行政不作為分析

　　 ［摘 要］近年，國(guó)內(nèi)的行政不作為案例頗受關(guān)注，探究行政不作為的成因及對(duì)策，具有現(xiàn)實(shí)意義。文章在對(duì)行政不作為進(jìn)行界定的基礎(chǔ)上，以兩個(gè)案例為例，從行政倫理學(xué)的角度分析行政不作為的成因，并從制度、公務(wù)員和社會(huì)環(huán)境三個(gè)層面提出遏制行政不作為的措施。
　　 ［關(guān)鍵詞］行政不作為；案例；成因；對(duì)策
　　 ［中圖分類號(hào)］D669 ［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］ Ｂ ［文章編號(hào)］ １００９ — ２２３４（２０１1）０６ — ００33 — ０2
　　
　　 近年，國(guó)內(nèi)的行政不作為案例日益增多，對(duì)行政不作為進(jìn)行界定并分析其成因及對(duì)策，具有重要意義。
　　 一、行政不作為的界定
　　 國(guó)內(nèi)對(duì)行政不作為的界定有代表性的是：1.行政不作為是指行政主體依行政相對(duì)人的合法申請(qǐng)，應(yīng)當(dāng)履行也有可能履行相應(yīng)法定職責(zé)，但卻不履行或拖延履行的行為方式。〔1〕2.行政不作為是行政主體故意或過失不履行或拖延履行法定職責(zé)的行為。〔2〕3.行政不作為是指行政主體及其行政公務(wù)人員負(fù)有某種法定行政義務(wù)，應(yīng)當(dāng)履行并且有可能履行而未履行或拖延履行其法定職責(zé)的行政行為?！?〕
　　 二、行政不作為案例分析
　　 （一）案例I
　　 1.案例介紹。河南省虞城縣張福林2000年上半年從單位辭職后多次向縣衛(wèi)生局申請(qǐng)開辦私人診所，該局口頭答復(fù)張福林因其擬開設(shè)診所距某鄉(xiāng)衛(wèi)生院較近，該院向該局反映將對(duì)其業(yè)務(wù)產(chǎn)生影響，要張福林等待協(xié)調(diào)。2000年底，張福林因縣衛(wèi)生局拒不作出答復(fù)向縣人民法院提起行政訴訟。經(jīng)審理，該院作出判決：被告虞城縣衛(wèi)生局在判決生效后30日內(nèi)對(duì)原告要求開辦私人診所的申請(qǐng)作出具體行政行為?！?〕
　　 2.案例分析。公務(wù)員的客觀責(zé)任包括：“公共行政人員要為他們的下屬的行為負(fù)責(zé)?！獙?duì)公民負(fù)責(zé)，洞察、理解和權(quán)衡他們的喜好、要求和其他利益?！?〔5〕虞城縣衛(wèi)生局的客觀責(zé)任主要是“為他們的下屬的行為負(fù)責(zé)”并維護(hù)公共利益。張福林的要求與當(dāng)?shù)剜l(xiāng)衛(wèi)生院的利益相沖突；如果張福林開設(shè)診所后因監(jiān)管不嚴(yán)而在開展業(yè)務(wù)時(shí)采用假藥，將給當(dāng)?shù)孛癖娫斐蓸O大危害。虞城縣衛(wèi)生局必須在這些利益之間作出抉擇，其未能及時(shí)進(jìn)行抉擇導(dǎo)致了行政不作為的發(fā)生。
　　 （二）案例II
　　 1.案例介紹。云南省A鄉(xiāng)群眾的生產(chǎn)生活用水主要依靠一個(gè)與河流相通的水庫，2010年西南大旱期間，水庫幾乎干涸，但當(dāng)?shù)睾恿鲝搅髁亢艽螅?dāng)?shù)卣畢s未下令將河水引入水庫，僅僅命令：為了保障人畜用水，嚴(yán)禁將水庫水用于灌溉農(nóng)田。這一命令導(dǎo)致當(dāng)?shù)卮罅哭r(nóng)田無水進(jìn)行灌溉，給民眾造成重大經(jīng)濟(jì)損失。
　　 2.案例分析。A鄉(xiāng)政府面對(duì)旱災(zāi)時(shí)忽視當(dāng)?shù)孛癖姷墓怖?，主要原因是：首先，客觀責(zé)任感缺失導(dǎo)致未履行維護(hù)公共利益的義務(wù)。其次，“行政官員在執(zhí)行公務(wù)時(shí)，要有新意，有創(chuàng)見，要更多地依靠自己的專業(yè)知識(shí)，依靠對(duì)‘公眾感受’的理解。……也就是說，要注重‘主觀責(zé)任感’和‘內(nèi)在的制約’?！薄?〕他們面對(duì)旱災(zāi)時(shí)不僅缺乏客觀責(zé)任感，也缺乏這種主觀責(zé)任感。
　　 三、行政不作為成因分析
　　 （一）制度方面成因
　　 1.行政監(jiān)督體系不健全。行政外部監(jiān)督體系由政黨監(jiān)督、國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會(huì)團(tuán)體監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督以及非專門監(jiān)督和專門監(jiān)督等等構(gòu)成。前文案例中，主管監(jiān)督不足是導(dǎo)致虞城縣衛(wèi)生局行政不作為的重要原因。政黨監(jiān)督、國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督、司法監(jiān)督和一般監(jiān)督的不足是導(dǎo)致A鄉(xiāng)政府行政不作為的重要原因。2.尚未建成剛性的責(zé)任機(jī)制。“我國(guó)行政問責(zé)的法律規(guī)定比較零散、薄弱，缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范?！薄?〕如果行政不作為并未導(dǎo)致重大安全事故，責(zé)任主體一般不會(huì)被追究責(zé)任。前文兩個(gè)案例中，相關(guān)部門均未追究行政不作為主體的責(zé)任。3.立法、司法制度不完善。我國(guó)的法律法規(guī)未明文規(guī)定行政不作為將受到懲處，司法制度也存在不足之處：《行政訴訟法》并未把行政相對(duì)人沒有提起申請(qǐng)的那部分行政不作為納入行政訴訟的范圍，因此，案例II中，A鄉(xiāng)民眾因?yàn)槲聪蛘崞鹕暾?qǐng)而不能提起行政訴訟。
　　 （二）公務(wù)員方面成因
　　 1.公務(wù)員的責(zé)任意識(shí)淡薄。公務(wù)員必須具備維護(hù)公共利益的責(zé)任意識(shí)。“公共行政專業(yè)精神的首要內(nèi)容就是為公眾利益服務(wù)。其次是要遵紀(jì)守法和保持個(gè)人、組織的誠信。最后才是專業(yè)上力爭(zhēng)上游，精益求精?！薄?〕案例II中，A鄉(xiāng)政府行政不作為的主要原因就是當(dāng)?shù)毓珓?wù)員責(zé)任意識(shí)淡薄。2.公務(wù)員的專業(yè)知識(shí)和能力不足。我國(guó)部分公務(wù)員專業(yè)知識(shí)和能力的不足是導(dǎo)致行政不作為出現(xiàn)的原因之一。案例I中，虞城縣衛(wèi)生局因?yàn)椴皇煜は嚓P(guān)法律法規(guī)而導(dǎo)致行政不作為出現(xiàn)。3.公務(wù)員的選拔制度存在缺陷。我國(guó)的“公務(wù)員錄用、考核、晉升、監(jiān)督機(jī)制仍不完備，在一定程度上導(dǎo)致‘任人唯親’和‘裙帶關(guān)系’大量存在，有了使行政不作為的土壤?！薄?〕這些缺陷導(dǎo)致選拔的公務(wù)員可能責(zé)任意識(shí)淡薄、缺乏行政管理的專業(yè)知識(shí)，案例II中，A鄉(xiāng)政府的主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任公務(wù)員之前都是小學(xué)教師，并未系統(tǒng)學(xué)習(xí)過行政管理專業(yè)知識(shí)，這與他們行政不作為有直接關(guān)系。
　　 （三）社會(huì)環(huán)境方面成因
　　 1.社會(huì)組織、新聞媒體與學(xué)術(shù)界的監(jiān)督力度弱。美國(guó)的“監(jiān)視團(tuán)體從不同的角度，各有側(cè)重地進(jìn)行對(duì)政府的外部監(jiān)督，對(duì)于制約政府權(quán)力，防止行政腐敗起有相當(dāng)重要的作用?！薄?0〕我國(guó)社會(huì)組織對(duì)政府行政過程的影響力極其有限。案例II中，沒有社會(huì)組織有能力影響政府的決策。美國(guó)“新聞界對(duì)政府政策的影響力也不可低估。”〔11〕我國(guó)很多地方政府并不重視新聞界，而且新聞界只關(guān)注造成嚴(yán)重后果的事件。美國(guó)“學(xué)界對(duì)公共政策的研究是其影響力的又一源泉?！薄?2〕我國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)政府決策的介入程度不深；政府不夠重視學(xué)術(shù)界對(duì)政府決策的評(píng)論。案例I出現(xiàn)之前，國(guó)內(nèi)已有很多論文分析遏制行政不作為的對(duì)策，但未受到政府重視。2.公眾的政治參與度不足。如果公眾沒有樹立起公民意識(shí)而且政府信息不公開，就無法提高政治參與度、無法對(duì)行政不作為進(jìn)行問責(zé)。案例II中，A鄉(xiāng)只有少數(shù)民眾希望參與公共事務(wù)，且因?yàn)闆]有參與渠道而無法影響行政決策。3.問責(zé)文化及組織文化的缺陷。我國(guó)部分公務(wù)員忽視民眾可以對(duì)其問責(zé)。案例I中，虞城縣衛(wèi)生局忽視了張福林可以對(duì)其進(jìn)行問責(zé)。我國(guó)民眾對(duì)法律法規(guī)不熟悉或不相信法律的力量，未通過行政訴訟等法律途徑遏制行政不作為。案例II中，A鄉(xiāng)民眾并未通過法律途徑對(duì)當(dāng)?shù)卣M(jìn)行問責(zé)。組織文化對(duì)促使公務(wù)員負(fù)責(zé)任十分重要，如果政府內(nèi)部盛行不嚴(yán)格履行法定職責(zé)的組織文化，個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)人行政作為的意愿有可能受到阻撓。
　　 四、行政不作為對(duì)策分析
　　 （一）制度方面的對(duì)策
　　 1.完善行政監(jiān)督體系。要特別重視非專門監(jiān)督發(fā)揮的重要作用，尤其是上級(jí)對(duì)下級(jí)的直接監(jiān)督，“當(dāng)下級(jí)行政機(jī)關(guān)不履行或拖延履行時(shí)，上級(jí)行政機(jī)關(guān)應(yīng)該加強(qiáng)監(jiān)督職責(zé)，這也是通過行政體制內(nèi)部進(jìn)行的自我監(jiān)督。”〔13〕2.完善行政問責(zé)機(jī)制。將公務(wù)員行政不作為納入懲戒范圍，使行政問責(zé)有法可依；強(qiáng)化問責(zé)制度的剛性，嚴(yán)格執(zhí)法，依法懲處行政不作為的行政主體；加強(qiáng)民眾對(duì)行政不作為的問責(zé)能力，增強(qiáng)體制外的問責(zé)可能性。3.完善立法、司法制度。通過法律規(guī)定將行政主體的行政權(quán)力、行政責(zé)任以及行政懲戒范圍等進(jìn)一步明細(xì)化；明確規(guī)定行政行為完整的執(zhí)行程序；加大對(duì)行政不作為的懲戒力度，并擴(kuò)大行政相對(duì)人因行政不作為而提起行政訴訟的范圍；對(duì)行政不作為的行政主體進(jìn)行行政追償。
　　 （二）針對(duì)公務(wù)員的對(duì)策
　　
　　 1.強(qiáng)化公務(wù)員的責(zé)任意識(shí)。公務(wù)員要明白：他們要履行雙重責(zé)任（主觀責(zé)任和客觀責(zé)任）；強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)是為了維護(hù)公共利益，也是為了保障公務(wù)員的自身利益。2.提升公務(wù)員的行政能力。公務(wù)員必須熟悉相關(guān)法律法規(guī)，在行政過程中嚴(yán)格遵守法律法規(guī)；還要努力學(xué)習(xí)專業(yè)知識(shí)，提高行政能力。每一位公務(wù)員都必須掌握基本的行政知識(shí)，并熟練掌握某一個(gè)行政方向的專業(yè)知識(shí)，做到通才與專才的結(jié)合。3.完善選拔公務(wù)員的制度?！耙皇翘岣哌x人用人公信度；二是堅(jiān)持德才兼?zhèn)?，以德為先的用人?biāo)準(zhǔn)；三是加強(qiáng)干部努力和素質(zhì)的培養(yǎng)；四是建議實(shí)施公務(wù)員輪崗制度?！薄?4〕
　　 （三）社會(huì)環(huán)境方面的對(duì)策
　　 1.增強(qiáng)社會(huì)組織、新聞媒體與學(xué)術(shù)界的監(jiān)督力度。政府應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)合法社會(huì)組織的扶持力度但減少直接控制；各類社會(huì)組織應(yīng)該借鑒西方國(guó)家社會(huì)組織的經(jīng)驗(yàn)加強(qiáng)自身建設(shè)。應(yīng)該通過新聞媒體對(duì)行政不作為的曝光，聚焦民眾的注意力并引起政府關(guān)注，迫使行政主體改變行政不作為。政府應(yīng)該加大對(duì)研究機(jī)構(gòu)的支持，同時(shí)適度放松管制；學(xué)術(shù)界加強(qiáng)自身建設(shè)，形成良好的學(xué)術(shù)風(fēng)氣并加大對(duì)政府決策的介入程度。2.擴(kuò)大公眾的政治參與度。采取有效措施促使民眾樹立起公民意識(shí)；提高信息自由度，新聞媒體應(yīng)該披露政府行政不作為的消息，引起公眾的關(guān)注，為遏制行政不作為創(chuàng)造條件；提高民眾對(duì)行政主體的行政過程的影響力。3.完善問責(zé)文化與組織文化。推動(dòng)我國(guó)公民形成守法傳統(tǒng)；通過教育使民眾對(duì)法律法規(guī)比較熟悉且相信法律的力量，敢于通過法律途徑遏制行政不作為；政府部門要加強(qiáng)對(duì)提起行政訴訟的民眾的保護(hù)。組織的領(lǐng)導(dǎo)人要以身作則，嚴(yán)格履行職責(zé)，還應(yīng)該對(duì)行政不作為者進(jìn)行嚴(yán)懲，同時(shí)對(duì)嚴(yán)格履行法定職責(zé)的公務(wù)員進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。
　　 當(dāng)前，國(guó)內(nèi)行政不作為案例日益受到關(guān)注，如本文所述，行政不作為的成因有三個(gè)方面：制度方面、公務(wù)員方面和社會(huì)環(huán)境方面，其對(duì)策也從這三個(gè)方面提出，這些對(duì)策的實(shí)施能夠有效遏制行政不作為，從而提高行政效率、增強(qiáng)社會(huì)和諧度。
　　〔參 考 文 獻(xiàn)〕
　　 〔1〕羅豪才.中國(guó)司法審查制度〔M〕.北京：北京大學(xué)出版社，1993:168.
　　 〔2〕陳小君.方世榮.具體行政行為12個(gè)疑難問題的研析〔J〕.中國(guó)法學(xué)，1