農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中“被城市化”問(wèn)題及其防止

　　〔摘要〕農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中的“被城市化”問(wèn)題，是農(nóng)村社區(qū)建設(shè)進(jìn)程中出現(xiàn)的一個(gè)超越了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展承載能力的、由政府強(qiáng)制推動(dòng)的村莊撤并問(wèn)題?！氨怀鞘谢笔寝r(nóng)村社區(qū)建設(shè)中的異化現(xiàn)象，是某些地方政府出于政績(jī)的考慮和對(duì)政策的誤讀造成的結(jié)果，其不僅損害了農(nóng)民的利益，也帶來(lái)了一系列社會(huì)問(wèn)題。防止農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中出現(xiàn)“被城市化”問(wèn)題，要堅(jiān)持因地制宜的原則，加強(qiáng)政府的正確引導(dǎo)，不斷完善農(nóng)村社會(huì)保障體系。
　　〔關(guān)鍵詞〕農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，“被城市化”，農(nóng)民利益
　　〔中圖分類(lèi)號(hào)〕F299.21 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1004-4175（2011）02-0089-02
　　
　　農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是指通過(guò)政府規(guī)劃，將散落在農(nóng)村地理空間的自然村莊集中規(guī)劃到一起形成中心村落（社區(qū)），并按照城市社區(qū)的生活方式和管理模式來(lái)提供公共服務(wù)的一種社區(qū)建設(shè)模式。這種模式應(yīng)該在經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件成熟的情況下，在充分尊重農(nóng)民利益的基礎(chǔ)上進(jìn)行。但在我國(guó)目前的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，卻出現(xiàn)了“被城市化”的問(wèn)題。本文將對(duì)這一問(wèn)題進(jìn)行深入分析，希冀對(duì)當(dāng)前正在進(jìn)行的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)有所裨益。
　　一、農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中“被城市化”問(wèn)題的成因分析
　　所謂農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中的“被城市化”問(wèn)題，是指農(nóng)村社區(qū)建設(shè)進(jìn)程中出現(xiàn)的一個(gè)超越了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展承載能力的、由政府強(qiáng)制推動(dòng)的村莊撤并問(wèn)題。這種強(qiáng)制性違背了城市化形成規(guī)律，也違背了農(nóng)民的意愿，增加了社會(huì)的不穩(wěn)定因素。這個(gè)問(wèn)題的出現(xiàn)，主要有以下幾方面的原因：
　?。ㄒ唬┏鲇谧非筠r(nóng)村社區(qū)建設(shè)政績(jī)的考慮。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)應(yīng)該結(jié)合農(nóng)村的實(shí)際情況，以增進(jìn)農(nóng)民福祉、促進(jìn)農(nóng)村全面發(fā)展為目標(biāo)。但是在此進(jìn)程中，由于住宅建設(shè)見(jiàn)效快、撐門(mén)面，某些地方政府出于追求政績(jī)的考慮，就把農(nóng)村社區(qū)建設(shè)簡(jiǎn)單化為撤并村莊的住宅建設(shè)，不顧自身經(jīng)濟(jì)條件而采取行政手段強(qiáng)制推動(dòng)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，有的農(nóng)村社區(qū)還建成了高樓，嚴(yán)重脫離了農(nóng)村的生產(chǎn)生活實(shí)際，增加了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。
　?。ǘ┏鲇谠黾映擎?zhèn)建設(shè)用地面積的考慮。目前的村改居、建設(shè)萬(wàn)人村等行動(dòng)主要是在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的名義下進(jìn)行的。但深入分析其動(dòng)力來(lái)源還有另一方面的深層原因。2008年國(guó)土資源部下發(fā)了《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》，該文件規(guī)定：地方政府新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地不得超過(guò)農(nóng)村退出的宅基用地面積。這也就意味著，如果農(nóng)村不能退出宅基地，城鎮(zhèn)也就不能新增建設(shè)用地，地方非農(nóng)產(chǎn)業(yè)（包括房地產(chǎn)業(yè)）發(fā)展就要受到土地制約，同時(shí)地方政府也不能通過(guò)土地征用和土地出讓的價(jià)格差額增加地方財(cái)政收入。在此規(guī)定的限制下，為了獲取城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)、補(bǔ)充地方財(cái)政收入，有些地方政府就借農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的名義，強(qiáng)制歸并和縮減農(nóng)村住宅建設(shè)用地面積，以增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積。
　　（三）出于城市化帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)機(jī)。目前，推動(dòng)城市化以拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的思維隱含著兩個(gè)現(xiàn)實(shí)的因素，即在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的大背景下，收入分配改革緩慢，無(wú)法立竿見(jiàn)影起到增加內(nèi)需的拉動(dòng)作用；而產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題隨著房地產(chǎn)調(diào)控的加深而日益凸顯，尤其是鋼鐵、水泥等基建行業(yè)面臨巨大壓力。因此，選擇推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)和吸引更多農(nóng)民進(jìn)城的城鎮(zhèn)化，似乎成為維持經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)的可行手段。通過(guò)城郊的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，加快了農(nóng)村的城市化進(jìn)程，并通過(guò)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)和配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了大量就業(yè)崗位，刺激了消費(fèi)，也在一定程度上帶動(dòng)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但這種增長(zhǎng)是短期性的，而且隱藏著潛在的危機(jī)。
　　二、農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中“被城市化”的后果
　　“被城市化”是農(nóng)村社區(qū)建設(shè)進(jìn)程中的異化現(xiàn)象，其損害了農(nóng)民的利益，也帶來(lái)了新的社會(huì)問(wèn)題。
　　（一）增加了農(nóng)民生產(chǎn)生活成本。在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，有些地方往往為了集約資源，把周邊幾十個(gè)自然村歸并到一個(gè)中心村，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村住宅地的集約，但由于經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，尚不能為并村農(nóng)民提供非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)，農(nóng)民仍然靠土地經(jīng)營(yíng)為生。村莊撤并加大了居住地和農(nóng)田之間的距離，給農(nóng)民生產(chǎn)帶來(lái)不便。而且有些農(nóng)村社區(qū)為了“節(jié)約資源”或?yàn)榱恕按迦荽迕病?，盲目改建多層建筑，農(nóng)民統(tǒng)一住上了高樓，但農(nóng)民的生產(chǎn)工具卻無(wú)處存放，農(nóng)民更無(wú)法養(yǎng)殖牲畜家禽，同時(shí)高樓的消費(fèi)也增加了農(nóng)民的生活成本。這種被動(dòng)的社區(qū)化給農(nóng)民的生產(chǎn)生活帶來(lái)了壓力，增加了農(nóng)民的生產(chǎn)生活負(fù)擔(dān)。
　?。ǘ┦罐r(nóng)民的土地利益受損。宅基地是農(nóng)民的既得利益，也是農(nóng)村土地集體所有制下農(nóng)民的應(yīng)得利益。在國(guó)家土地政策的限制下，地方政府為了增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積、增加地方土地財(cái)政收入，通過(guò)“村改居”形式使農(nóng)民集中到政府壓縮宅基面積后的多層樓房和雙層住宅居住。按照我國(guó)法律規(guī)定，農(nóng)村宅基地屬于集體所有、家庭使用，是農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)財(cái)產(chǎn)。宅基地與房產(chǎn)是農(nóng)民財(cái)產(chǎn)的兩個(gè)組成部分，但性質(zhì)和功能不同。農(nóng)民擁有宅基地，在住房破舊時(shí)可以自行再建，但如果農(nóng)民失去宅基地而只有房產(chǎn)，房產(chǎn)破舊時(shí)則不能自行建造。因此，單純地以擁有獨(dú)立宅基的房產(chǎn)換取沒(méi)有獨(dú)立宅基的房產(chǎn)，對(duì)于農(nóng)民是利益損失?！? 〕
　?。ㄈ┰黾恿松鐣?huì)不穩(wěn)定因素。由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件的不成熟，在對(duì)農(nóng)村住房拆遷的補(bǔ)償中，政府往往補(bǔ)償較低，難以支付農(nóng)民的新建（購(gòu)）房成本，使農(nóng)民不得不投入新的資金，這對(duì)于不富裕的農(nóng)民來(lái)說(shuō)，很難做到。而有些地方政府為了加快農(nóng)村社區(qū)建設(shè)進(jìn)程，常常采取強(qiáng)制措施，導(dǎo)致農(nóng)民怨聲載道。此外，有的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)由于經(jīng)費(fèi)不足，對(duì)建成后的社區(qū)服務(wù)不到位，或者是農(nóng)民支付不起服務(wù)費(fèi)用，社區(qū)環(huán)境臟亂差。特別是在一些城市近郊地區(qū)，“被城市化”的農(nóng)民們雖然住進(jìn)了新建小區(qū)的樓房，但很多居民區(qū)的周邊還是未建設(shè)的農(nóng)地，被種慣了地的農(nóng)民種著作物，到了收獲的季節(jié)，農(nóng)作物被抱進(jìn)小區(qū)晾曬，整個(gè)小區(qū)就像是一個(gè)個(gè)“新型農(nóng)村”——城中村以新的形式存在并延續(xù)著。在推進(jìn)城市化的進(jìn)程中，有些地方政府部門(mén)不能把握好節(jié)奏，生硬地將當(dāng)?shù)剞r(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯幼≌撸罐r(nóng)民在變成城市人口的同時(shí)也就變成了失業(yè)人口，如此一來(lái)，由農(nóng)民轉(zhuǎn)變來(lái)的城市居住者沒(méi)有賴(lài)以生活的產(chǎn)業(yè)，不僅沒(méi)有構(gòu)成城市新的消費(fèi)能力和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，反而會(huì)淪為城市發(fā)展新的負(fù)擔(dān)。加之社會(huì)保障體系不健全，失地農(nóng)民一旦沒(méi)有生活來(lái)源，將直接影響到社會(huì)穩(wěn)定。
　?。ㄋ模┛赡芤l(fā)新的城市社會(huì)問(wèn)題。農(nóng)村社區(qū)“被城市化”存在著先天不足，也就是說(shuō)，這種城市化不是順其自然生成的，而是被動(dòng)形成的。其實(shí)在發(fā)達(dá)工業(yè)國(guó)家里，城市化也并不是一個(gè)一成不變的永恒趨勢(shì)。城市中心的“貧民窟化”、“空心化”以及富人郊外集聚的現(xiàn)象，都提醒著我們不能強(qiáng)行盲目地推進(jìn)城市化進(jìn)程。像城市區(qū)域這種密集的失地農(nóng)民安置小區(qū)，房屋的出租率比其他區(qū)域明顯要高，已經(jīng)呈現(xiàn)出“蟻?zhàn)濉奔酆汀跋佈ɑ壁厔?shì)，其很有可能在若干年后淪為城市中心區(qū)里的貧民窟，從而引起新一輪的城市社會(huì)問(wèn)題。
　　三、防止農(nóng)村社區(qū)“被城市化”的思路
　　避免在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中出現(xiàn)“被城市化”問(wèn)題，應(yīng)著重做好以下幾方面的工作：
　　（一）堅(jiān)持因地制宜的原則。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)需要一定的物質(zhì)基礎(chǔ)，對(duì)于落后地區(qū)來(lái)說(shuō)，農(nóng)民溫飽尚未解決，也就沒(méi)有精力和財(cái)力搞社區(qū)建設(shè)。因此，各個(gè)地方應(yīng)該立足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展條件這個(gè)前提，堅(jiān)持因地制宜、量力而行的原則，絕不能盲目跟風(fēng)，搞“一刀切”。一方面政府要拿得出足夠的資金，另一方面農(nóng)民也要有一定的資金儲(chǔ)蓄，絕不能為了政績(jī)工程而盲目推進(jìn)社區(qū)建設(shè)進(jìn)程，否則將貽害無(wú)窮。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)應(yīng)該區(qū)分城中村、近郊村、遠(yuǎn)郊村等不同特點(diǎn)，并綜合考慮各村地域特點(diǎn)、經(jīng)濟(jì)實(shí)力、資源現(xiàn)狀、居民生產(chǎn)生活習(xí)慣和各種歷史及現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，本著有利于農(nóng)村生產(chǎn)生活的原則，有計(jì)劃、有步驟地穩(wěn)步推進(jìn)。對(duì)于不種地的農(nóng)民可以建樓房集中居住，但對(duì)于純農(nóng)區(qū)則不適合搞集中居住。
　?。ǘ┘訌?qiáng)政府的正確引導(dǎo)。政府在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)過(guò)程中扮演著重要的角色，它必須立足地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展條件，全面規(guī)劃農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，切不能超越物質(zhì)條件而采取行政手段搞強(qiáng)制推動(dòng)。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件成熟的條件下，政府應(yīng)該出臺(tái)優(yōu)惠政策和通過(guò)提供良好的社區(qū)條件來(lái)引導(dǎo)農(nóng)民自愿向中心村轉(zhuǎn)移，而不能采取強(qiáng)制措施搞拆遷，用行政手段讓農(nóng)民集中居住，否則會(huì)激化干群矛盾，影響黨和政府的形象，也會(huì)帶來(lái)社會(huì)不穩(wěn)定因素。此外，政府可以先在城鎮(zhèn)郊區(qū)和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)起步，分批分層有序地推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，絕不能不分情況，搞統(tǒng)一進(jìn)度、跑步建設(shè)。對(duì)于村莊撤并建社區(qū)，最好的辦法是通過(guò)建設(shè)中心城市來(lái)吸引農(nóng)村居民進(jìn)入，而不能以違背經(jīng)濟(jì)規(guī)律和農(nóng)民意愿的“村改居”的方式強(qiáng)制農(nóng)民“被城市化”。
　　（三）完善農(nóng)村社會(huì)保障體系。在推動(dòng)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，應(yīng)不斷探索完善農(nóng)村社會(huì)保障的形式和途徑。在某些地方的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，特別是在經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的近郊地區(qū)，宅基地?fù)Q房是一項(xiàng)重要措施。天津市首創(chuàng)宅基地?fù)Q房的政策，取得了較好效果。但在實(shí)施宅基地?fù)Q房中，必須明確這樣一個(gè)問(wèn)題：宅基地?fù)Q房只限于集體建設(shè)用地，不能涉及農(nóng)用地和耕地，并且宅基地不能牽涉到城鄉(xiāng)流轉(zhuǎn)，從而保障集體建設(shè)用地不在宅基地?fù)Q房的過(guò)程中被濫用以及農(nóng)用地和耕地不被侵蝕。此外，在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，解決失地農(nóng)民的安身立命之本非常重要，一旦處理不好，將直接危及社會(huì)穩(wěn)定。因此，各級(jí)政府在推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)過(guò)程中，應(yīng)該把失地和進(jìn)城農(nóng)民及其家屬的醫(yī)療保險(xiǎn)、社會(huì)福利、教育文化、養(yǎng)老保障等問(wèn)題納入規(guī)劃日程，以避免后續(xù)矛盾的激化和不穩(wěn)定因素的產(chǎn)生。
　　另外，城市化是社會(huì)發(fā)展的趨勢(shì)，但城市化不是完全的去農(nóng)村化。在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)進(jìn)程中，對(duì)于一些具有民族特色和歷史文化價(jià)值的古村落和古民居應(yīng)該大力保護(hù)，要努力建設(shè)一批傳承歷史文化、巧借山水景觀的特色村莊?！? 〕
　　
　　參考文獻(xiàn)：
　　〔1〕姜超楠.山東撤村引爭(zhēng)議：住所遠(yuǎn)離農(nóng)田農(nóng)民“被城市化”〔N〕.廣州日?qǐng)?bào)，2010-08-26.
　　〔2〕袁定明，熊曉梅，周長(zhǎng)春.農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)的思考——重慶萬(wàn)州區(qū)實(shí)證研究〔J〕.農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2007，（9）.
　　責(zé)任編輯董紅琴