補(bǔ)償稅理論的新發(fā)展

　　摘 要：溫室氣體減排指標(biāo)余額作為可交易的客體構(gòu)成碳交易市場化制度安排的基礎(chǔ)。美國東北部七個(gè)州聯(lián)合簽署《區(qū)域性溫室氣體減排計(jì)劃》，希望借助“總量管制和交易”行動(dòng)實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)。在自1869年肇始的判例中，美國最高法院逐步發(fā)展與完善了“補(bǔ)償稅理論”，作為支持表面上有歧視性的州際商業(yè)管理措施的正當(dāng)根據(jù)。補(bǔ)償稅理論的歷史演變和新近發(fā)展趨向都表明，它是化解碳交易法律難題的有效工具。
　　關(guān)鍵詞：碳交易；補(bǔ)償稅理論；商業(yè)條款；先例
　　中圖分類號：F112.2文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A
　　文章編號：1000-176X（2011）04-0027-04
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　　一、溫室氣體減排與補(bǔ)償稅理論問題
　　2005年12月20日，美國東北部有七個(gè)州簽署了《區(qū)域性溫室氣體減排計(jì)劃》（The Regional Greenhouse Gas Initiative，RGGI），主旨在于減少來自電站的污染物排放。2009年1月1日，該計(jì)劃已擴(kuò)展并正式啟動(dòng)，以限制美國東北部十個(gè)州（新英格蘭地區(qū)）固定式發(fā)電站的溫室氣體排放［1］。其目標(biāo)是：2009年的排放量限制在目前的排放水平，到2019年將排放量減少10%。該計(jì)劃經(jīng)各個(gè)州的立法機(jī)關(guān)或法規(guī)制定部門頒布成為法律，建立起的規(guī)則就是“總量管制和交易（cap-and-trade）”規(guī)則。這項(xiàng)區(qū)域性的碳交易管理制度已經(jīng)遭受并可能一直遭遇美國聯(lián)邦憲法商業(yè)條款的挑戰(zhàn)。因?yàn)槔碚摵蛯?shí)踐表明，在協(xié)定區(qū)域內(nèi)的電力供應(yīng)商會(huì)從受協(xié)定約束的區(qū)域外進(jìn)口電力，避免受制于減排上限，這樣一來，總的減排效果微乎其微——這個(gè)問題在經(jīng)濟(jì)學(xué)上被稱為“泄露（leakage）”。由是，限制排放量的進(jìn)口將不可避免地對州際電力交易施加額外的負(fù)擔(dān)，而參加了RGGI的州用于限制電站從未受約束的州進(jìn)口電力的管理手段卻會(huì)備受質(zhì)疑，因?yàn)檫@樣的行政管理行為涉嫌違反美國聯(lián)邦憲法中的商業(yè)條款［2］。
　　本文擬結(jié)合該區(qū)域性計(jì)劃的實(shí)施，來評介美國司法實(shí)踐中發(fā)展起來的補(bǔ)償稅理論（compensatory tax doctrine），因?yàn)閰⑴c了RGGI的那些州很可能援用該理論為其采取的防范泄露問題的管理措施尋找正當(dāng)根據(jù)。
　　
　　二、美國憲法商業(yè)條款的例外規(guī)定——補(bǔ)償稅的合憲性
　　美國聯(lián)邦憲法中專設(shè)“商業(yè)條款”規(guī)制跨州的商業(yè)行為。雖然該條款規(guī)定“美國國會(huì)有管理多個(gè)州之間的商業(yè)活動(dòng)的權(quán)力”，名義上賦予國會(huì)以行政權(quán)，但是長期以來該商業(yè)條款被認(rèn)為屬于消極授權(quán)條款。因?yàn)樗穸绹闹萦袡?quán)歧視或施加負(fù)擔(dān)于州際商業(yè)活動(dòng)。美國最高法院在判例中稱：憲法起草者賦予國會(huì)以管理州際商業(yè)的權(quán)力旨在“避免出現(xiàn)過去發(fā)生的經(jīng)濟(jì)割據(jù)現(xiàn)象”。以商業(yè)條款為依據(jù)制定的州法其合憲性的檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)是：首先要確定被質(zhì)疑的州法在對州際商業(yè)進(jìn)行調(diào)整時(shí)是否公平合理且對州際商業(yè)僅造成了微弱的沖擊或者該州法在表面上或?qū)嶋H上是否對州際商業(yè)產(chǎn)生了歧視性效果。如果該州法經(jīng)得起派克案檢驗(yàn)法See the Pike v.Bruce Church，Inc.balancing test，即“派克案平衡檢驗(yàn)法”。的考驗(yàn)，州法對州際商業(yè)的管理行為是“公平的”且負(fù)面效果“極其微弱”，那么該州法的合憲性將得到支持。
　　一般來說，在美國跨州供電企業(yè)的減排是采用混合型碳交易管理體制的，但這種體制在美國往往被指責(zé)為表面歧視的州際商業(yè)管理行為。因?yàn)檫@種管理行為僅僅調(diào)整與進(jìn)口電力相關(guān)的溫室氣體的排放活動(dòng)，由此明顯區(qū)別對待州內(nèi)和州外的商業(yè)利益。對向消費(fèi)者供電的企業(yè)實(shí)行管理的那些州法僅對跨越州界的電力企業(yè)施加負(fù)擔(dān)。所以，那些參加了RGGI的州供電的發(fā)電廠才會(huì)受到此類州法的約束，也即本州的發(fā)電廠將不受相同的管理。因此，這樣的州法將很可能要按照“休眠的商業(yè)條款”受到嚴(yán)格的審查［3］。本文評價(jià)的補(bǔ)償稅理論就是休眠的商業(yè)條款的一種例外規(guī)定。
　　補(bǔ)償稅理論最初是由于美國最高法院通過判例即1869年美國最高院審判的辛森案（Hinson v.Lott）。在該案中，阿拉巴馬州對凡是進(jìn)口進(jìn)入該州的烈性酒都要征收那些在州釀造的烈性酒業(yè)已繳納過的相同金額的稅收。當(dāng)時(shí)美國最高法院解釋說，對進(jìn)口烈性酒征的稅不過是一個(gè)補(bǔ)償性的做法，旨在確保在該州市場上所出售的所有烈性酒稅負(fù)公平。所以，法院的結(jié)論是：該州并不是試圖管理州際商業(yè)活動(dòng)而是對其征稅權(quán)的恰當(dāng)和合法的行使。的形式發(fā)展起來的。美國最高法院承認(rèn)“具有表面歧視性的州的商業(yè)管理行為本身無效規(guī)則（per se rule of invalidity）”可以有限制的例外，這種例外就是“補(bǔ)償稅理論”。根據(jù)補(bǔ)償稅理論，表面歧視的商業(yè)管理行為可以經(jīng)得起嚴(yán)格的合憲性審查——如果補(bǔ)償稅設(shè)計(jì)的惟一目的在于使州際商業(yè)承受州內(nèi)商業(yè)業(yè)已承受的負(fù)擔(dān)。自辛森案以來，美國最高法院通過系列判例更加清楚地界定了補(bǔ)償稅的性質(zhì)和有力地限制了該理論的適用范圍。該理論自1937年赫內(nèi)福德案（Henneford v.Silas Mason）開始，直至1996年富爾頓公司案（Fulton Corp.v.Faulkner），臻于完善。目前美國法院對補(bǔ)償稅理論的適用要求進(jìn)行“三步走”檢驗(yàn)法。這種檢驗(yàn)法是在1994年俄勒岡廢棄物處理系統(tǒng)案See Oregon Waste Systems v.Department of Environmental Quality of the State of Oregon.建立的，后經(jīng)1996年富爾頓公司案得以精確化［4］。當(dāng)然，由于“三步走檢驗(yàn)法”誕生的時(shí)間不長、適用范圍有限，我們有必要回顧一下過去的判例，使其中隱含的檢驗(yàn)規(guī)則逐步明晰起來，有助于我們充分理解美國司法實(shí)踐中確立的補(bǔ)償稅理論。
　　
　　三、美國法院判例對補(bǔ)償稅理論發(fā)展與完善
　?。ㄒ唬┖諆?nèi)福德案：補(bǔ)償稅的形式有效性
　　在辛森案之后的近70年內(nèi)，美國最高法院對補(bǔ)償稅沒有太多新的發(fā)展。直至1937年，美國最高法院在赫內(nèi)福德案中才正式承認(rèn)“補(bǔ)償稅”的法律效力。該案簡要案情是：華盛頓州開征兩種稅，一是對商品零售開征2%的稅；二是對在該州境內(nèi)使用有形動(dòng)產(chǎn)的行為開征2%的補(bǔ)充性質(zhì)的稅。使用稅不適用于那些已經(jīng)在本州外繳納了等于或高于2%稅負(fù)的商品。本案原告在其他州以零售方式購得若干機(jī)械、材料，運(yùn)輸進(jìn)入華盛頓州，用于建造哥倫比亞河大壩。由于它們在州外未被征繳銷售稅，因此，華盛頓州擬對之追繳使用稅。原告則訴稱，州的管理措施相當(dāng)于對當(dāng)?shù)亓闶凵虒?shí)行了保護(hù)主義。美國最高法院經(jīng)審理后，首先承認(rèn)此種管理制度表面上具有歧視性，因?yàn)閷τ谠谌A盛頓州內(nèi)購買的商品是從來不需要繳納使用稅的。但美國最高法院最后認(rèn)為，華盛頓州的稅收管理制度并不是什么非法的負(fù)擔(dān)。它并沒有對在州外購買的貨物課征比在州內(nèi)購買的貨物以更重的稅，沒有對州際商業(yè)造成任何實(shí)際的負(fù)擔(dān)，因而它不存在任何的保護(hù)主義。
　　（二）馬里蘭案：拒絕認(rèn)可“首次使用稅”
　　自從美國最高法院在赫內(nèi)福德案中正式承認(rèn)了補(bǔ)償稅，它就堅(jiān)決拒絕在銷售稅和使用稅以外的領(lǐng)域適用補(bǔ)償稅。1981年馬里蘭案（Maryland v.Louisiana），美國最高法院駁斥了路易斯安那州對任何進(jìn)口進(jìn)入該州的天然氣（未在另一州納稅者）課征“首次使用稅”的做法就是典型例證。另外，1984年美國最高法院在阿母柯公司案（Armco v.Hardesty）中對“實(shí)質(zhì)等同事件”的要件進(jìn)行歸納總結(jié)，也被認(rèn)為是堅(jiān)決拒絕在銷售稅和使用稅以外的領(lǐng)域適用補(bǔ)償稅的最好例證。事實(shí)上，課征“首次使用稅”，意味著只有那些從外大陸架（位于本州之外、聯(lián)邦界限以內(nèi)的海域，英文簡稱OCS）獲得的天然氣才需要繳納此種稅負(fù)。然而，由于稅收豁免和稅收繞讓的存在，這種稅收制度的凈效應(yīng)是對過境天然氣征稅——這種天然氣在該州過境并最終運(yùn)出該州，所以，它并不是向路易斯安那州的OCS天然氣消費(fèi)者征稅。因此，美國最高院認(rèn)定路易斯安那州的管理制度屬于對州際商業(yè)構(gòu)成表面歧視性的措施，而且不能視為是辛森案所認(rèn)定的補(bǔ)償稅——因?yàn)?，開征首次使用稅的目的不可能等同于開采稅，也即不太可能用于保護(hù)路易斯安那州的自然資源。所有支持補(bǔ)償稅的案件都有一條共同的線索，即追求當(dāng)?shù)睾椭蓦H商業(yè)之間的平等待遇，而稅收抵免和稅收繞讓主要是針對過境天然氣設(shè)計(jì)的，所以此種“首次使用稅”并非是有效的補(bǔ)償稅。
　　
　?。ㄈ┈F(xiàn)代補(bǔ)償稅理論及其三步走檢驗(yàn)法［5］
　　1.俄勒岡廢棄物系統(tǒng)案：三步走檢驗(yàn)法的確立
　　1994年，美國最高法院在審理俄勒岡廢棄物系統(tǒng)案See Oregon Waste Systems，Inc.v.Department of Environmental Quality of the State of Oregon.中首次對補(bǔ)償稅理論的“三要素”作了解析。該案中，一家住所在俄勒岡的固體廢物處理公司（以下簡稱俄勒岡公司）對俄勒岡的一項(xiàng)管理規(guī)定該管理規(guī)定，對外州來的處置在俄勒岡境內(nèi)廢棄物坑中的廢棄物加征每噸2.25美元的額外費(fèi)。俄勒岡公司通常是從臨近的華盛頓州裝載廢棄物運(yùn)輸進(jìn)入俄勒岡作填埋處理，正好符合該州規(guī)定的征稅范圍。提起訴訟，稱該管理行為屬于不合憲的管理措施。最初，俄勒岡最高法院支持此項(xiàng)額外費(fèi)，認(rèn)為它在性質(zhì)上屬于補(bǔ)償費(fèi)，用于抵償州政府和當(dāng)?shù)卣幹脧U棄物所支出的實(shí)際成本。但美國最高法院推翻了該判決，并宣告俄勒岡州征收外州來的廢棄物處置額外費(fèi)無法律依據(jù)，因?yàn)樗鼘儆诒砻嫫缫曅缘模瑳]有合法的正當(dāng)目的。審理過程中，美最高法院注意到，自辛森案以來的補(bǔ)償稅理論皆被用于確保任何一個(gè)州都不得從州際商業(yè)活動(dòng)中攫取公正份額以外的利益。由此，法院認(rèn)為補(bǔ)償稅理論前面兩個(gè)要件要求州政府查明：（1）州政府設(shè)置對州際商業(yè)負(fù)擔(dān)旨在補(bǔ)償；（2）州際商業(yè)負(fù)擔(dān)大致接近但不得超過州際商業(yè)負(fù)擔(dān)。比照上述兩個(gè)條件，法院認(rèn)為俄勒岡州政府沒有舉出證據(jù)證明對州際商業(yè)施加特定的補(bǔ)償性費(fèi)用在數(shù)額上等于或超過額外費(fèi)，從而判定俄勒岡州政府?dāng)≡V。另外，法院也認(rèn)為，即使能夠計(jì)算出一般性稅費(fèi)中可歸屬于州內(nèi)負(fù)擔(dān)的部分，大致等同于州際商業(yè)負(fù)擔(dān)，額外費(fèi)也仍然是無效的。因?yàn)橐话阈远愘M(fèi)和額外費(fèi)并非針對實(shí)質(zhì)上等同的事件課征的。因此，額外費(fèi)也違反了補(bǔ)償稅理論第三條要件。
　　2.富爾頓公司案：現(xiàn)代檢驗(yàn)法
　　1996年，美國最高法院在審理富爾頓公司案中全面總結(jié)了補(bǔ)償稅理論的所有要件，被譽(yù)為現(xiàn)代補(bǔ)償稅理論。本案涉及對北卡萊羅納州居民所持公司股份的公平市場價(jià)值征收“無形財(cái)產(chǎn)稅（intangibles tax）”。本州居民股東可以獲得稅收減免比例是100%，如果本州居民持有的是州內(nèi)公司股份，那么該股份是無需納稅的。但是，外州公司的股份必須全額納稅。此案中，美國最高法院首先確定北卡萊羅納州政府的管理制度屬于表面歧視性措施。并通過審理認(rèn)為，北卡萊羅納州政府的管理制度沒有達(dá)到補(bǔ)償稅制度的要件，并對相應(yīng)的補(bǔ)償稅三個(gè)要件進(jìn)行了更為精確的解釋。法院再次強(qiáng)調(diào)，不乏這樣的情形——如果多重稅制的綜合效果是使州內(nèi)的和州際的商業(yè)活動(dòng)承受等同的負(fù)擔(dān)，即使屬于表面歧視的稅也可以得到法院認(rèn)可，即補(bǔ)償稅制可以確立。由此法院總結(jié)了確立有效的補(bǔ)償稅要滿足三個(gè)條件：（1）州內(nèi)負(fù)擔(dān)設(shè)置的目的在于補(bǔ)償；（2）州際商業(yè)要承受的稅必須證明大致接近但不超過州內(nèi)商業(yè)所承受的稅負(fù)；（3）州內(nèi)和州際稅負(fù)所課征的對象事件必須在實(shí)質(zhì)上類似，以至于相互可替代。
　　
　　四、結(jié)論和展望
　　解決“泄露問題”的終極辦法是執(zhí)行全國性溫室氣體減排管理制度。在那之前，美國各個(gè)州的管理者要竭盡全力地通過實(shí)行區(qū)域性減排計(jì)劃和防范泄露以應(yīng)對全球氣候變暖。如果參與了RGGI的各州承諾執(zhí)行供應(yīng)方管理制度的話，在實(shí)施管理措施之前有諸多因素必須予以考慮。為了達(dá)到補(bǔ)償稅理論的諸項(xiàng)條件，參與了RGGI的各州必須能夠絕對確定地證明管理措施的結(jié)合效應(yīng)是要對在本州內(nèi)使用的電力施加平等的稅負(fù)。初始的二氧化碳排放量上限的設(shè)置應(yīng)該與歷史進(jìn)口量和州內(nèi)發(fā)電站過去的排放量基本保持一致，以此避免難以在第二階段精確地計(jì)算減排指標(biāo)余額。參與了RGGI的各州還要確定如何對減排指標(biāo)余額進(jìn)行分配，也要確定如何測定進(jìn)口電力碳排放的特征。所使用的方法必須等同于測定本州電廠碳排放的方法，以避免造成州內(nèi)和州外電站之間存在差別待遇，而這種歧視性的差別待遇可以導(dǎo)致州政府的商業(yè)管理措施被法院宣告無效。即使這些預(yù)防措施都為那些參與了RGGI的各州都采取了，仍然有極大可能性的是法院會(huì)推翻進(jìn)口電力的管理措施，理由是這樣的管理行動(dòng)違反了休眠的商業(yè)條款。面對這樣的挑戰(zhàn)，RGGI各州應(yīng)該據(jù)理力爭說補(bǔ)償稅理論的基本原理應(yīng)該適用于支持管理措施的法律有效性。因?yàn)檫@樣的管理措施所追求的當(dāng)?shù)睾戏康氖菬o法通過其它替代性非歧視手段達(dá)到的。綜合上述各個(gè)判例的結(jié)論可知，要使補(bǔ)償稅的管理措施合法成立，必須符合三個(gè)條件：（1）對進(jìn)口電力采取的管理行動(dòng)目的在于彌補(bǔ)對州內(nèi)電站要求承擔(dān)的減排上限所造成的州內(nèi)商業(yè)負(fù)擔(dān)；（2）在減排指標(biāo)余額分配上賦予州內(nèi)外行為人以平等競爭的機(jī)會(huì)，因?yàn)橹菡墓芾泶胧λ鼈兪┘拥呢?fù)擔(dān)是平等的；（3）進(jìn)口電力的排放量與州內(nèi)電站生產(chǎn)的電力的排放量是彼此可相互替代的客體。法院在對混合型碳交易管理體制進(jìn)行司法審查時(shí)應(yīng)該擴(kuò)大休眠的商業(yè)條款例外規(guī)定的可適用性。
　　即使RGGI僅僅管理協(xié)定區(qū)域內(nèi)的電站，也不解決“泄露問題”，該計(jì)劃仍然不失為有價(jià)值的工具。RGGI各州所采取的管理行動(dòng)與其它各州的行動(dòng)若聯(lián)合起來，可能起到催化劑的功能，推動(dòng)全美減排運(yùn)動(dòng)的深入開展。至少RGGI將向全美的管理者發(fā)出積極信號：“總量管制和交易”規(guī)則作為規(guī)制溫室氣體排放的法律手段，其優(yōu)勢、劣勢及其潛在的誤區(qū)既明顯又實(shí)用。［6］
　　
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　　New Development of Compensation Tax：Comments on
　　the Judicial Practice of the Regulation of Carbon Trading of United States
　　HUANG Xiao-