確性，同時(shí)又要保證良好的社會(huì)形象，不能無視社會(huì)績效的存在。而且在這諸多維度中，又存在著許多不可測(cè)的變量。使得考核難上加難。
　　3.政治文化環(huán)境的影響。受傳統(tǒng)封建主義文化的影響，我國的政治文化環(huán)境有著明顯的“人治”管理、人情社會(huì)等特征，如“官本位”風(fēng)氣，“人治”色彩比較濃厚，人情關(guān)系、主觀臆斷往往取代科學(xué)客觀的考核標(biāo)準(zhǔn)而成為左右考核的主要因素，而工作績效、科學(xué)考核、公眾評(píng)價(jià)、法治管理等現(xiàn)代績效考核理念難以深入人心，這樣一來，我國的公務(wù)員績效考核工作一直徘徊在比較低的水平，難以有所突破。
　　4.公務(wù)員績效的產(chǎn)品特性。公務(wù)員的工作成果通常都是以公共產(chǎn)品和服務(wù)的形式得以表達(dá)的，對(duì)這種不具有可比性的工作績效要想準(zhǔn)確地考核是十分困難的。企業(yè)員工的工作由于具有可見性和可比性，能較容易地比較優(yōu)劣；而政府公務(wù)員的工作則很少具有與其他公務(wù)員相比較的特點(diǎn)，從而給公務(wù)員的績效考核帶來了一定困難。另外，公務(wù)員的績效往往不具有獨(dú)立價(jià)值和可見性，一個(gè)公共項(xiàng)目通常是以政府部門名義完成的集體行為。個(gè)人工作只是部門工作的一個(gè)無形的組成部分，通常離開整體無法準(zhǔn)確測(cè)量具體個(gè)人在組織績效中所發(fā)揮的作用與貢獻(xiàn)率。例如，很難準(zhǔn)確衡量某個(gè)公務(wù)員在一次“掃黃打非”行動(dòng)或一次基層調(diào)查研究中所完成的工作績效是多少，或者有他無他會(huì)是怎樣的結(jié)果。
　　
　　三、提高公務(wù)員績效考核科學(xué)性的對(duì)策探討
　　
　　1.構(gòu)建良好的政治文化環(huán)境。“環(huán)境”雖然不能直接作用于公務(wù)員考核工作，但卻會(huì)有意無意地影響公務(wù)員考核科學(xué)性、有效性的提高。為了改善公務(wù)員考核工作的“環(huán)境”：第一，要通過公民4XB+v2XzSTIgRDUgRprpfBI+6mfdZmsZMbkqAa+o5Wo=道德教育，提高全體公民的思想道德水平，建立和諧的政治文化環(huán)境。激發(fā)公務(wù)員隊(duì)伍的正義感和責(zé)任感，制止社會(huì)上的不良風(fēng)氣；第二，進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，精簡冗員，合理界定各個(gè)職位的職責(zé)，編寫職位說明書，為公務(wù)員科學(xué)考核提供依據(jù)；第三，積極倡導(dǎo)政務(wù)公開，進(jìn)行“陽光行政”，激發(fā)群眾對(duì)公務(wù)員績效考核參與的積極性，逐步加大群眾考核的比重。
　　2.完善公務(wù)員績效考核的制度建設(shè)。第一，要建立標(biāo)準(zhǔn)化的績效考核指標(biāo)體系。首先應(yīng)充分考慮政務(wù)類與事務(wù)類公務(wù)員之間的本質(zhì)差異和管理需求差異，確立不同的考核維度。政務(wù)官的績效主題以負(fù)責(zé)、公正、最大限度滿足民眾的利益要求等為核心；事務(wù)官則側(cè)重工作效率、政策執(zhí)行力、工作態(tài)度等維度的考察。其次是建立定量分析和定性分析相結(jié)合的績效考核體系。定量化的指標(biāo)比較明確，便于比較客觀性強(qiáng)，更有說服力，所以應(yīng)該在設(shè)計(jì)考核指標(biāo)體系時(shí)以標(biāo)準(zhǔn)化的量化指標(biāo)為主。對(duì)每一個(gè)指標(biāo)的規(guī)定要細(xì)化；第二，對(duì)違背制度的行為要有明確的懲處手段，并要在實(shí)踐中切實(shí)執(zhí)行，培植制度的權(quán)威，讓制度深入人心；第三，在上級(jí)組織中要建立考核督察小組，具體檢查各項(xiàng)考核制度在考核工作中的執(zhí)行情況，防止考核工作的偏失。
　　3.加強(qiáng)公務(wù)員考核隊(duì)伍的建設(shè)。第一，要對(duì)考核人員事先進(jìn)行嚴(yán)肅的思想品德教育和黨的紀(jì)律教育，從軟、硬兩個(gè)途徑警示考核人員在考核過程中堅(jiān)持原則，做到公正、公開、公平。第二，加強(qiáng)對(duì)從事考核工作的同志的業(yè)務(wù)培訓(xùn)。盡可能的將考核人員相對(duì)固定，每年對(duì)其進(jìn)行業(yè)務(wù)知識(shí)的培訓(xùn)，做到考核隊(duì)伍的專業(yè)化，逐步實(shí)行考核人員資格認(rèn)證制度。
　　
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　　(責(zé)編：李