基層政府應(yīng)急管理存在的問題及對策研究

　　 ［摘 要］基層政府應(yīng)急管理能力是黨和政府在新形勢下加強執(zhí)政能力建設(shè)的重要方面，目前基層政府應(yīng)急管理存在職能定位不明確、應(yīng)急管理工作不到位和缺乏應(yīng)急管理執(zhí)行力三大問題，應(yīng)該明確基層政府的應(yīng)急管理角色、落實基層政府應(yīng)急管理工作和提高基層政府應(yīng)急管理的執(zhí)行力。
　　 ［關(guān)鍵詞］基層政府； 應(yīng)急管理； 問題； 對策
　　 ［中圖分類號］D63 ［文獻標識碼］ Ｂ ［文章編號］ １００９ — ２２３４（２０１1）０６ — ００3０ — ０3
　　 政府應(yīng)急管理，是指政府為了應(yīng)對突發(fā)危機事件（自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件）進行一系列有計劃有組織的管理，有效地預(yù)防和處置各種突發(fā)危機，最大限度地消弭突發(fā)危機事件對社會的影響的過程?；鶎诱畱?yīng)急管理，是指縣（區(qū)）以下的鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）級基層政府應(yīng)對突發(fā)危機事件的組織管理過程。
　　 一、加強基層政府應(yīng)急管理能力建設(shè)的意義
　　 （一）有利于構(gòu)建社會主義和諧社會
　　 加強基層政府應(yīng)急管理能力建設(shè)，有助于構(gòu)建社會主義和諧社會。首先，社會主義和諧社會應(yīng)該是一個人與自然和諧共處的社會，我國的自然環(huán)境復(fù)雜，自然災(zāi)害頻發(fā)，自然災(zāi)害造成的損失阻礙著社會的進步，然而，突發(fā)自然災(zāi)害很大程度上是不能避免的，要使人與自然和諧共處，就必須學(xué)會面對突發(fā)自然災(zāi)害時，進退有度，科學(xué)應(yīng)對，進行應(yīng)急管理。其次，經(jīng)過三十多年改革開放的高速發(fā)展，我國的經(jīng)濟、社會也開始轉(zhuǎn)入深刻的轉(zhuǎn)型期，這段時期被公認為社會高速發(fā)展期，也是社會矛盾高發(fā)期，這段時期充滿前進動力又包含大量不確定因素，生產(chǎn)領(lǐng)域頻繁發(fā)生的意外事故，轉(zhuǎn)型期公共衛(wèi)生領(lǐng)域醞釀出的新型疾病，不同階層、群體利益分配不均而產(chǎn)生日趨復(fù)雜的矛盾，不同民族、宗教之間激發(fā)的深層次的摩擦、沖突等等，使社會在這一時期容易產(chǎn)生突發(fā)危機事件。這一時期政府應(yīng)急管理能力的建設(shè)顯得至關(guān)重要，特別是直接面對人民群眾的基層政府應(yīng)急管理能力的建設(shè)，關(guān)乎我國社會主義和諧社會構(gòu)建的成敗。
　　 （二）有利于維護黨群關(guān)系
　　 黨和人民群眾的血肉聯(lián)系自中國共產(chǎn)黨成立就得以確立，黨領(lǐng)導(dǎo)最廣大人民群眾進行社會主義現(xiàn)代化建設(shè)是我國始終堅持的四項基本原則之一。突發(fā)危機事件破壞了社會和諧，影響了人民群眾的生活和生產(chǎn)活動的正常進行，必需要政府進行應(yīng)急管理，維護社會秩序。一些因社會深刻轉(zhuǎn)型、利益沖突一時難以化解的問題，在外國反華勢力、本國反動勢力煽風(fēng)點火、造謠生事等一定條件下，會轉(zhuǎn)化成對黨和政府的不滿和不信任的危機，這些不滿和不信任正是沖擊基層政府黨政機關(guān)，進行打、砸、搶、燒等社會安全事件背后的根本原因，這嚴重破壞了黨群關(guān)系的建設(shè)。維護黨和人民群眾的血肉聯(lián)系，是黨的使命和黨的生命，必需明確黨代表最廣大人民群眾的根本利益和全心全意為人民服務(wù)的宗旨，政府對社會進行管理，務(wù)必把人民群眾的利益放在第一位，一旦發(fā)生社會安全事件等危機事件，黨和政府要確立以人為本的原則科學(xué)地進行應(yīng)急管理，確切有效地維護黨群關(guān)系。
　　 （三）有利于鞏固黨和政府執(zhí)政的合法性地位
　　 基層政府應(yīng)急管理的成敗，關(guān)乎到黨和政府執(zhí)政合法性的地位是否能夠得到鞏固。馬克斯.韋伯最早提出政治統(tǒng)治的合法性問題，他認為沒有公眾對政治體系合法性的信仰，任何政治系統(tǒng)都不可能延續(xù)或持續(xù)很久，而一個政治體系的穩(wěn)定一定是要建立在一個或多個合法性的基礎(chǔ)上的。所謂合法性是指一個政治組織獲得公民的信任、認可和支持。我國處于政治、經(jīng)濟和社會的急劇轉(zhuǎn)型期，要保障國家的穩(wěn)定，政權(quán)的穩(wěn)定，必需做好對突發(fā)事件的應(yīng)急管理，要切實做好應(yīng)急管理工作，最大限度消弭各種破壞因素的影響，維護人民群眾生命財產(chǎn)在突發(fā)危機事件中的安全，取得人民群眾對政府的信任和支持，努力提高黨和政府在人民群眾心目中的形象，突發(fā)危機事件是對政府，特別是基層政府應(yīng)急管理的一次考驗，也是基層政府在大災(zāi)大難中更好地密切聯(lián)系群眾，為人民群眾謀福利的一次表現(xiàn)機會，做好突發(fā)危機事件的應(yīng)急管理工作，對鞏固黨和政府的執(zhí)政合法性地位有重要的作用。
　　 二、目前基層政府應(yīng)急管理存在的問題及原因分析
　　 （一）基層政府應(yīng)急管理的職能定位不明確
　　 我國基層政府在應(yīng)急管理中究竟應(yīng)該擔(dān)任怎樣的角色，其職能應(yīng)該怎樣定位，基層政府究竟能發(fā)揮多大的作用，現(xiàn)階段都是不明確的。一方面，基層政府受上級政府的垂直領(lǐng)導(dǎo)，沒有自主決策權(quán)，一旦發(fā)生突發(fā)危機事件，基層政府需要逐級上報，獲得批示才能進行應(yīng)急管理，為此，有學(xué)者指出“按照政府管理的分權(quán)效率理論，基層政府是絕大多數(shù)公共危機的當(dāng)然主體，通常離公共危機事件最近，到達危及現(xiàn)場最快，避免危機造成損失最小的一級組織，但這一級組織卻沒有發(fā)揮好應(yīng)有的作用，影響了決策效率?！?〔1〕108基層政府如果沒有足夠的自主決策權(quán)，在應(yīng)對突發(fā)危機事件中不知道能做什么和該做什么，不能發(fā)揮基層政府應(yīng)對突發(fā)危機的靈活性，往往會延誤處理突發(fā)危機事件的寶貴“戰(zhàn)機”，而導(dǎo)致應(yīng)急管理結(jié)果的差強人意，甚至應(yīng)急管理的失敗。另一方面，在突發(fā)危機事件中，特別是特大的突發(fā)危機事件，基層政府往往也處于危機當(dāng)中，極有可能在突發(fā)事件發(fā)生之時起就被突發(fā)事件破壞了原有的應(yīng)急條件，使應(yīng)急工作無法開展，基層政府面對突發(fā)事件，最接近和最應(yīng)快速處置突發(fā)事件，但同時也最容易被危機事件的破壞因素所波及，最需要獲得上級政府或者其它組織力量的幫助和支持。例如，在汶川大地震當(dāng)中，四川省阿壩藏族羌族自治州政府副秘書長、州應(yīng)急辦主任何飚經(jīng)過近“11個小時”才與汶川縣縣委書記王斌通過衛(wèi)星電話取得聯(lián)系?？梢?，在汶川大地震這種特大的自然災(zāi)害危機事件中，縣政府的應(yīng)急設(shè)備，或者說“求生工具”只剩下“衛(wèi)星電話”，更不用說縣以下的基層政府能開展什么樣的應(yīng)急管理工作。所以，要明確基層政府在面對突發(fā)危機事件的職能，評估基層政府在應(yīng)急管理中能做什么，不能做什么，什么才是基層政府應(yīng)急管理最應(yīng)該做的事情。
　　 （二）基層政府應(yīng)急管理工作不到位
　　 基層政府應(yīng)急管理工作不到位的表現(xiàn)主要有四個方面：首先表現(xiàn)在基層政府應(yīng)急管理人員對應(yīng)急管理工作的認識不足，應(yīng)急管理理念落后，“重救輕防”的思想比較濃厚，忽視對突發(fā)危機事件的排查和預(yù)防意識，沒有很好地建立起應(yīng)急預(yù)警機制，應(yīng)急管理還是傳統(tǒng)的單一、局部思路，而不是整體的、聯(lián)系的系統(tǒng)思維；其次，表現(xiàn)在是對突發(fā)事件的法律規(guī)定、中央政府或上級政府的應(yīng)急管理辦法的理解和應(yīng)用不足，從2003年開始，全國人大、中央政府和各部委針對突發(fā)事件出臺了一系列應(yīng)急管理的法律條文和行政管理規(guī)章制度，對這些規(guī)定的把握和學(xué)習(xí)，基層政府要么照抄照搬條文，不結(jié)合地方實際進行應(yīng)急管理規(guī)劃，或者只是有選擇性地執(zhí)行，對不執(zhí)行的以“不具備條件和能力”搪塞；再次，基層政府聯(lián)系各方力量進行應(yīng)急管理的工作不足，政府作為應(yīng)急管理的主要領(lǐng)導(dǎo)力量，政府間必須要有暢通的信息溝通渠道，基層政府更需如此，一旦發(fā)生突發(fā)危機事件，基層政府間應(yīng)該通過特殊的信息溝通渠道迅速調(diào)集力量進行應(yīng)急管理，不但如此，應(yīng)急管理的真正主體是社會公民，在聯(lián)系各級政府進行應(yīng)急管理的同時，基層政府還要發(fā)動群眾、組織群眾和指揮群眾進行應(yīng)急管理，但可惜的是，基層政府沒能建立起聯(lián)系各方的應(yīng)急管理外部溝通系統(tǒng)，在聯(lián)系外部力量，發(fā)動群眾進行應(yīng)急管理的工作是十分欠缺的；最后，基層政府宣傳、教育公民進行應(yīng)急管理的工作不足，應(yīng)對突發(fā)危機事件進行應(yīng)急管理是全社會、全體公民的事情，基層政府之所以難以有效地組織社會力量進行應(yīng)急管理，重要的一點原因是沒有在日常生活中有計劃有步驟地將應(yīng)急管理的知識普及到大眾之中，公民缺乏應(yīng)急管理意識和知識，在突發(fā)危機事件中難以配合政府進行應(yīng)急管理。
　　
　　 （三）基層政府應(yīng)急管理執(zhí)行力不足
　　 基層政府應(yīng)急管理執(zhí)行力不足又主要表現(xiàn)在三個方面：一是預(yù)防突發(fā)危機事件的常態(tài)管理不足。常態(tài)管理是相對應(yīng)急管理而言的，指政府科學(xué)地執(zhí)行預(yù)防和消弭突發(fā)危機事件的日常管理工作，令突發(fā)危機事件缺乏萌芽的土壤。突發(fā)危機事件的應(yīng)對不足往往是源于缺乏常態(tài)管理，缺乏常態(tài)管理，往往又是基層政府應(yīng)急管理執(zhí)行力不足的具體表現(xiàn)。二是針對突發(fā)危機事件的應(yīng)急預(yù)案操作性不強，表現(xiàn)在應(yīng)急預(yù)案不夠細致具體和事實求是，往往是照抄照搬上級文件，沒有因地制宜的應(yīng)急預(yù)案基層政府根本無法執(zhí)行。三是基層政府應(yīng)急管理工作人員缺乏必要的應(yīng)急管理執(zhí)行能力，包括危機信息收集能力、危機解救能力、危機協(xié)調(diào)能力、組織應(yīng)急人力資源的能力等等，工作人員能力的缺乏，便會導(dǎo)致忽視對突發(fā)危機信息的收集、沒有公開透明地發(fā)布突發(fā)危機信息、解救行動緩慢，牽連進群體事件的利益格局不能做到中立協(xié)調(diào)群體事件，忽視突發(fā)危機事件的善后工作等一系列的問題。這三個方面都使基層政府應(yīng)急管理工作不能有效地開展，基層政府應(yīng)急管理執(zhí)行力極有待提升。
　　 三、提高基層政府應(yīng)急管理能力的對策建議
　　 （一）明確基層政府的應(yīng)急管理角色
　　 要明確基層政府應(yīng)急管理的角色，首先要分析我國政府應(yīng)急管理體制的建設(shè)和應(yīng)急管理機構(gòu)的設(shè)置狀況。我國自從2003年經(jīng)歷“非典型”肺炎突發(fā)公共衛(wèi)生危機后，開始有系統(tǒng)、有組織和有步驟地建設(shè)針對突發(fā)危機事件的應(yīng)急管理體系，國務(wù)院辦公廳專門成立“突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案工作小組”，重點推動突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案編制工作和應(yīng)急體制、機制、法制建設(shè)工作（簡稱“一案三制”工作），我國目前己建立了分類管理、分級負責(zé)、條塊結(jié)合、屬地為主的應(yīng)急管理體制。〔2〕25在應(yīng)急管理機構(gòu)設(shè)置上，國務(wù)院各有關(guān)部門依據(jù)有關(guān)法律、行政法規(guī)，負責(zé)相關(guān)類別突發(fā)公共事件的應(yīng)急管理工作，其中：應(yīng)對自然災(zāi)害的國家部委有國家減災(zāi)委、國家防汛抗旱總指揮部、國家抗震救災(zāi)總指揮部、國家森林防火總指揮部；應(yīng)對事故災(zāi)難的部委有國家安全生產(chǎn)委員會、國家核事故應(yīng)急協(xié)調(diào)委員會；應(yīng)對公共衛(wèi)生事件的部委有國務(wù)院防艾工作委員會、全國防治“非典”指揮部、全國愛國衛(wèi)生運動委員會、國務(wù)院產(chǎn)品質(zhì)量與食品安全領(lǐng)導(dǎo)小組、全國防治高致病性禽流感指揮部、國務(wù)院吸血蟲病防治工作領(lǐng)導(dǎo)小組；應(yīng)對社會安全事件的部委有中央社會治安綜合治理委員會、中央維護穩(wěn)定工作領(lǐng)導(dǎo)小組。 〔3〕58由此可見，國務(wù)院是全國應(yīng)急管理工作的最高行政領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，國務(wù)院各有關(guān)部門是各類突發(fā)危機事件的分類管理機關(guān)。根據(jù)分級負責(zé)和屬地為主的原則，基層政府要對本級應(yīng)急管理工作負責(zé)，并且基層的應(yīng)急管理工作主要由基層政府來實施，然而，作為基層政府，應(yīng)急管理工作又要服從上級政府、國務(wù)院和國務(wù)院相關(guān)部委的領(lǐng)導(dǎo)，所以，基層政府進行應(yīng)急管理的角色和職能定位是執(zhí)行上級政府、國務(wù)院和國務(wù)院相關(guān)部委的應(yīng)急管理決策和相關(guān)的應(yīng)急管理法律法規(guī)。
　　 進一步而言，基層政府執(zhí)行應(yīng)急管理工作的重點應(yīng)該放在應(yīng)急管理的預(yù)警和善后，而不是危機爆發(fā)時的應(yīng)對，因為首先基層政府直接與社會接觸，能夠直接洞察民情社情，親身掌握屬地的自然地理和民俗傳統(tǒng)信息，掌握足夠的條件進行突發(fā)危機事件的預(yù)警；其次，善后恢復(fù)工作是一個艱巨又漫長的過程，包括重建當(dāng)?shù)亟?jīng)濟、環(huán)境和形象，這個階段也只能主要靠基層政府和當(dāng)?shù)厝罕姷墓餐Γ蛔詈?，出于現(xiàn)實的考慮，基層政府在突發(fā)危機事件當(dāng)中很可能已經(jīng)同時成為遇害者而自身不保失去了執(zhí)行力或者面對特大突發(fā)危機事件、非常規(guī)突發(fā)危機事件，基層政府的應(yīng)對能力不足而無法處理，因此，基層政府執(zhí)行應(yīng)急管理的重點不應(yīng)放在危機爆發(fā)時的應(yīng)對，突發(fā)危機的應(yīng)對要聯(lián)合多個地方政府或依靠中央政府的支援，甚至是舉全國之力才能得到最好的解決。當(dāng)然，這是指當(dāng)發(fā)生特大危機事件或非常規(guī)突發(fā)危機事件超出基層政府能力而無力應(yīng)對的情況，如果發(fā)生小型的突發(fā)危機事件，如企業(yè)火災(zāi)、小型山林失火等等在基層政府能力范圍內(nèi)的突發(fā)危機事件，基層政府要當(dāng)機立斷進行應(yīng)急管理。
　　 （二）落實基層政府應(yīng)急管理工作
　　 落實基層政府應(yīng)急管理工作，第一，要提高基層政府工作人員的應(yīng)急管理意識，摒棄“重救輕防”的思想，要向社會民眾廣泛宣傳應(yīng)急管理知識，提高人民群眾突發(fā)危機事件的自我管理能力。具體而言，要把應(yīng)急管理知識培訓(xùn)工作擺上重要日程，可采取邀請專家專題講座或參加培訓(xùn)班等培訓(xùn)形式，讓政府工作人員樹立“防災(zāi)重于救災(zāi)”的意識，其次是將突發(fā)危機事件應(yīng)對法納入“五五”普法，加強人民群眾的應(yīng)急知識培訓(xùn)，可采取編發(fā)應(yīng)急知識手冊強化宣傳教育、應(yīng)急演練等培訓(xùn)形式，增強人民群眾防災(zāi)避險意識和自救互救能力。第二，完善突發(fā)危機事件信息快速發(fā)布機制，包括突發(fā)危機事件的預(yù)警信息發(fā)布、應(yīng)對危機的求援信息發(fā)布和公開突發(fā)事件處理情況的信息發(fā)布。具體而言，可以綜合運用電視、廣播、電話、手機短信、報紙、網(wǎng)絡(luò)、衛(wèi)星和手動工作的警報器等信息發(fā)布方式，擴大信息的社會覆蓋面；進一步拓寬信息收集渠道，具體到各部門單位包括社區(qū)、農(nóng)村和學(xué)校、廠礦企業(yè)等都要配備專（兼）職信息員，確保及時、準確、有效地收集和上報突發(fā)事件信息?？焖俚男畔l(fā)布機制，有利于讓人民群眾及時做好應(yīng)對危機的準備工作，在危機中快速取得上級政府和各種外部力量的援助和有效消弭各種對危機的誤解而造成的不必要損耗、民眾的恐慌和二次危機。第三，對基層政府應(yīng)急管理不作為的行為要嚴厲懲罰，嚴格對基層政府的領(lǐng)導(dǎo)進行應(yīng)急管理問責(zé)，發(fā)現(xiàn)基層政府對國務(wù)院、國務(wù)院各部委和上級政府關(guān)于應(yīng)急管理的指令不執(zhí)行的，要督促其盡快落實，對因基層政府應(yīng)急管理不作為而造成的突發(fā)危機事件的擴大情形，要對相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)依法追究責(zé)任，決不姑息。
　　 （三）提高基層政府應(yīng)急管理的執(zhí)行力
　　 提高基層政府的執(zhí)行力可以從三個方面著手，首先，基層政府要把應(yīng)急管理視為常態(tài)管理，樹立常態(tài)管理的意識，設(shè)立專門應(yīng)急管理的組織，對轄區(qū)內(nèi)的大山大河，高危企業(yè)，弱勢群體進行定期摸底排查，監(jiān)測社情輿論，在日常工作中落實常態(tài)管理的各項工作，做到防范于未然，著實將應(yīng)急管理工作在常態(tài)管理中完成；其次，基層政府要實事求是編寫應(yīng)急預(yù)案，提高預(yù)案的可操作性，編寫應(yīng)急預(yù)案要注意結(jié)合相關(guān)法律與國務(wù)院、國務(wù)院各部委和上級政府的有關(guān)規(guī)定，又要做到因地制宜，不墨守成規(guī)，照抄照搬，又要注意對突發(fā)危機事件進行分級分類，針對不同類別，不同等級的突發(fā)危機事件采取不同的處理策略，然而，針對應(yīng)急預(yù)案的實際作用，基層政府應(yīng)該認識到既要準備應(yīng)急預(yù)案但也不能完全依賴應(yīng)急預(yù)案，“那些我們可以預(yù)知其發(fā)生、發(fā)展、演變的突發(fā)事件，比如火災(zāi)等日常緊急事件，用應(yīng)急預(yù)案來應(yīng)對是合適的；那些我們無法預(yù)知其演變規(guī)律、甚至無法預(yù)知其發(fā)生的非常規(guī)突發(fā)事件，將應(yīng)急行動限定在事先設(shè)想的框架之內(nèi)恐怕還會耽誤事情；那些我們經(jīng)過識別發(fā)現(xiàn)已經(jīng)逼近臨界但又可以消除的危險，事先主動進行風(fēng)險消減應(yīng)該比事后的應(yīng)急要有效得多?！?〔3〕59也即是說，看起來很完善應(yīng)急管理的預(yù)案面對特大的、非常規(guī)的突發(fā)危機事件時的作用也可能為零，不但如此，應(yīng)急預(yù)案也會因時間的推移和社會的變化而失去應(yīng)有的作用。因此，基層政府應(yīng)急管理執(zhí)行力的提高，編制應(yīng)急管理預(yù)案是很有效的方法，但更重要的是基層政府要在突發(fā)危機中保持堅強的戰(zhàn)斗力，針對不同種類、不同層次的突發(fā)危機事件，保持應(yīng)急管理的靈活性，果斷、高效地進行應(yīng)急管理；最后，要加強基層政府應(yīng)急管理工作人員的培訓(xùn)，應(yīng)急管理是一種技術(shù)含量高、工作責(zé)任大和執(zhí)行難度高的工作，對從事這一工作的基層政府工作人員有很高的要求，既要提高應(yīng)急管理工作人員信息收集、危機解救、危機協(xié)調(diào)、組織應(yīng)急人力資源等等的管理能力，又要提升其災(zāi)害識別、群體事件安撫和防疫救治等等的工作技能，培養(yǎng)更多應(yīng)對自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件的專職工作人員，努力使應(yīng)急管理工作做到科學(xué)化、專業(yè)化。
　　〔參 考 文 獻〕
　　 〔1〕沈亞平．對加強政府應(yīng)急管理工作的思考〔J〕．學(xué)術(shù)縱橫，2