日本農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度及對(duì)我國(guó)新農(nóng)保的借鑒

[摘要]日本農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度獨(dú)具特色、構(gòu)建科學(xué)、保障有效，基本解決了農(nóng)民的養(yǎng)老問(wèn)題。當(dāng)前，我國(guó)正在積極推進(jìn)新農(nóng)保試點(diǎn)，日本農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展路徑、內(nèi)容構(gòu)成、改革經(jīng)歷等對(duì)我國(guó)新農(nóng)保的制度建設(shè)具有重要的借鑒意義。具體的經(jīng)驗(yàn)借鑒有:新農(nóng)保的推行需要社會(huì)保險(xiǎn)法的保駕護(hù)航;政府應(yīng)成為新農(nóng)保建設(shè)的最主要組織者;推崇公平，分類引導(dǎo)幫助農(nóng)民加入新農(nóng)保;注重發(fā)揮村民委員會(huì)的作用;新農(nóng)保基金應(yīng)該在適當(dāng)情況下進(jìn)行市場(chǎng)化投資運(yùn)營(yíng)。

[關(guān)鍵詞]日本;農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn);新農(nóng)保;借鑒

[中圖分類號(hào)] F840.67 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1673-0461(2010)10-0091-06

日本的社會(huì)保障體系中，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度獨(dú)具特色、構(gòu)建科學(xué)、保障有效，基本解決了農(nóng)民的養(yǎng)老問(wèn)題。當(dāng)前，我國(guó)正在積極推進(jìn)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)(以下簡(jiǎn)稱新農(nóng)保)試點(diǎn)，日本與我國(guó)同為東亞國(guó)家，文化相近，其農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展路徑、內(nèi)容構(gòu)成、改革經(jīng)歷等對(duì)我國(guó)新農(nóng)保的制度建設(shè)具有重要的借鑒意義。

一、日本農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展路徑

1.家庭養(yǎng)老保障階段(二戰(zhàn)以前)

日本的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)不是橫空出現(xiàn)的，而是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境的發(fā)展，在日本政府的規(guī)劃下，經(jīng)歷了從無(wú)到有，從不夠完善到逐步完善的過(guò)程。二戰(zhàn)前，日本農(nóng)村處于傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老保障階段，對(duì)老人的撫養(yǎng)都是以家庭為主。日本農(nóng)戶多為直系家庭，老年后生活依靠長(zhǎng)子撫養(yǎng)、照顧，“家”制度在日本起主導(dǎo)作用。當(dāng)時(shí)，農(nóng)村只有國(guó)民健康保險(xiǎn)，制度型的養(yǎng)老保險(xiǎn)尚未實(shí)施。例如，20世紀(jì)50年代末日本有1，368萬(wàn)人能享受到養(yǎng)老保險(xiǎn)，僅占總就業(yè)人口4，284萬(wàn)的1/3，當(dāng)時(shí)包括農(nóng)民、個(gè)體經(jīng)營(yíng)者和無(wú)業(yè)者等共4，700多萬(wàn)人未能加入養(yǎng)老保險(xiǎn)體系[1]。

2.農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)建立、發(fā)展階段(20世紀(jì)50年代末至60年代)

20世紀(jì)50年代，日本從二戰(zhàn)中恢復(fù)元?dú)猓I(yè)化快速發(fā)展，大量農(nóng)村年輕勞動(dòng)力涌入城市。60年代，日本經(jīng)濟(jì)步入黃金發(fā)展時(shí)期，從事農(nóng)林漁牧業(yè)的人數(shù)約為總勞動(dòng)力的30%[2]。農(nóng)村人口開始出現(xiàn)老齡化、兼業(yè)化和城市化，具有撫養(yǎng)能力的人數(shù)逐漸減少，家庭自我保障的作用大為減弱，社會(huì)逐漸成為了撫養(yǎng)老人的主角。傳統(tǒng)的以家庭為主體的生活保障體系已無(wú)法滿足家庭成員的養(yǎng)老需求，進(jìn)入城市和留在農(nóng)村的勞動(dòng)者迫切希望享受到社會(huì)保險(xiǎn)的保障。從1958年起，日本政府開始著手醞釀建立面向農(nóng)林牧漁業(yè)的勞動(dòng)者、個(gè)體經(jīng)營(yíng)者的國(guó)民養(yǎng)老保險(xiǎn)。1959年日本首次頒布了“國(guó)民年金法”，將排除在工薪階層之外的廣大農(nóng)民、個(gè)體經(jīng)營(yíng)者依法強(qiáng)制納入社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中。到20世紀(jì)60年代，憑著農(nóng)村公共醫(yī)療和養(yǎng)老保險(xiǎn)兩大支柱，農(nóng)村社會(huì)保障制度初具規(guī)模并開始得到迅速普及，日本進(jìn)入了“國(guó)民皆保險(xiǎn)”、“國(guó)民均年金”的福利時(shí)代。

3.農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的充實(shí)、擴(kuò)展階段(20世紀(jì)70年代至90年代)

日本的養(yǎng)老保險(xiǎn)具有靈活性，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化不斷進(jìn)行調(diào)整和修正。自20世紀(jì)70年代開始，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)的變化，包括農(nóng)村社會(huì)保障體系在內(nèi)的日本整個(gè)社會(huì)保障體系不斷得到補(bǔ)充、改革和完善。日本政府于1970年制定了“農(nóng)民養(yǎng)老金基金法”，并于1971年1月開始實(shí)施。農(nóng)民養(yǎng)老金基金同國(guó)民年金相輔相成，合力保障農(nóng)民晚年生活，提高福利水平。參加農(nóng)民養(yǎng)老金計(jì)劃的被保險(xiǎn)人數(shù)在1975年達(dá)到頂點(diǎn)，為116萬(wàn)人，占農(nóng)業(yè)總就業(yè)人口791萬(wàn)人的15%，該制度成為農(nóng)民參加國(guó)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的重要補(bǔ)充，具有靈活自愿的性質(zhì)[3]。20世紀(jì)80年代初，國(guó)民年金的發(fā)展也邁上了新臺(tái)階，1985年日本政府修改了“國(guó)民年金法”，對(duì)公共年金進(jìn)行了全面改革，使得國(guó)民養(yǎng)老保險(xiǎn)成為一元化的全體國(guó)民共同的“基礎(chǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)”。這一時(shí)期保險(xiǎn)內(nèi)容的充實(shí)，緩解了農(nóng)民與其他社會(huì)成員之間負(fù)擔(dān)不平等、國(guó)民養(yǎng)老金財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重等問(wèn)題，推動(dòng)了日本農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的進(jìn)步。

4.農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)換期階段(20世紀(jì)90年代至今)

從20世紀(jì)90年代起，日本的社會(huì)保障進(jìn)入了一個(gè)重大的轉(zhuǎn)折時(shí)期，農(nóng)村的養(yǎng)老保險(xiǎn)也面臨著深刻的變化。主要表現(xiàn)在:第一，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展看，日本已經(jīng)進(jìn)入了經(jīng)濟(jì)的低速增長(zhǎng)期，財(cái)源嚴(yán)重不足，養(yǎng)老保險(xiǎn)交納額度不斷上升，支付額度呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。第二，從人口方面看，農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力大量流失，生活改善及醫(yī)療水平的先進(jìn)使得人的壽命越來(lái)越長(zhǎng)，加上少子化，農(nóng)村人口的老齡化(65歲以上)比率由1960年的8.2%上升到1990年的20%。比同期城市高出8個(gè)百分點(diǎn)，領(lǐng)先城市20年步入了超老齡化的時(shí)代。第三，從保障水平看，面對(duì)農(nóng)民養(yǎng)老保障需求的增加，農(nóng)村的養(yǎng)老保障水平相對(duì)較低，仍滿足不了農(nóng)業(yè)發(fā)展的特殊要求[4]。

二、日本農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的主要內(nèi)容

日本農(nóng)村社會(huì)的養(yǎng)老保險(xiǎn)是按照公平性和多層次性兩個(gè)方面來(lái)安排的，實(shí)行的是雙層結(jié)構(gòu)年金制。第一層次為國(guó)民年金，是全體國(guó)民強(qiáng)制性加入的與收入無(wú)關(guān)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，它為老年人提供基本收入保障，保證了“國(guó)民皆年金”。第二層次的農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)基本上采用基金制，強(qiáng)調(diào)自愿原則，但政府給予稅制優(yōu)惠，是國(guó)民年金的重要補(bǔ)充。兩個(gè)層次包含四種養(yǎng)老保險(xiǎn)項(xiàng)目，即國(guó)民年金、農(nóng)民年金、國(guó)民養(yǎng)老金基金、共濟(jì)年金，其結(jié)構(gòu)體系如表1所示。

1.國(guó)民年金(國(guó)民基礎(chǔ)養(yǎng)老金)

日本政府在1959年頒布的“國(guó)民年金法”，標(biāo)志國(guó)民年金制度正式實(shí)施，后來(lái)國(guó)家在1985年又對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)行重要改革，這兩項(xiàng)措施將全部農(nóng)民納入公共養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中。國(guó)民年金成為全體國(guó)民共同享有的基礎(chǔ)養(yǎng)老金。其中規(guī)定凡滿20周歲以上、60周歲以下的日本農(nóng)民必須加入國(guó)民養(yǎng)老保險(xiǎn)。農(nóng)民、自雇者和其他非雇傭人員首先要參加國(guó)民年金(即國(guó)民基礎(chǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn))，國(guó)民年金制度采取現(xiàn)收現(xiàn)付模式，平均繳付，平均給付，保費(fèi)固定，參保農(nóng)民每月定額繳納1.33萬(wàn)日元，2008年度月繳費(fèi)額漲至1.45萬(wàn)日元，凡加入時(shí)間在25年以上、65歲以下的參保者均可領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金，加入該制度40年的參保者，退休后每月可領(lǐng)取最高6.7萬(wàn)日元的養(yǎng)老金[5]?；A(chǔ)養(yǎng)老金執(zhí)行責(zé)任共擔(dān)原則，資金來(lái)源主要構(gòu)成是，國(guó)家負(fù)擔(dān)1/3，列入政府預(yù)算，其余部分由個(gè)人繳費(fèi)。目前，國(guó)民養(yǎng)老金事業(yè)由政府掌管，社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)所和市町村公所直接面向國(guó)民提供窗口服務(wù)。

2.農(nóng)民年金(農(nóng)民養(yǎng)老基金)

1970年，日本公布《農(nóng)民養(yǎng)老基金法》，農(nóng)民養(yǎng)老金從1971年1月開始實(shí)施。該項(xiàng)目圍繞土地經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓及老齡兩個(gè)因素運(yùn)行，旨在提高農(nóng)民年老后的生活水平，是國(guó)民年金的重要補(bǔ)充。實(shí)行自愿原則。加入資格是擁有或正在使用50公畝(7.5畝)以上耕地的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者。保險(xiǎn)費(fèi)由被保險(xiǎn)人本人承擔(dān)20，440日元(1999年)，其他由國(guó)庫(kù)承擔(dān)。保險(xiǎn)費(fèi)繳納時(shí)間超過(guò)20年并在65歲前轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)，則65歲以后領(lǐng)取的經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)讓養(yǎng)老金額為1，400日元乘以保險(xiǎn)費(fèi)已繳納月數(shù)后的金額;保險(xiǎn)費(fèi)已繳納時(shí)間超過(guò)20年但未進(jìn)行經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)讓，從65歲開始支付的農(nóng)民老齡養(yǎng)老金額為900日元乘以保險(xiǎn)費(fèi)已繳納月數(shù)后的金額;保險(xiǎn)費(fèi)已繳納時(shí)間超過(guò)3年，在取得養(yǎng)老金領(lǐng)取資格前死亡或退出，根據(jù)保險(xiǎn)費(fèi)的已繳納時(shí)間支付相應(yīng)的余額。農(nóng)民養(yǎng)老金制度曾經(jīng)一度使日本農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者保持年輕化，經(jīng)營(yíng)規(guī)模擴(kuò)大化。

3.國(guó)民養(yǎng)老金基金

日本政府為使不能加入農(nóng)民年金的農(nóng)民和個(gè)體經(jīng)營(yíng)者(如小店店主、醫(yī)生、律師等)能同工薪族一樣過(guò)上比較充裕的老年生活，除國(guó)民養(yǎng)老金外可以獲得另外一部分附加養(yǎng)老金，同時(shí)日本政府也為不滿足于國(guó)民年金的農(nóng)民提供更多方式的養(yǎng)老保險(xiǎn)，決定在上個(gè)世紀(jì)80年代實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)的改革，于1991年開始實(shí)行國(guó)民養(yǎng)老金基金制。規(guī)定凡滿20周歲以上60周歲以下的農(nóng)民均可自愿加入，每月需繳納“附加保險(xiǎn)費(fèi)”，滿65歲后，除可獲得基礎(chǔ)養(yǎng)老金外，還可獲得“附加養(yǎng)老金”。凡不需要繳納國(guó)民養(yǎng)老金保險(xiǎn)費(fèi)及申請(qǐng)加入“農(nóng)民年金”者，則不得再申請(qǐng)加入國(guó)民養(yǎng)老基金，已加入的中途不得退出。2001年6月，日本出臺(tái)繳費(fèi)確定型養(yǎng)老辦法，從2002年4月開始實(shí)施。國(guó)民養(yǎng)老基金有企業(yè)型和個(gè)人型兩種，農(nóng)民可以加入個(gè)人型的養(yǎng)老保險(xiǎn)，通過(guò)向國(guó)民養(yǎng)老基金聯(lián)合會(huì)提出申請(qǐng)，加入者可以選擇資金運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)和運(yùn)營(yíng)方式，月繳費(fèi)在68，000日元以內(nèi)免稅，基金運(yùn)營(yíng)收入不納稅，運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)只收取傭金，領(lǐng)取時(shí)根據(jù)繳費(fèi)金額和運(yùn)營(yíng)收益確定支付標(biāo)準(zhǔn)。

4.共濟(jì)年金

在日本，民間的團(tuán)結(jié)互助傳統(tǒng)源遠(yuǎn)流長(zhǎng)。日本農(nóng)村存在一種叫農(nóng)業(yè)協(xié)同組合的組織，成員主要是農(nóng)民，也包括其他個(gè)人。為了讓成員老有所養(yǎng)，保障一生，農(nóng)業(yè)協(xié)同組合舉辦了人身共濟(jì)保險(xiǎn)，對(duì)農(nóng)民養(yǎng)老及其他社會(huì)保障發(fā)揮了重要作用。這種共濟(jì)保險(xiǎn)組織屬于民間團(tuán)體，不以營(yíng)利為目的，通常以市、町、村為單位組織建立，得到了政府的大力支持。在管理上，基層農(nóng)協(xié)、縣級(jí)共濟(jì)聯(lián)合會(huì)、全國(guó)共濟(jì)聯(lián)合會(huì)相互分工，各司其職，形成了有效的三個(gè)不同的風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)構(gòu)。20世紀(jì)90年代末，日本有農(nóng)業(yè)協(xié)同組合4，000多個(gè)，每個(gè)農(nóng)業(yè)協(xié)同組合成員平均參加共濟(jì)保險(xiǎn)項(xiàng)目4.55項(xiàng)，保障金額每戶平均為3.688萬(wàn)日元[6]。共濟(jì)年金發(fā)展至今，已演變成JA(非營(yíng)利)人壽保險(xiǎn)互助制度。JA人壽互助，不僅提供死亡保險(xiǎn)，而且還為防備住院、手術(shù)、日常就診的功能需要，在醫(yī)療保障、晚年生活保障和護(hù)理保障等方面提供幫助。參加JA人壽保險(xiǎn)互助，繳費(fèi)完全由農(nóng)民個(gè)人負(fù)擔(dān)，政府不提供補(bǔ)貼，基金投入市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)。截至2007年度，181萬(wàn)農(nóng)戶、764萬(wàn)農(nóng)民參加了該制度，支付養(yǎng)老互助金5，860億日元[7]。

三、日本農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的特點(diǎn)

1.立法先行，社保法律法規(guī)體系完備

日本是一個(gè)發(fā)達(dá)的資本主義國(guó)家，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，社會(huì)管理有序，各項(xiàng)法律制度也十分健全?？v觀日本農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的整個(gè)發(fā)展歷程，始終有相應(yīng)的法律保駕護(hù)航。日本早在1959年4月16日就頒布了《國(guó)民年金法》，保證了每個(gè)日本國(guó)民都能享受到國(guó)民年金。1966年12月，農(nóng)林水產(chǎn)省將農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者年金問(wèn)題列入日程，在1969年12月由日本國(guó)民年金審議會(huì)審定了制度框架。1970年5月13日，國(guó)會(huì)通過(guò)了《農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者年金基金法》，并于1971年1月1日起正式實(shí)施，該法頒布10年之內(nèi)不斷進(jìn)行完善補(bǔ)充，共經(jīng)歷了6次修改。1985年，修改了《國(guó)民年金法》，創(chuàng)建基礎(chǔ)養(yǎng)老金制度，國(guó)民年金覆蓋了全體國(guó)民。1989年日本制定《高齡者保健福祉推進(jìn)十年戰(zhàn)略》，并從1993年開始在全國(guó)制定地域保健福祉計(jì)劃，要求地方政府積極建設(shè)與完善供老年人使用的各種設(shè)施，等等。諸如此類的法律法規(guī)保障了日本農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展。

2.政府主導(dǎo)，養(yǎng)老保險(xiǎn)體系架構(gòu)完整，保障全面

在農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的構(gòu)建過(guò)程中，日本政府積極主動(dòng)，運(yùn)籌帷幄，盡心盡責(zé)地扮演著主角角色。以國(guó)民年金的建立為例，1955年，日本政府在厚生省內(nèi)設(shè)置了國(guó)民年金規(guī)劃辦公室，在1956年的施政方針中將實(shí)施國(guó)民年金保險(xiǎn)作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展5年計(jì)劃的一個(gè)重要目標(biāo)，1957年設(shè)置國(guó)民年金保險(xiǎn)預(yù)算，1958年成立國(guó)民年金委員會(huì)，同年12月推出《國(guó)民年金制度要綱》，并以此為基礎(chǔ)起草國(guó)民年金法案。1959年，該法案在國(guó)會(huì)通過(guò)并于該年4月頒布實(shí)施。國(guó)民年金開始覆蓋農(nóng)村的廣大農(nóng)民。國(guó)民年金由日本中央政府厚生省的年金局及社會(huì)保險(xiǎn)廳進(jìn)行統(tǒng)一管理。年金局負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)調(diào)研年金制度，擬定國(guó)民年金計(jì)劃，計(jì)算統(tǒng)計(jì)國(guó)民年金。社會(huì)保險(xiǎn)廳負(fù)責(zé)年金制度的實(shí)施，如年金的管理、被保險(xiǎn)者的記錄管理、年金支給的裁定、發(fā)放年金的咨詢等業(yè)務(wù);地方的都道府縣廳下屬的國(guó)民年金課也承擔(dān)相應(yīng)的實(shí)施責(zé)任，并對(duì)國(guó)民年金基金、都道府縣內(nèi)的市町村進(jìn)行指導(dǎo)監(jiān)督;社會(huì)保險(xiǎn)廳的派出機(jī)構(gòu)社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)所負(fù)責(zé)保險(xiǎn)金的征收和支付業(yè)。日本的農(nóng)民年金和國(guó)民養(yǎng)老金基金的建立過(guò)程、實(shí)施程序大體如此。

日本在建設(shè)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)時(shí)，既立足當(dāng)時(shí)，又著眼長(zhǎng)遠(yuǎn);既注重公平性，又追求多層次性，使整個(gè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度架構(gòu)清晰，項(xiàng)目多樣，內(nèi)容充實(shí)，及時(shí)適應(yīng)形勢(shì)變化。20世紀(jì)50年代末，日本農(nóng)民養(yǎng)老問(wèn)題凸現(xiàn)，政府不久就出臺(tái)“國(guó)民年金法”，將廣大農(nóng)民納入公共養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中;1970年，順應(yīng)工業(yè)化、城市化的要求，設(shè)立農(nóng)民年金制，提高了農(nóng)民年老后的生活水平;為了讓養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋所有國(guó)民及提高養(yǎng)老水平，日本政府于1991年實(shí)行國(guó)民養(yǎng)老金基金制;大力支持民間的農(nóng)業(yè)協(xié)同組合舉辦的人身共濟(jì)保險(xiǎn)。上述四種養(yǎng)老保險(xiǎn)項(xiàng)目層層疊加、保障緊密，基本滿足了廣大農(nóng)民的養(yǎng)老需求。

3.農(nóng)民養(yǎng)老金是農(nóng)業(yè)政策選擇中的重要因素

日本的農(nóng)民養(yǎng)老金制度在調(diào)節(jié)農(nóng)村與城市平衡發(fā)展方面起了很大的杠桿作用。(1)鼓勵(lì)離農(nóng)政策。在戰(zhàn)后初期，為了保障農(nóng)業(yè)得到高效率發(fā)展，并實(shí)現(xiàn)西方的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、機(jī)械化生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式，日本政府大力推行城市化的進(jìn)程，鼓勵(lì)農(nóng)民離開農(nóng)村、離開土地，進(jìn)入城市工作。日本政府在《農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者年金基金法》中鼓勵(lì)農(nóng)民離開土地，并對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓后喪失生活來(lái)源的農(nóng)民給予政策補(bǔ)償，這在農(nóng)民的國(guó)民年金中表現(xiàn)突出。(2)推行返農(nóng)政策。進(jìn)入20世紀(jì)90年代以后，日本農(nóng)業(yè)人口急劇下降，當(dāng)年的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力逐漸進(jìn)入高齡，而年輕人紛紛進(jìn)入大城市謀生(日語(yǔ)稱之為“上京”)，農(nóng)業(yè)人口高齡化嚴(yán)重，影響了日本農(nóng)業(yè)的發(fā)展。因此，日本的農(nóng)業(yè)政策從鼓勵(lì)“離農(nóng)”轉(zhuǎn)向“返農(nóng)”，養(yǎng)老金政策也隨之調(diào)整。2001年，由于農(nóng)民急劇減少，人口快速老齡化，日本建立了新的農(nóng)業(yè)者年金制度。農(nóng)業(yè)者年金基金事業(yè)管理費(fèi)由國(guó)庫(kù)承擔(dān)。農(nóng)業(yè)者年金基金為任意加入，只要全年務(wù)農(nóng)時(shí)間超過(guò)60天，國(guó)民養(yǎng)老金第一類被保險(xiǎn)人(企業(yè)工薪人員及配偶、公務(wù)員、個(gè)體工商戶、農(nóng)民)中未滿60歲的農(nóng)民都可加入，沒(méi)有農(nóng)田的農(nóng)民或其配偶、以及繼承人等也可加入。加入者可申請(qǐng)退出，批準(zhǔn)后一次性支付退出款項(xiàng)。

4.別具特色的農(nóng)協(xié)組織發(fā)揮了重要作用

在日本，經(jīng)辦農(nóng)民年金的機(jī)構(gòu)是農(nóng)業(yè)協(xié)同組合(農(nóng)協(xié))。日本農(nóng)協(xié)的組織結(jié)構(gòu)別具一格，面對(duì)農(nóng)民是供銷聯(lián)合體(縣以下)，面對(duì)政府是行政、貿(mào)易和金融的多功能組織(縣以上)，其經(jīng)濟(jì)職能的主要特點(diǎn)如下:(1)具有三級(jí)組織結(jié)構(gòu)。農(nóng)協(xié)共濟(jì)主要采取三段制方式進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，即“共濟(jì)”、“再共濟(jì)”和“再再共濟(jì)”;將參保人的風(fēng)險(xiǎn)加以分散，以維持共濟(jì)事業(yè)的穩(wěn)定性。(2)具有保險(xiǎn)功能。農(nóng)協(xié)共濟(jì)可以提供人身保險(xiǎn)，包括疾病保險(xiǎn)、傷害保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)(年金)和死亡保險(xiǎn)。(3)具有成本優(yōu)勢(shì)。農(nóng)協(xié)組織提供保險(xiǎn)的費(fèi)用較商業(yè)保險(xiǎn)少，成本低;農(nóng)協(xié)組織不需要花費(fèi)營(yíng)銷費(fèi)用;另外農(nóng)協(xié)保險(xiǎn)的保全性強(qiáng)，解約率低，農(nóng)協(xié)組織可以兼業(yè)經(jīng)營(yíng)壽險(xiǎn)和財(cái)險(xiǎn)。

四、日本農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度對(duì)我國(guó)新農(nóng)保的借鑒

2009年9月1日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2009〕32號(hào))，決定2009年在全國(guó)選擇10%的縣(市、區(qū)、旗)開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)(以下簡(jiǎn)稱新農(nóng)保)試點(diǎn)，以后逐步擴(kuò)大試點(diǎn)，2020年之前基本實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村適齡居民的全覆蓋。新農(nóng)保制度是一個(gè)規(guī)模十分宏大的社會(huì)系統(tǒng)工程，其在推行過(guò)程中會(huì)遇到各種難題，借鑒日本農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的經(jīng)驗(yàn)，完善我國(guó)的新農(nóng)保制度具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1.新農(nóng)保的推行需要社會(huì)保險(xiǎn)法的保駕護(hù)航

日本針對(duì)農(nóng)民建立的國(guó)民年金制醞釀?dòng)?958年，至1961年即實(shí)現(xiàn)全民皆養(yǎng)老金，效率之高，成就之大，令世界各國(guó)佩服。這種結(jié)果除得益于日本發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)和有序高效的社會(huì)運(yùn)作，事先建立的法律也發(fā)揮了保護(hù)監(jiān)督的作用。日本是一個(gè)法治嚴(yán)格的國(guó)家，《國(guó)民年金法》和《農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者年金基金法》等法律時(shí)刻鞭策著政府，從而保持了養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的穩(wěn)定性和持續(xù)性。

新農(nóng)保的施行也需要法律的保障。當(dāng)前我國(guó)醞釀出臺(tái)《社會(huì)保險(xiǎn)法》，如果成功，它將是我國(guó)社會(huì)保障發(fā)展史上最重要的里程碑，也將為新農(nóng)保提供保護(hù)。但令筆者失望的是，《社會(huì)保險(xiǎn)法》(草案)的內(nèi)容非常不均衡，依然是以城鎮(zhèn)人口為絕對(duì)重點(diǎn)，涉及農(nóng)民權(quán)利的只有一兩句指導(dǎo)性的條文。如“為了規(guī)范社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系，維護(hù)社會(huì)保險(xiǎn)參加人的合法權(quán)益，使公民共享發(fā)展成果，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定，根據(jù)憲法，制定本法”，“國(guó)家逐步建立和完善城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)村居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，具體辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定”。

因此，筆者建議增加一章特別規(guī)定，包括“國(guó)家應(yīng)當(dāng)適時(shí)建立健全針對(duì)農(nóng)民的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度”，“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)將農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃”，“農(nóng)村人口可以依法參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，由個(gè)人繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。各級(jí)政府必須落實(shí)相關(guān)資助或補(bǔ)貼政策”，“農(nóng)村人口依法享受基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇”等實(shí)質(zhì)性的條文。或者探索出臺(tái)《農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)法》、《農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)法》等針對(duì)性更強(qiáng)的法律，明確規(guī)定新農(nóng)保的參保范圍、基金構(gòu)成、保障標(biāo)準(zhǔn)和收支程序等。這樣，新農(nóng)保就有了清晰有力的法律依據(jù)，能夠保證相關(guān)政策的到位執(zhí)行。

2.政府應(yīng)成為新農(nóng)保建設(shè)的最主要組織者

日本農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展，始終伴隨著政府的大力支持。從國(guó)民年金到農(nóng)民年金，再到國(guó)民養(yǎng)老金基金和共濟(jì)互助，日本政府表現(xiàn)活躍，十分積極。在財(cái)政支持方面做得尤其出色，如對(duì)國(guó)民年金，日本國(guó)家財(cái)政一開始負(fù)擔(dān)基本養(yǎng)老金費(fèi)用的1/3，2004年在財(cái)政日益緊張的情況下，日本政府還是決定到2009年使國(guó)庫(kù)負(fù)擔(dān)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的比例從1/3逐漸上升到1/2[8]。

要建設(shè)好我國(guó)的新農(nóng)保，政府需要提供有力持續(xù)的財(cái)政支持。國(guó)發(fā)〔2009〕32號(hào)文件對(duì)這一點(diǎn)作了強(qiáng)調(diào)，要求政府對(duì)符合領(lǐng)取條件的參保人全額支付新農(nóng)?；A(chǔ)養(yǎng)老金，其中中央財(cái)政對(duì)中西部地區(qū)按中央確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)給予全額補(bǔ)助，對(duì)東部地區(qū)給予50%的補(bǔ)助;地方政府應(yīng)當(dāng)對(duì)參保人繳費(fèi)給予補(bǔ)貼，為繳費(fèi)困難群體代繳部分或全部最低標(biāo)準(zhǔn)的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，新農(nóng)保工作經(jīng)費(fèi)納入同級(jí)財(cái)政預(yù)算。但令人擔(dān)憂的是，國(guó)發(fā)〔2009〕32號(hào)文件只是國(guó)務(wù)院制定的指導(dǎo)性行政文件，約束性不夠強(qiáng)，政府尤其是地方政府難免會(huì)執(zhí)行不到位，必然大大影響新農(nóng)保的發(fā)展。溫家寶總理在2010政府工作報(bào)告中提出“要繼續(xù)推進(jìn)財(cái)稅體制改革。健全公共財(cái)政體系。完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，加大一般性轉(zhuǎn)移支付”。筆者期待社會(huì)保障支出能被納入政府財(cái)政預(yù)算，同時(shí)農(nóng)村社會(huì)保障支出所占份額能合理，如此，新農(nóng)保才有長(zhǎng)效的財(cái)政保障。

地方政府是新農(nóng)保建設(shè)的關(guān)鍵主體。在組織方面，地方各級(jí)政府要執(zhí)行中央確定的新農(nóng)保政策，結(jié)合本地實(shí)際，制定具體辦法。要充分認(rèn)識(shí)建設(shè)新農(nóng)保的重大意義，將其列入當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和年度目標(biāo)管理考核體系，切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。各級(jí)人力資源社會(huì)保障部門要切實(shí)履行新農(nóng)保工作行政主管部門的職責(zé)，會(huì)同有關(guān)部門做好新農(nóng)保的統(tǒng)籌規(guī)劃、政策制定、統(tǒng)一管理、綜合協(xié)調(diào)等工作;在經(jīng)辦服務(wù)方面，要認(rèn)真記錄農(nóng)村居民參保繳費(fèi)和領(lǐng)取待遇情況，建立參保檔案，長(zhǎng)期妥善保存;建立全國(guó)統(tǒng)一的新農(nóng)保信息管理系統(tǒng)，納入社會(huì)保障信息管理系統(tǒng)(“金保工程”)建設(shè)，并與其他公民信息管理系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)信息資源共享;要大力推行社會(huì)保障卡，方便參保人持卡繳費(fèi)、領(lǐng)取待遇和查詢本人參保信息。按照精簡(jiǎn)效能原則，整合現(xiàn)有農(nóng)村社會(huì)服務(wù)資源，加強(qiáng)新農(nóng)保經(jīng)辦能力建設(shè)，運(yùn)用現(xiàn)代管理方式和政府購(gòu)買服務(wù)方式，降低行政成本，提高工作效率。

3.推崇公平，分類引導(dǎo)幫助農(nóng)民加入新農(nóng)保

鑒于我國(guó)農(nóng)民人口龐大，國(guó)家經(jīng)濟(jì)尚不夠發(fā)達(dá)，財(cái)力還不夠雄厚，農(nóng)民繳費(fèi)能力強(qiáng)弱不一，我們不能像日本一樣強(qiáng)制每個(gè)農(nóng)民加入新農(nóng)保。但是，我們可以制定靈活多樣的政策，引導(dǎo)有入保能力且有入保意愿的農(nóng)民加入新農(nóng)保，扶助困難農(nóng)民參保，逐步使新農(nóng)保覆蓋全體農(nóng)民。

筆者認(rèn)為，對(duì)于東部發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村，集體經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)，農(nóng)民收入較高，應(yīng)該大力鼓勵(lì)他們參保，繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到較高檔次(每年繳費(fèi)400元、500元以上)繳費(fèi)的，可以在計(jì)算繳費(fèi)年限時(shí)增加一定的時(shí)間額度，或給予個(gè)人所得稅減額，這樣可激勵(lì)東部富裕的農(nóng)民長(zhǎng)期繳費(fèi)，增加新農(nóng)保基金收入。 對(duì)于中西部地區(qū)的農(nóng)村，盡力執(zhí)行國(guó)發(fā)〔2009〕32號(hào)文件中“地方政府應(yīng)當(dāng)對(duì)參保人繳費(fèi)給予補(bǔ)貼，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不低于每人每年30元”的政策。改革開放以來(lái)，中西部地區(qū)的農(nóng)民通過(guò)外出務(wù)工、土地經(jīng)營(yíng)及在家自謀職業(yè)，年人均收入已經(jīng)較多，他們應(yīng)該能自己拿出100元參保②，這樣就達(dá)到130元/人·年的標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)其他農(nóng)民，如農(nóng)村重度殘疾人、無(wú)收入的被征地農(nóng)民等繳費(fèi)困難群體，地方政府應(yīng)為其代繳部分或全部最低標(biāo)準(zhǔn)的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。

4.注重發(fā)揮村民委員會(huì)的作用

日本民間的農(nóng)業(yè)協(xié)同組合對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障發(fā)揮了重要作用，如組織建立共濟(jì)年金，提供醫(yī)療保險(xiǎn)和護(hù)理保險(xiǎn)等。在中國(guó)農(nóng)村，也存在多種民間自治組織，其中影響力最大的是村民委員會(huì)，要發(fā)揮它對(duì)新農(nóng)保建設(shè)的重要作用。村民委員會(huì)為我國(guó)大陸地區(qū)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))所轄的行政村的村民選舉產(chǎn)生的群眾性自治組織(以下簡(jiǎn)稱村委會(huì))。在東部發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)，集體經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，村委會(huì)除了響應(yīng)新農(nóng)保政策外，還可以嘗試組織像企業(yè)年金一樣的農(nóng)民補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)，為新農(nóng)保添磚加瓦。在中西部地區(qū)，農(nóng)村村委會(huì)應(yīng)做好宣傳動(dòng)員工作，向農(nóng)民講清政策，積極引導(dǎo)適齡農(nóng)民參保。

5.新農(nóng)?；饝?yīng)該在適當(dāng)情況下進(jìn)行市場(chǎng)化投資運(yùn)營(yíng)

日本的國(guó)民年金基本上采取現(xiàn)收現(xiàn)付模式，積累不夠，加上少子化、老齡化導(dǎo)致繳費(fèi)減少和支付增加，財(cái)務(wù)收不抵支，嚴(yán)重影響了制度的運(yùn)行。我國(guó)目前的新農(nóng)保基金實(shí)行的是基礎(chǔ)養(yǎng)老金加個(gè)人賬戶模式，基礎(chǔ)養(yǎng)老金全部由國(guó)家財(cái)政出錢，個(gè)人賬戶養(yǎng)老金則屬于個(gè)人產(chǎn)權(quán)。為了防止未來(lái)新農(nóng)?；鹗詹坏种?，應(yīng)對(duì)個(gè)人賬戶養(yǎng)老金在適當(dāng)情況下進(jìn)行市場(chǎng)化投資運(yùn)營(yíng)，以實(shí)現(xiàn)保值增值?？梢試L試將農(nóng)民個(gè)人賬戶養(yǎng)老金總額的一部分交由投資運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)豐富的全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)投資運(yùn)營(yíng)。如果收益良好的話，再效仿城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，在保證當(dāng)前養(yǎng)老支付需要的前提下，將余下的大部分的農(nóng)民個(gè)人賬戶養(yǎng)老基金委托給全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)管理運(yùn)營(yíng)并無(wú)不妥。

結(jié)束語(yǔ)

日本的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是建立在國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化程度高，農(nóng)村人口少的基礎(chǔ)上的。而我國(guó)目前大部分農(nóng)村仍處于不夠發(fā)達(dá)狀態(tài)，農(nóng)民普遍不富裕，農(nóng)民人數(shù)是日本的幾十倍③。所以在建設(shè)新農(nóng)保過(guò)程中，借鑒日本農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)之余，要堅(jiān)持“?；尽V覆蓋、有彈性、可持續(xù)”的原則。新農(nóng)保的初衷就是改革之前農(nóng)民純粹的“自我儲(chǔ)蓄式個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)”的不正常的“老”農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，讓政府切實(shí)承擔(dān)財(cái)政責(zé)任，讓制度型的養(yǎng)老保險(xiǎn)真正惠及農(nóng)民，雖然它規(guī)定免費(fèi)為60歲以上的農(nóng)民發(fā)放養(yǎng)老金，但這只代表國(guó)家改善民生的政治方向，所以不能強(qiáng)求新農(nóng)保像日本的國(guó)民年金制一樣，一開始就覆蓋全部農(nóng)民。但畢竟，新農(nóng)保起步了，在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)支持下，它必將在國(guó)民福利的道路上健步前進(jìn)。

[注 釋]

①1942年日本建立了只針對(duì)公司職員和公務(wù)員的年金制，1959年

的“國(guó)民年金法”使年金制覆蓋農(nóng)民及其他國(guó)民，1961年兩種年

金制統(tǒng)一，國(guó)民年金成為全體日本國(guó)民的基礎(chǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)。

②根據(jù)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)村社會(huì)經(jīng)

濟(jì)調(diào)查司、社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社聯(lián)合發(fā)布的《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)綠皮書:

中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)形勢(shì)分析與預(yù)測(cè)(2009-2010)》指出:中部地區(qū)農(nóng)

民人均純收入2009年為48，64.8元，西部地區(qū)農(nóng)民人均純收入

為3，685.6元。

③中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任陳錫文:按照戶籍統(tǒng)計(jì)，中國(guó)的

農(nóng)村人口現(xiàn)在有9.4億(2006年); 根據(jù)《日本統(tǒng)計(jì)年鑒(1966)》，

1965年日本農(nóng)村人口為3，400多萬(wàn)。

[參考文獻(xiàn)]

[1] 復(fù)旦大學(xué)日本研究中心.日本社會(huì)保障制度--兼論中國(guó)社會(huì)保

障制度改革[M].上海:復(fù)旦大學(xué)出版社，1996.

[2] 沈 潔.日本社會(huì)保障制度的發(fā)展[M].北京:中國(guó)勞動(dòng)社會(huì)保障出

版社，2004.

[3] 復(fù)旦大學(xué)日本研究中心.日本社會(huì)保障制度--兼論中國(guó)社會(huì)保

障制度改革[M].上海:復(fù)旦大學(xué)出版社，1996.

[4] 顧天安.日本農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度探析及其啟示[J]. 日本研究，

2005(4):44-48.

[5] 任 倩，付彩芳.國(guó)外農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)[M]. 北京:中國(guó)社會(huì)出版社，

2006.

[6] 任 倩，付彩芳.國(guó)外農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)[M]. 北京:中國(guó)社會(huì)出版社，

2006.

[7] 夏魯青. 日本的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)[J]. 山東勞動(dòng)保障，2009(9):

10-13.

[8] 呂學(xué)靜. 日本:三大步解決農(nóng)民養(yǎng)老[J].中國(guó)社會(huì)保障，2010(1):

20-21.

Japan's Rural Endowment Insurance System and Its Use

for Reference to China

Wang Cuiqin1， Huang Qingtang2

(1. School of Literature and Law of Hua Zhong Agricultural University， Wuhan 430070， China;2. School of Historic Culture and Social Development of Shandong Normal University， Jinan 250014， China)

Abstract: Japan's rural endowment insurance system， unique， scientific and effective， has basically solved the problem of farmers' endowment. At present， China is actively promoting the pilot project of new rural endowment insurance. The development path， content and reform experience of Japan's endowment insurance are of important reference to China's new rural endowment insurance system. The experience is: The implementation of new rural endowment insurance needs the protection of social insurance law; Government should become the main organizer in building new rural endowment insurance system， respecting fairness， classifying and guiding farmers to join new rural endowment insurance， paying attention to the role of the village committee; New rural endowment insurance fund should be invested in market in due time.

Key words:Japan; rural endowment insurance; new rural endowment insurance; reference

(責(zé)任編輯:張改蘭)