藏富于民需防財(cái)政收入超速

　　在我國公共財(cái)政體制還不能一步到位的情況下，我們可以通過政策、行政干預(yù)等手段使我們的財(cái)政支出要更多地用于民生支出，加大政府財(cái)政支出的透明度，加強(qiáng)對財(cái)政支出的監(jiān)督。更重要的是，要轉(zhuǎn)變政府職能，強(qiáng)化公共財(cái)政及建立社會主義民主政治建設(shè)
　　
　　2010年，我國實(shí)現(xiàn)了財(cái)政收入突破83 080億元，較2009年勁增14 562億元，增幅達(dá)21.3%。然而，這則消息更多的是引起了人們深層次的思考：既往事實(shí)表明，大量的社會財(cái)富在缺乏有效監(jiān)督的情況下并沒有很好地形成社會福利回饋社會，如何盡快建立我國公共財(cái)政的運(yùn)行機(jī)制？
　　
　　什么才是公共財(cái)政
　　
　　亞當(dāng)?斯密曾經(jīng)探討了公共財(cái)政的原理。第一原理就是：民主監(jiān)督下的財(cái)政，遠(yuǎn)比無人監(jiān)督或征稅者的自我監(jiān)督來得更有效率且更具公平性。歷史上導(dǎo)致美國“獨(dú)立戰(zhàn)爭”的是這樣一句平平常常的口號：“不納無代議的稅”。凡是有獨(dú)立人格的地方，政府就很難有效地只收稅而不許納稅人有效地表達(dá)意愿。財(cái)政民主化的第二原理是：“以開支定稅入”。這是各國的經(jīng)驗(yàn)，行之有效且合理。政府既要“開支”，就要公布為何目的而開支，于是全民皆知該項(xiàng)開支是否必要(從而為此是否應(yīng)增設(shè)稅種或稅額)，以及日后監(jiān)督其稅入是否用于該項(xiàng)開支。最后是所謂立憲原理：“由民眾來選擇合適的公共選擇機(jī)制，由后者決定稅種與稅負(fù)”。
　　從歷史來看，英國公共財(cái)政的形成經(jīng)歷了一個(gè)曲折的過程，1688年的光榮革命，議會控制了稅收權(quán)。1717年控制了支出權(quán)。1861年實(shí)施監(jiān)管公共賬戶的憲法權(quán)力。1866年《國庫與審計(jì)部法》將賬戶現(xiàn)代化控制于議會。政府預(yù)算成為公共財(cái)政的基本制度框架，近代逐步擴(kuò)展到世界其他國家。
　　我國從2000年開始推動(dòng)公共財(cái)政體制改革，如部分預(yù)算、國庫集中支付制度、政府采購制度、政府收支分類改革制度開始逐步試點(diǎn)。這些只是公共財(cái)政的形式，公共財(cái)政的核心在于稅收權(quán)和支出權(quán)是由誰控制的以及其運(yùn)作機(jī)制。增加財(cái)政收支決策的民主化程度、增加財(cái)政收支的透明度以及增加財(cái)政收支的硬性約束等，是建立和完善我國公共財(cái)政的前提條件。
　　
　　偏低的民生財(cái)政
　　
　　這些年我國財(cái)政收入有了較大的增長，但是這些錢如何花的民主決策機(jī)制還沒有建立起來。決策者可以依靠手中的行政自由裁量權(quán)，把錢用到自己所想用的地方去。如用大量的錢去搞看得見摸得著的形象工程，搞一些超大型項(xiàng)目等。其中一些項(xiàng)目的建設(shè)超越了我國的國情和人均收入水平，如高鐵。當(dāng)然，政府這些年來在支持“三農(nóng)”、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、教育、文化、節(jié)能減排和廉租住房建設(shè)等方面也增加了一些支出，并全部減免了農(nóng)業(yè)稅。不過相對于31.4%的財(cái)政收入年增速和政府財(cái)政支出中花在其他方面的錢來說，上述支出并沒有增加多少，有的在政府財(cái)政支出中的比例甚至還在減少。
　　從支出結(jié)構(gòu)來看，我國政府支出通常包括行政管理和國防安全等維持性支出，教育、衛(wèi)生、住房和社會保障等社會性支出，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等政府投資的經(jīng)濟(jì)性支出。如果去掉不明用途的其他項(xiàng)，那么，經(jīng)濟(jì)性支出、社會性支出和維持性支出大體各占1/3。雖然經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出的增長趨緩，但這部分支出依然過大；盡管社會性支出的增長有所加快，但增長最快的還是行政事業(yè)費(fèi)支出。從2000年至2006年，社會文教費(fèi)支出增長了16.3%，而行政事業(yè)費(fèi)增長了18.3%，2006年行政事業(yè)費(fèi)支出占全部財(cái)政支出的18.7%。
　　現(xiàn)代財(cái)政不等于民生財(cái)政。但無論是從民生財(cái)政占我國財(cái)政支出的比重還是從世界平均水平來看，我國的民生財(cái)政都偏低。為什么？
　　第一，民生財(cái)政是建立在民主基礎(chǔ)之上的。納稅人不能通過代議機(jī)關(guān)掌握財(cái)政主權(quán)，民生就面臨著被忽視或被偷換的危險(xiǎn)。連人大代表對政府預(yù)算的審批權(quán)都不能得到實(shí)質(zhì)性落實(shí)，如何能期待政府會真正把錢用在民生上？只有民主財(cái)政才能保障民生財(cái)政：如果“取之于民”受到制約，“用之于民”受到監(jiān)督，那么我們就會實(shí)現(xiàn)民生財(cái)政了。
　　第二，民生問題已成為中央重點(diǎn)關(guān)注的問題，但支持民生的財(cái)政政策由于受既有利益格局和路徑依賴的影響，始終采取“增量改革”，而非“存量改革”的思路。在財(cái)政預(yù)算中，中央對地方的稅收返還和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付都是剛性的。同時(shí)，幾次大的行政改革并未解決機(jī)構(gòu)臃腫問題，反而出現(xiàn)倒退，行政管理費(fèi)占比重從1998年的14.8%增加到2006年的18.7%?？鄢@些因素，中央可以用于支持民生的財(cái)源，更多只能依靠增量資金、超收資金，這也反映了民生并未被放到財(cái)政保障的首位。若財(cái)政體制性質(zhì)不變，我們很難采取“存量改革”的思路。
　　第三，我國財(cái)政體制的不透明導(dǎo)致民生投入的漏損甚至“偽民生財(cái)政”。教育、衛(wèi)生、科技、文化、農(nóng)林水、環(huán)保、公共交通等所有事務(wù)管理都屬于民生范疇，這些事務(wù)中的每筆支出也都可以歸于民生投入。媒體曾曝光的云南石林一個(gè)中標(biāo)價(jià)1008萬元的民心工程，經(jīng)過層層盤剝后，最終流到施工人員手中的僅剩下66萬元，但在財(cái)政賬目上，民生投入就是1008萬。這是典型的“偽民生財(cái)政”。
　　
　　要數(shù)字更要透明
　　
　　改革開放以來我國要素收入分配結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大變化，資本要素收入比重從1978年的37.34%上升到2006年的45.23%，稅收占總產(chǎn)出的比重由1978年的12.85%上升到2006年的14.16%，勞動(dòng)要素收入比重由1978年的49.8%下降為2006年的40.61%。在我國現(xiàn)在的產(chǎn)權(quán)制度下，資產(chǎn)性收入主要是由國家或企業(yè)持有，資產(chǎn)性財(cái)富升值的收入老百姓得不到。在美國，一般資產(chǎn)增長的速度都是按照GDP兩倍左右的速度上漲。美國人的收入里面，40%多是財(cái)產(chǎn)性收入，而我國老百姓的財(cái)產(chǎn)性收入所占比只有1.8%左右，相去甚遠(yuǎn)。
　　中國市場化改革的一個(gè)深層次問題是，是藏富于民還是藏富于國，是民進(jìn)國退還是國進(jìn)民退？為什么我國保持了30多年的高增長而勞動(dòng)報(bào)酬占GDP比重卻呈下降趨勢？我們認(rèn)為，最主要的原因還在于，在我國市場化改革的過程中，公權(quán)（包括政府和企業(yè)）沒有受到制約，政府的邊界與市場的邊界沒有劃分清楚，政府權(quán)力過大并沒有受到有效制約，從而導(dǎo)致國民收入分配結(jié)構(gòu)扭曲。
　　客觀地說，民生財(cái)政并非只是僅僅增加民生類支出，而是應(yīng)該把民生理念貫穿于所有財(cái)政工作里面。更重要的是，民生財(cái)政涉及到民眾在財(cái)政中的話語權(quán)和訴求渠道。它不是一個(gè)簡單的數(shù)字問題，更重要的是一種機(jī)制。從體制與機(jī)制來看，我國離公共財(cái)政還有比較大的差距。我國財(cái)政不缺錢，但缺乏有效的公共財(cái)政機(jī)制。因此，我國當(dāng)前要控制財(cái)政收入的過快增長，這既有利于國民收入分配格局的優(yōu)化（藏富于民），有利于社會總需求（特別是消費(fèi)需要）的形成，同時(shí)也可減少不必要的稅收攪拌。事實(shí)上，對同一個(gè)家庭，如果政府支出的削減伴隨著稅收的相應(yīng)減少，避免了“財(cái)政攪拌”和相關(guān)浪費(fèi)，許多家庭的日子會因此過得更好。
　　同時(shí)，在我國公共財(cái)政體制還不能一步到位的情況下，我們可以通過政策、行政干預(yù)等手段使我們的財(cái)政支出更多地用于民生支出，加大政府財(cái)政支出的透明度，加強(qiáng)對財(cái)政支出的監(jiān)督。更重要的是，要轉(zhuǎn)變政府職能，強(qiáng)化公共財(cái)政及建立社會主義民主政治建設(shè)。在這個(gè)過程中，民眾的參與及社會主義民主政治的建設(shè)都至關(guān)重要。公共財(cái)政的建立過程實(shí)質(zhì)上是一種制度創(chuàng)新的過程。
　?。ㄗ髡呦抵心县?cái)經(jīng)政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長、教授、博導(dǎo)）