環(huán)境公益訴訟:摸索中前行

　　在環(huán)境污染治理陷入瓶頸的中國，越來越多的地方檢察機(jī)關(guān)發(fā)揮法律監(jiān)督職能，探索開展環(huán)境公益訴訟。這對(duì)于彌補(bǔ)行政機(jī)關(guān)職能的不足，拓寬對(duì)環(huán)境危害的救濟(jì)面等都有很大的益處。但由于相關(guān)制度的缺失，檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟之路上走得并不順暢。
　　
　　嘉興市南湖區(qū)七星鎮(zhèn)東進(jìn)村的居民不再為污染問題而發(fā)愁了。2010年2月，嘉興市南湖區(qū)人民檢察院和南湖區(qū)環(huán)境保護(hù)局向當(dāng)?shù)匚廴敬髴艏绎椉褭还駨S送達(dá)告知函，宣布因該廠認(rèn)真整改，檢察機(jī)關(guān)決定對(duì)家飾佳櫥柜廠污染案終止審查。至此，長(zhǎng)達(dá)3年之久的東進(jìn)村家飾佳櫥柜廠環(huán)境污染案因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)的介入和支持起訴，最終得到了圓滿解決。
　　嘉興市嘉善縣某紙業(yè)公司不愿替承包人整改排污設(shè)備和繳納排污費(fèi)。2010年7月，檢察機(jī)關(guān)介入調(diào)查，督促企業(yè)自覺履行法律規(guī)定的責(zé)任，出具檢察建議書并告知不履行法定義務(wù)將被起訴。當(dāng)月，企業(yè)法定代表人履行了相關(guān)義務(wù)，停止排放，檢修整改，并繳納了拖欠的排污費(fèi)。
　　嘉興市南湖區(qū)新豐鎮(zhèn)凈湘村村民沈某違法搭建塑料清洗加工廠，污染當(dāng)?shù)厮春涂諝?，環(huán)保部門多次處置未果，本村村民又礙于情面不愿起訴。2010年8月，南湖區(qū)檢察院立案后，準(zhǔn)備提起公益訴訟，沈某見狀立即拆除了廠房和生產(chǎn)設(shè)備。
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　　這些，都源于嘉興市推行的環(huán)境保護(hù)公益訴訟制度。
　　
　　代表建議助推
　　
　　2010年初，在嘉興市六屆人大五次會(huì)議上，市人大代表李金喜提出了《關(guān)于在全市推廣環(huán)境保護(hù)公益訴訟的建議》。建議指出：“作為環(huán)境污染受害者的一方（大多為一般市民），相對(duì)加害方（大多為企業(yè)）在環(huán)境維權(quán)方面相對(duì)處于弱勢(shì)，受到損害時(shí)其權(quán)益難以得到保障?！睘榇耍ㄗh嘉興市檢察院盡快在全市推廣環(huán)境公益訴訟制度，以保障公眾環(huán)境利益在受到不法行為侵害時(shí)能及時(shí)得到司法救濟(jì)。
　　在這之前的2009年，嘉興的三個(gè)基層檢察院——南湖區(qū)、秀洲區(qū)、海寧市檢察院，已率先在推行環(huán)境保護(hù)公益訴訟方面進(jìn)行了探索，分別與當(dāng)?shù)氐沫h(huán)保部門聯(lián)合出臺(tái)了關(guān)于環(huán)境保護(hù)公益訴訟的工作制度。
　　接到代表建議后，嘉興市檢察院作為建議的主辦單位，積極開展調(diào)研，加強(qiáng)與會(huì)辦單位嘉興市環(huán)保局溝通。經(jīng)雙方多次協(xié)商研討，嘉興市檢察院與環(huán)保局在2010年7月共同出臺(tái)了《關(guān)于環(huán)境保護(hù)公益訴訟的若干意見》，在全市范圍內(nèi)正式啟動(dòng)環(huán)境保護(hù)公益訴訟制度。這在浙江省尚屬首次。
　　“啟動(dòng)這一制度，將有助于形成更加嚴(yán)厲的環(huán)保執(zhí)法態(tài)勢(shì)，有力查處各類違法排污行為?！奔闻d市檢察院民事行政檢察處處長(zhǎng)楊連明在接受媒體采訪時(shí)直言，以前一些“沒人管”或個(gè)人“管不了”的環(huán)境污染事件，現(xiàn)在可以由檢察機(jī)關(guān)代表公眾進(jìn)行起訴。
　　據(jù)了解，近年來，嘉興市的環(huán)境污染事件時(shí)有發(fā)生，雖然當(dāng)?shù)卣哟罅颂幜P執(zhí)法力度，但收效甚微。很多情況下，環(huán)保部門對(duì)污染企業(yè)下達(dá)處罰決定，對(duì)方往往想方設(shè)法推脫甚至是置之不理，因?yàn)榄h(huán)保部門并沒有強(qiáng)制執(zhí)法權(quán)。
　　依據(jù)新出臺(tái)的這一制度，嘉興市檢察機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)境污染案件，可按照檢察機(jī)關(guān)辦理民事督促起訴的相關(guān)規(guī)定，根據(jù)不同的情形作出支持起訴、督促起訴和提起環(huán)境公益訴訟。
　　嘉興市南湖區(qū)檢察院民行科科長(zhǎng)沈志偉是先行試點(diǎn)的親歷者。他告訴記者：“發(fā)生環(huán)境污染違法行為后，檢察機(jī)關(guān)提前介入調(diào)查取證，運(yùn)用司法機(jī)關(guān)的威懾力，增強(qiáng)了環(huán)保執(zhí)法監(jiān)管的剛性，有利于懲戒環(huán)境違法者。”
　　
　　浙江全面推廣
　　
　　據(jù)報(bào)道，浙江省有4萬多家排污企業(yè)，違法排污現(xiàn)象非常普遍。與此同時(shí)，浙江省環(huán)保部門受理的信訪量驟增，一年最高達(dá)7萬余件。
　　“我們窮盡了手段，但效果并不理想。有些當(dāng)事人態(tài)度惡劣，無視行政執(zhí)法，老百姓怨氣很大?！闭憬…h(huán)保廳法規(guī)處副處長(zhǎng)陳云娟在接受媒體采訪時(shí)說。
　　2010年8月27日，浙江省檢察院和浙江省環(huán)保廳聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于積極運(yùn)用民事行政檢察職能加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的意見》，就兩家探索建立長(zhǎng)效協(xié)作機(jī)制，共同保護(hù)環(huán)境資源作出了具體規(guī)定。
　　根據(jù)該意見的規(guī)定，協(xié)作機(jī)制的主要措施包括：完善立案調(diào)查機(jī)制、建立支持起訴機(jī)制、完善督促起訴機(jī)制、建立環(huán)境執(zhí)法檢察監(jiān)督機(jī)制、建立環(huán)境訴訟申訴案件優(yōu)先辦理機(jī)制以及探索環(huán)境公益訴訟制度這六大項(xiàng)。
　　“環(huán)境污染案件普通百姓調(diào)查取證難，企業(yè)連門都不讓進(jìn)，而檢察機(jī)關(guān)有調(diào)查權(quán)，可以通過證據(jù)收集幫助和支持權(quán)利受侵害個(gè)人起訴。督促起訴則是針對(duì)行政機(jī)關(guān)消極或不作為，依法督促其依法履行職責(zé)?！闭憬z察院副檢察長(zhǎng)張雪樵在接受媒體采訪時(shí)表示，“檢察機(jī)關(guān)的介入可以增強(qiáng)環(huán)保執(zhí)法的剛性，完善環(huán)保的監(jiān)管機(jī)制，有效制止環(huán)境違法行為，有利于防范環(huán)境污染，維護(hù)公眾利益，更有利于化解環(huán)境糾紛。”
　　“這次省檢察院出臺(tái)環(huán)境公益訴訟的制度，是對(duì)我們先期試點(diǎn)的肯定?！鄙蛑緜ジ嬖V記者，“基層檢察院對(duì)環(huán)境公益訴訟實(shí)踐的信心更足了?！?br/>　　2010年11月，浙江省檢察院專門召開了“運(yùn)用民行檢察職能，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)”的新聞發(fā)布會(huì)。根據(jù)當(dāng)時(shí)提供的資料，全省各級(jí)檢察機(jī)關(guān)共辦理環(huán)境公益訴訟案件1件，支持起訴6件，督促、協(xié)助環(huán)保部門追繳拖欠的排污費(fèi)82筆，共計(jì)人民幣107萬元，得到了社會(huì)各界的好評(píng)。
　　
　　實(shí)踐遭遇困境
　　
　　在環(huán)境污染治理陷入瓶頸的中國，越來越多的檢察機(jī)關(guān)運(yùn)用民事行政檢察職能進(jìn)入環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，并取得了成功。然而，相對(duì)于支持起訴與督促起訴，環(huán)境公益訴訟的步履卻有些蹣跚。
　　近幾年，國家一直在推動(dòng)公益訴訟，環(huán)保部官員曾在不同場(chǎng)合多次強(qiáng)調(diào)環(huán)境公益訴訟制度是公眾環(huán)境權(quán)益受到侵害時(shí)的法律救濟(jì)途徑和監(jiān)督方式之一。據(jù)報(bào)道，中央政法委已著手調(diào)研，最高檢察院也將其作為立法調(diào)研的一項(xiàng)重要課題。但在全國范圍內(nèi)，真正由檢察機(jī)關(guān)或環(huán)保部門作為原告提起的環(huán)境公益訴訟還寥寥無幾。
　　2008年12月11日，云南省昆明市中級(jí)人民法院環(huán)境保護(hù)審判庭正式掛牌成立。然而，在此后漫長(zhǎng)的20個(gè)月里，昆明環(huán)境保護(hù)法庭一直處在零環(huán)境公益訴訟的尷尬境地。直到2010年8月中旬，昆明環(huán)境保護(hù)法庭才立案受理了第一起環(huán)境公益訴訟。此案由昆明市環(huán)保局作為原告，狀告轄區(qū)內(nèi)兩養(yǎng)豬公司污染地下水源，致使當(dāng)?shù)爻霈F(xiàn)飲用水危機(jī)。由于原被告力量的巨大差異，該案被不少媒體描述為“掄起大棒打蚊子”。
　　記者注意到，浙江省兩部門出臺(tái)的環(huán)境保護(hù)協(xié)作機(jī)制，并沒有涉及法院。但無論是省檢察院還是省環(huán)保廳，都希望看到環(huán)境公益訴訟的試點(diǎn)逐步推開。記者從嘉興市南湖區(qū)檢察院了解到，目前南湖區(qū)已結(jié)案的5起案件，均在訴前和解，未進(jìn)入訴訟程序。
　　“環(huán)境公益訴訟是新類型案件，很多法院還沒有開這個(gè)口子，立不了案?！鄙蛑緜ヒ恢标P(guān)注著省內(nèi)環(huán)境公益訴訟
　　的進(jìn)程。
　　
　　期待制度解困
　　
　　環(huán)境公益訴訟走得步履艱難，很大程度上是因?yàn)槿狈ο嚓P(guān)法律規(guī)定。
　　通常情況下，環(huán)境不法行為往往侵害或危及的是社會(huì)的公共權(quán)益，并不直接損害私人的利益。根據(jù)我國現(xiàn)行民事訴訟法，對(duì)原告資格的認(rèn)定僅限于“與案件有直接利害關(guān)系”。因此，沒有直接利害關(guān)系的公民、法人或其他組織，不具有提起環(huán)境民事訴訟的主體資格，被完全排除在環(huán)境公益訴訟的原告之外。
　　此外，對(duì)大氣、河道等公共環(huán)境損害的評(píng)估體系缺失也被認(rèn)為是影響環(huán)境公益訴訟效果的重要原因?！凹词惯M(jìn)入訴訟階段，也多只要求被告停止對(duì)環(huán)境的侵害。一般不涉及賠償部分，因?yàn)閾p失很難計(jì)算?！鄙蛑緜ジ嬖V記者。
　　盡管在現(xiàn)實(shí)中走得并不順暢，理論界和實(shí)務(wù)界還是表示出對(duì)環(huán)境公益訴訟的肯定與推崇。
　　對(duì)于檢察機(jī)關(guān)作為環(huán)境公益訴訟的主體資格問題，張雪樵副檢察長(zhǎng)在接受媒體采訪時(shí)坦承目前仍有一定爭(zhēng)議，但他認(rèn)為檢察院作為國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，從保護(hù)公共利益和制止破壞環(huán)境的不法行為的目的出發(fā)，運(yùn)用公力救濟(jì)方式提起環(huán)境公益訴訟是符合憲法和法律精神，也是司法改革的方向。
　　
　　“能否認(rèn)定檢察機(jī)關(guān)與環(huán)境污染企業(yè)之間有利害關(guān)系？嚴(yán)格從文義上講，兩者間是沒有利害關(guān)系的。”浙江省地方立法專家?guī)斐蓡T、浙江工商大學(xué)法學(xué)院教授鄭春燕告訴記者，“但是，檢察機(jī)關(guān)有抗訴權(quán)、監(jiān)督權(quán)等權(quán)力。我們可以對(duì)此做擴(kuò)張的解釋。環(huán)境公益訴訟是一個(gè)趨勢(shì)。從外國的情況看，這一制度已經(jīng)比較成熟了?！?br/>　　浙江省檢察院民行處處長(zhǎng)傅國云告訴記者，制度推行后的這半年多里，全省各地已有幾十件檢察機(jī)關(guān)支持、督促起訴的案件。相對(duì)而言，環(huán)境公益訴訟的案件仍然較少，且多以調(diào)解結(jié)案?！斑@個(gè)協(xié)作機(jī)制更多的是達(dá)到不戰(zhàn)而屈人之兵的效果。法律監(jiān)督與公益訴訟是可以兼容的?！备祰普f。
　　據(jù)悉，浙江省高院近期正在各地開展環(huán)境公益訴訟的調(diào)研。
　　“從目前的實(shí)踐來看，最高法院并沒有禁止環(huán)境公益訴訟。我們可以先試點(diǎn)起來，等經(jīng)驗(yàn)累積到一定程度，再修改或者出臺(tái)相應(yīng)的制度。”鄭春燕說。
　　
　　相關(guān)鏈接
　　浙江省人民檢察院、浙江省環(huán)境保護(hù)廳《關(guān)于積極運(yùn)用民事行政檢察職能加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的意見》（節(jié)選）
　　●完善立案調(diào)查機(jī)制。檢察機(jī)關(guān)對(duì)受理的涉及侵害環(huán)境公益的民事、行政案件材料或者線索，可以先向環(huán)保部門進(jìn)行初步核查，環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)予以審查，并將處理結(jié)果告知檢察機(jī)關(guān)。檢察機(jī)關(guān)經(jīng)審查認(rèn)為有立案調(diào)查必要的，應(yīng)當(dāng)自受理之日起三十日內(nèi)立案，并制作《立案決定書》送達(dá)環(huán)境公益侵害人、受害人和環(huán)保部門或者其他依法負(fù)有環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的部門。
　　●建立支持起訴機(jī)制。當(dāng)事人的人身或者財(cái)產(chǎn)權(quán)益受到環(huán)境污染行為侵害，當(dāng)事人有起訴意愿，因證據(jù)收集困難或者訴訟能力缺乏等原因尚未起訴的，檢察機(jī)關(guān)可以支持起訴。
　　●完善督促起訴機(jī)制。檢察機(jī)關(guān)對(duì)涉及侵害環(huán)境公益的民事案件，符合《浙江省檢察機(jī)關(guān)辦理民事督促起訴案件的規(guī)定（試行）》督促起訴條件的，應(yīng)當(dāng)依法立案審查，并將審查結(jié)果書面告知環(huán)保部門或者其他依法負(fù)有環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的部門。被督促單位在收到《民事督促起訴書》后，如不提起訴訟，則應(yīng)當(dāng)向檢察機(jī)關(guān)書面說明不提起訴訟的理由。
　　●建立環(huán)境執(zhí)法檢察監(jiān)督機(jī)制。檢察機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)保部門的執(zhí)法不作為或者執(zhí)法行為嚴(yán)重違法的，應(yīng)當(dāng)提出檢察意見，環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)辦理或者糾正，并將辦理或者糾正情況書面告知檢察機(jī)關(guān)，不采納檢察意見的，應(yīng)當(dāng)向檢察機(jī)關(guān)書面說明理由。
　　●建立環(huán)境訴訟申訴案件優(yōu)先辦理機(jī)制。檢察機(jī)關(guān)要把涉及環(huán)境保護(hù)的民事、行政申訴案件作為辦案重點(diǎn)，予以優(yōu)先辦理。對(duì)以環(huán)保部門為被申訴人的行政訴訟申訴案件，優(yōu)先適用檢察調(diào)處的方法。在行使檢察裁量權(quán)時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分考慮對(duì)環(huán)境公益的影響。
　　●探索環(huán)境公益訴訟制度。各地檢察機(jī)關(guān)和環(huán)保部門要積極探索環(huán)境公益訴訟，有條件的縣（市、區(qū)）可以與當(dāng)?shù)厝嗣穹ㄔ簠f(xié)調(diào)先行試點(diǎn)。對(duì)環(huán)保部門作為原告代表公共利益提起環(huán)境污染民事公益訴訟的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以支持，為今后我省環(huán)境公益訴訟的健康開展積累經(jīng)驗(yàn)。