國外城市群的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)與啟示

　　摘 要：文章闡述了國外城市群的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，指出城市群已成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要空間形式，產(chǎn)業(yè)內(nèi)涵對城市在規(guī)模和功能上的要求也在不斷變化，并對城市群的協(xié)調(diào)管治、可持續(xù)發(fā)展以及服務(wù)設(shè)施一體化和內(nèi)部發(fā)展不平衡等問題進(jìn)行了探討。
　　關(guān)鍵詞：國外城市群 經(jīng)濟(jì)發(fā)展 經(jīng)驗(yàn) 啟示
　　中圖分類號：F290 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A
　　文章編號：1004-4914（2011）04-079-02
　　
　　一、城市群已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要空間形式
　　城市是以空間與環(huán)境利用為基礎(chǔ)，以要素聚集為特點(diǎn)，以社會進(jìn)步為目的的一個(gè)集聚了人口、經(jīng)濟(jì)和科學(xué)文化等各類發(fā)展因子的地域空間系統(tǒng)。就其本質(zhì)來看，它是自然、社會、經(jīng)濟(jì)、文化實(shí)體的有機(jī)統(tǒng)一，是區(qū)域的政治經(jīng)濟(jì)文化中心。城市不僅是區(qū)域內(nèi)的生產(chǎn)、消費(fèi)、貿(mào)易、行政、就業(yè)中心，也是區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展或衰退的前沿。它通過與所在區(qū)域的各種聯(lián)系，引導(dǎo)和控制著區(qū)域的發(fā)展方向和發(fā)展規(guī)模。因此區(qū)域之間的競爭，很大程度上是城市之間的競爭。工業(yè)發(fā)展是現(xiàn)代城市發(fā)展的主要誘因，產(chǎn)業(yè)革命在歐洲誘發(fā)了城市化，作為城市化先發(fā)地區(qū)，西方發(fā)達(dá)國家的城市發(fā)展經(jīng)歷了“前工業(yè)”、“工業(yè)”和“后工業(yè)”三個(gè)不同的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段，城市的規(guī)模在工業(yè)化進(jìn)程中越來越大。由于城市越大，其集聚產(chǎn)業(yè)、人口的能力越大，效率越高，這些國家就走過了一條城市化、大城市化乃至大城市群化的道路。進(jìn)入20世紀(jì)以后，不論是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，都出現(xiàn)了人口和其他經(jīng)濟(jì)要素向大城市集中的傾向。隨著經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的不斷變化，產(chǎn)業(yè)內(nèi)涵對城市在規(guī)模和功能上的要求也在不斷變化，現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)的大城市取向已十分明顯。
　　城市群是由多個(gè)城市聚合而成的一個(gè)高密度的、關(guān)聯(lián)緊密的地域空間，在這個(gè)地域空間里存在若干個(gè)大城市和中小城市，不同層次的城市功能在一個(gè)比較密集的空間范圍內(nèi)有機(jī)地相互聯(lián)動(dòng)，城市之問的空間距離和經(jīng)濟(jì)距離被高速度、大運(yùn)輸容量的交通軸線所縮短。由于只有城市特別是大城市才有各種現(xiàn)代化高端產(chǎn)業(yè)的集聚，只有城市才具有國際競爭所需要的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和人力資源，故此集聚著多個(gè)城市的城市群就成了經(jīng)濟(jì)、技術(shù)與社會變遷的核心地帶，區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展引擎，區(qū)域文化與政治創(chuàng)新的發(fā)源地，也成為連接各種全球性網(wǎng)絡(luò)的節(jié)點(diǎn)區(qū)。
　　城市群作為一個(gè)整體既能夠有效地?cái)U(kuò)展大城市的功能、提高城市的效率及在國際競爭中的地位，又能夠克服城市容量不足的問題。在城市群中，城市之間相互交流和交易的頻繁性是城市群的活力所在，也是城市群的各種優(yōu)勢不斷被強(qiáng)化、放大并向外圍擴(kuò)散的源泉。正是由于城市群這一特定的地域空間在工業(yè)和信息社會發(fā)展過程中不斷體現(xiàn)出的突出作用，在某種意義上，2l世紀(jì)國際競爭的真正據(jù)點(diǎn)應(yīng)該是城市群，城市群已成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要空間形式。
　　據(jù)周一星《城市地理學(xué)》，發(fā)達(dá)地區(qū)包歐洲、北美洲、日本、澳大利亞、新西蘭，欠發(fā)達(dá)地區(qū)包括亞洲（除日本）、非洲、拉丁美洲和大洋洲（除澳大利亞、新西蘭）。
　　二、國外城市群的發(fā)展
　　由于經(jīng)濟(jì)和歷史的原因，世界城市化發(fā)展存在著明顯的地域差異，總的來看，發(fā)達(dá)國家和大多數(shù)拉美國家城市化水平較高，而亞洲、非洲國家城市化水平較低。1997年發(fā)達(dá)國家城市化水平在70％以上，而中低收入國家城市化水平還不足40％，從世界城市化發(fā)展特征看，首先，盡管城市化水平最高的還是歐美發(fā)達(dá)國家，發(fā)展中國家卻是世界城市化的主動(dòng)力；其次，大城市的規(guī)模和數(shù)量增長明顯，而且在經(jīng)濟(jì)社會中的作用非常突出；再次，出現(xiàn)了多個(gè)大都市連綿帶，也出現(xiàn)一些全球性的城市。
　　城市群的崛起是工業(yè)化和城市化發(fā)展到一定程度的必然產(chǎn)物。從世界特別是歐美等發(fā)達(dá)國家看，人類城市文明發(fā)展經(jīng)歷了從小城鎮(zhèn)到大城市、到城市群、再到巨型都市帶的演變。在這個(gè)發(fā)展過程中，一般分為六個(gè)階段：
　　第一階段是向心期，向心期是一個(gè)城市人口開始聚合的時(shí)期，周圍的人口開始向城市中心區(qū)聚合。第二階段是絕對向心期，這時(shí)人口繼續(xù)向中心區(qū)聚合，同時(shí)，中心區(qū)范圍向外擴(kuò)大。第三階段是相對向心期，人口開始向相反的方向流動(dòng)，由中心區(qū)開始向城市的周邊區(qū)轉(zhuǎn)移。第四階段是相對離心期，人口繼續(xù)向郊外流動(dòng)，同時(shí)開始出現(xiàn)中心區(qū)人口的相對下降，在人口向郊外擴(kuò)展的時(shí)候，在大城市的周邊地區(qū)的城市開始崛起，各城市之間聯(lián)系趨于緊密，城市群逐漸成形。第五階段是絕對離心期，西方國家在20世紀(jì)70~80年代特別明顯，出現(xiàn)了大城市中的中心區(qū)的衰弱，即城市的空心化，此時(shí)由于大城市中心區(qū)衰弱，同時(shí)周邊崛起城市在整個(gè)布局上是一個(gè)混亂狀態(tài)，于是政府開始有意識地引導(dǎo)城市的發(fā)展。第六階段是規(guī)則分布期，這個(gè)時(shí)期政府通過在城市之間構(gòu)建快速的交通干線，來引導(dǎo)整個(gè)城市群有序地分布，同時(shí)在這個(gè)過程中逐漸形成若干個(gè)大城市帶。從發(fā)展特征上看，概括起來國外城市群的發(fā)展有兩種典型模式，即“歐美模式”和“墨—印模式”。
　　“歐美模式”是以城市為主導(dǎo)的城市群發(fā)展模式。歐美發(fā)達(dá)國家的城市群大體上經(jīng)歷了二三百年的漫長演進(jìn)過程，由于時(shí)間的充裕和市場機(jī)制的不斷完善，城市化和市場化、工業(yè)化的互動(dòng)過程，形成了工業(yè)發(fā)展、社會分工和市場細(xì)化的自然結(jié)果。整個(gè)城市群的形成是一種近乎自發(fā)的過程，城市群內(nèi)部各城市的發(fā)展、分工與相互聯(lián)系主要是靠在市場化過程中的磨合適應(yīng)。遵循這種模式發(fā)展起來的城市群大體上又分為兩類。一類是以英國、美國、日本為代表的，發(fā)展以大城市為主體構(gòu)成的城市群；另一類是以德國、荷蘭、奧地利等西歐發(fā)達(dá)國家為代表的，發(fā)展以中小型城市為主體構(gòu)成的城市群。
　　“墨—印模式”是指以政府主導(dǎo)的城市群發(fā)展模式。多數(shù)發(fā)展中國家走的是這種以政府為主導(dǎo)的城市化發(fā)展道路，由于發(fā)展中國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略具有較強(qiáng)的趕超色彩，其發(fā)展政策也是在政府主導(dǎo)下各類發(fā)展要素向工業(yè)和城市傾斜的政策，墨西哥和印度就是這類政府主導(dǎo)型城市群發(fā)展的代表國家。
　　“滯后城市化”是指城市化水平落后于一國的工業(yè)化進(jìn)程和經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，在亞洲的一些國家，如印度、印度尼西亞等國，其城市化水平落后于工業(yè)化的進(jìn)程，工業(yè)向鄉(xiāng)村擴(kuò)散，農(nóng)村人口就地非農(nóng)化，各類基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重缺乏。加拿大學(xué)者麥吉(T.G.：McGee，1980、1994)對東南亞發(fā)展中國家城市密集地區(qū)進(jìn)行研究后提出“城鄉(xiāng)融合區(qū)”(Desakota)的概念，并認(rèn)為這些地區(qū)已出現(xiàn)類似西方大都市帶的空間結(jié)構(gòu)。綜觀國外城市群的發(fā)展歷程，政府作為一個(gè)干預(yù)社會的機(jī)構(gòu)，在其中起到了無可替代的作用。“墨—印模式”中政府自身就是城市群發(fā)展的主導(dǎo)力量，政府運(yùn)用各種政策對要素向大城市聚集和城市密集區(qū)區(qū)域發(fā)展優(yōu)勢的建立起了根本性的作用，盡管有很多非市場化的操作，但其作用是十分明顯的。
　　世界上比較成熟的城市群的發(fā)展實(shí)踐證明，政府在城市群作為一個(gè)整體統(tǒng)籌發(fā)展和內(nèi)部各城市的聯(lián)系協(xié)調(diào)上，在制度與政策、信息、基礎(chǔ)設(shè)施等一體化方面起著關(guān)鍵作用。內(nèi)部各個(gè)城市間的分工合作、相互協(xié)調(diào)是城市群發(fā)展成熟與否的重要標(biāo)志，相較于城市間單個(gè)項(xiàng)目的合作來說，一個(gè)整合與統(tǒng)一的政策平臺，一個(gè)有利于無障礙流動(dòng)的環(huán)境，可以使城市群內(nèi)各地方的經(jīng)濟(jì)行為協(xié)調(diào)一致，減少區(qū)內(nèi)交易成本，出現(xiàn)更多的經(jīng)濟(jì)合作行為，而政府在這些方面的作用是無可替代的。
　　三、國外城市群發(fā)展過程中出現(xiàn)的問題及相應(yīng)對策
　　無論是依照“歐美模式”還是“墨—印模式”發(fā)展起來的城市群，在其發(fā)展過程中都出現(xiàn)了這樣或那樣的問題。針對這些問題，這些國家也采取了許多相應(yīng)的措施，并取得了明顯的成效，概括起來主要包括以下幾個(gè)方面：
　　
　　1.城市群的協(xié)調(diào)管治方面。國外的城市群大多屬于總體松散型的結(jié)構(gòu)，城市群作為眾多城市的聚集體，必然會存在著不同城市發(fā)展目標(biāo)相互沖突的現(xiàn)象。如何協(xié)調(diào)處理城市之間的矛盾又不因過多的管治而束縛城市群的整體發(fā)展，是擺在各國政府面前的一個(gè)巨大的挑戰(zhàn)。因此許多國家從制度創(chuàng)新人手，打破政區(qū)界限，嘗試更為有效的區(qū)域管治方式，作為地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策的重要工具，減少重復(fù)投資，改變各自為政行為。
　　2.城市群發(fā)展的可持續(xù)性?？沙掷m(xù)性一直是城市群這一地域空間系統(tǒng)所面臨的重要挑戰(zhàn)，一方面城市群被看作區(qū)域或國家經(jīng)濟(jì)增長的發(fā)動(dòng)機(jī)，城市的空間和資源都被用來積累更多的財(cái)富；另一方面，由于城市增長對環(huán)境、社會和經(jīng)濟(jì)方面的負(fù)面影響日趨明顯，作為經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境問題中心的各個(gè)城市又被看成是區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的潛在障礙。許多國家都在正視這一問題，并嘗試用建設(shè)性措施來推進(jìn)城市化和人口遷移過程，表現(xiàn)在把建設(shè)適居城市作為發(fā)展目標(biāo)，加強(qiáng)戰(zhàn)略規(guī)劃，著力培育多中心的城市群內(nèi)部結(jié)構(gòu)，減輕“城市病”的影響，形成城市群生態(tài)改善和使之更適宜人類居住的宏觀基礎(chǔ)。
　　3.服務(wù)設(shè)施一體化和內(nèi)部發(fā)展不平衡。國外城市化發(fā)展過程中由于忽視城市發(fā)展內(nèi)在規(guī)律，過分追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市擴(kuò)張而引發(fā)很多社會問題：如城市規(guī)模的過度膨脹、城市的過分擁擠和貧民窟的出現(xiàn)；服務(wù)設(shè)施缺少統(tǒng)一規(guī)劃、整體協(xié)調(diào)性差；缺少對城市郊區(qū)化的有效控制而導(dǎo)致社會分化和內(nèi)城衰退現(xiàn)象，城市功能結(jié)構(gòu)不合理、過分強(qiáng)調(diào)功能分區(qū)和大規(guī)模城市改造而導(dǎo)致的城市間與城市內(nèi)發(fā)展不平衡等。針對這些問題，許多國家紛紛嘗試建立相對完善的城市群的制度，通過區(qū)域政策來對城市群發(fā)展實(shí)施干預(yù)。城市群制度總體來說可以分為兩大類型：一類是基礎(chǔ)性政策，主要是促使各類資源在城市間的合理流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)城市的基本平衡發(fā)展。另一類是協(xié)調(diào)性政策，主要是在基礎(chǔ)性政策的層面上，城市與城市之間達(dá)成共同的遵守規(guī)則，形成一定的運(yùn)行程序與規(guī)范。其重點(diǎn)是在土地集約化、區(qū)域一體化方面最終形成區(qū)域制度的協(xié)調(diào)化，構(gòu)建一系列新制度雛形，為城市群的經(jīng)濟(jì)與社會一體化奠定市場聯(lián)動(dòng)的基礎(chǔ)。
　　四、幾點(diǎn)啟示
　　發(fā)展大城市和城市群帶在我國有其必然性。城市化發(fā)展的順序往往是“點(diǎn)”—“線”—“面”，城市群的出現(xiàn)既能有效地?cái)U(kuò)展大城市的功能，又能克服城市容量不足的問題。我國城市群的發(fā)展已初見端倪，隨著我國工業(yè)化和市場化的推進(jìn)，以分工協(xié)作為基礎(chǔ)的城市群和城市帶，將會發(fā)揮更大的作用。但就城市化進(jìn)程而言，我國仍處在一個(gè)較低的發(fā)展階段，不僅城市化水平低于世界平均水平，除長江三角洲、珠江三角洲等地區(qū)的城市群已經(jīng)成形并具一定規(guī)模之外，國內(nèi)其他地區(qū)的城市群或城市密集區(qū)尚處在初級發(fā)育階段。城市密集區(qū)內(nèi)部的城市化程度和各城市問關(guān)聯(lián)程度均不及國外的城市群，但在城市群管治、可持續(xù)性、服務(wù)設(shè)施提供、城市不均衡發(fā)展等方面中外城市群都面臨著相似的問題。從國外城市群的發(fā)展歷程和發(fā)展趨勢上看，我國的城市群發(fā)展應(yīng)注重以下幾個(gè)問題：
　　1.應(yīng)積極開展制度創(chuàng)新，探索符合我國城市群發(fā)展的綜合管治方法。尤其是要建立符合我國國情的城市群制度，打破城市間各自為政的格局，統(tǒng)一戶籍制度、就業(yè)制度、信貸制度、教育制度、醫(yī)療制度、社會保障制度等，建立各城市間相互聯(lián)系的有效機(jī)制，建立類似國外的大都市管治機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。在城市群內(nèi)城市的發(fā)展中，應(yīng)該注意城市之間發(fā)展的差異化戰(zhàn)略，避免盲目競爭，使各市產(chǎn)業(yè)發(fā)展相得益彰。
　　2.應(yīng)有一個(gè)通盤考慮，制定城市群概念性規(guī)劃。以可持續(xù)發(fā)展為原則，用長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略規(guī)劃來引導(dǎo)城市群的長遠(yuǎn)發(fā)展，充分考慮到全面的社會利益，統(tǒng)一制定區(qū)域性城市群規(guī)劃，并將其納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，強(qiáng)化城市群發(fā)展的戰(zhàn)略性、整體性和協(xié)調(diào)性，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)其與土地利用規(guī)劃、生態(tài)建設(shè)規(guī)劃、環(huán)保規(guī)劃、綜合交通運(yùn)輸體系規(guī)劃等專項(xiàng)規(guī)劃的關(guān)系，形成城市群發(fā)展的多元?jiǎng)恿C(jī)制。
　　3.實(shí)施以政府為主導(dǎo)、市場為基礎(chǔ)的城市化發(fā)展戰(zhàn)略。政府應(yīng)主動(dòng)介入來促進(jìn)城市群的形成和健康發(fā)展，通過區(qū)域政策來對城市群發(fā)展實(shí)施干預(yù)，針對我國城市群發(fā)展的具體情況，積極探討行政區(qū)劃變更的可能性，以具有導(dǎo)向性的投融資政策、稅收優(yōu)惠政策、土地使用政策來解決區(qū)域發(fā)展不平衡和基礎(chǔ)設(shè)施共享等問題。由政府來生產(chǎn)足夠數(shù)量的公共產(chǎn)品，對城市的發(fā)展進(jìn)行合理的規(guī)劃，并對城市的運(yùn)行進(jìn)行必要的管理乃至經(jīng)營，來跨越城市化發(fā)展的某些無序的發(fā)展過程，以防止發(fā)生先進(jìn)工業(yè)化國家在城市化發(fā)展過程中普遍出現(xiàn)過的各種各樣的城市病。但必須指出的是，政府在推動(dòng)城市化發(fā)展時(shí)要注重方法和手段，必須采取親市場的做法，即以市場為基礎(chǔ)來推進(jìn)城市化的發(fā)展，借助于市場和市場機(jī)制來提高城市群營運(yùn)效率，積極引入民間資本，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)有資源的科學(xué)的合理配置。
　　4.提高城市群發(fā)展的整體性。要完善各類基礎(chǔ)設(shè)施，努力改善各城市間的通達(dá)性，優(yōu)化城市群的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，通盤考慮城市群內(nèi)部城市的合理分工，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，形成不同城市梯度分工、戰(zhàn)略合作、各展所長的局面，最大限度地減少城市群內(nèi)部發(fā)展的不均衡性。
　　（作者簡介:段建新，河南鐵路投資有限責(zé)任公司董事長、黨委書記 河南鄭州 450000）
　　（責(zé)編：若佳）