“體制外生存”三十年

這樣嚴重的社會管理空白，如果上面知情，是絕對不能允許的。

民政部基層政權和社區(qū)建設司副司長湯晉蘇從本刊記者口中得知廣西來賓市凌窩地區(qū)的情況后，馬上翻開桌上的一本名冊，上面是全國“難點村”登記。

他告訴《瞭望東方周刊》，截至2009年6月，民政部已排查出第一批“難點村”，共11382個，占全國行政村總數(shù)的1.89％。經(jīng)過一年的治理，已經(jīng)根本好轉的占一半以上。

但在這本名冊里并沒有來賓市的名字。湯晉蘇說：“如果真如你們所說的，那里存在這樣嚴重的社會管理空白，如果上面知情，是絕對不允許的。”

廣西自治區(qū)來賓市凌窩地區(qū)這個7000人的群體，成了被遺忘的角落，這難道真是個別現(xiàn)象嗎?原民政部基層政權和社區(qū)建設司司長白益華說：“或許不普遍，但絕對不偶然?！?/p>

白益華從80年代開始從事基層政權研究，他認為，這件事情有其深刻的歷史背景和制度性的原因。

基層政權經(jīng)歷三個階段

白益華說，1949年到現(xiàn)在，我國的基層政權基本政策的變化，分成三個階段。從新中國成立后到1957年，地方政權分為省、縣、鄉(xiāng)三級，那個時候基層的行政組織就是行政村，由鄉(xiāng)直接領導，村主任都是鄉(xiāng)政府任命。那個時候，農(nóng)民沒有戶籍限制，流動非常自由。

到了1958年，農(nóng)村開始搞人民公社化，基層政權組織情況發(fā)生巨大變化?！班l(xiāng)全部撤銷，變成人民公社，村變成生產(chǎn)大隊管理委員會。這和過去鄉(xiāng)政府的區(qū)別就是，政權建設和集體生產(chǎn)，人民公社都管。此時戶籍制度也發(fā)生了變化，農(nóng)民不能夠自由流動，他們被固定在了土地上。”

1980年四川廣漢縣的向陽人民公社首先進行了體制性突破，把人民公社改回了鄉(xiāng)政府。“改回鄉(xiāng)政府以后，鄉(xiāng)的職權偏重于政府工作、公安司法調解、生產(chǎn)管理也搞一些，主要是為了完成國家的糧食收購任務?！卑滓嫒A說，當時，彭真指示民政部就農(nóng)村體制變化問題到地方去做調研，他本人正好負責這個工作。

1982年修改憲法的時候，恢復鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能被寫進憲法。但是那個時候，在很多農(nóng)村地區(qū)，生產(chǎn)大隊已經(jīng)沒有了，村民基本屬于無人管理狀態(tài)，治安狀況惡化，公益事業(yè)無人辦，亂砍濫伐現(xiàn)象嚴重。

在這種情況下，1980年2月，廣西宜山地區(qū)出現(xiàn)了第一個由農(nóng)民自發(fā)選舉產(chǎn)生的村委會。白益華回憶說，當時村里還制定了一份村規(guī)民約，規(guī)定詳細到“不能在河邊大便，不能在井邊挖雞蟲”等。

宜山的嘗試得到中央支持，到1984年，全國農(nóng)村都進行了體制改革，建立了鄉(xiāng)政權和村民自治委員會。農(nóng)村實行合作化以后，對戶籍管理非常嚴格，城鄉(xiāng)二元結構也是那個時候形成的。

農(nóng)業(yè)稅廢除后的“失控”

“在80年代初，邊境省份有個地方，聚集了全國各地的流民，他們在那里形成了黑戶口，當時他們成為流民的原因是剛剛開始實行的計劃生育政策。各地查得都很嚴，農(nóng)村的懲罰措施也很多，所以有的農(nóng)民就跑到‘三不管’地區(qū)去生活?！?/p>

白益華說，當時還沒有農(nóng)民進城務工的概念，所以農(nóng)民的流動一般只有三個因素：經(jīng)濟原因、計劃生育、刑事犯罪。

“當時各地農(nóng)民也比較有同情心，一般只要你不破壞我的東西，我都讓你住讓你吃，只要當?shù)卮甯刹客饩统闪耍恍枰怯浭裁吹?，住的時間長了，外來人就被當成了本地人。”白益華說，他本人的老家是陜西農(nóng)村，他們村里這樣的外來人員很多。但是，這在當時既不符合法律規(guī)定，也不是國家提倡的。實行“大包干”后，有很多農(nóng)民又回到了原來的村子。

“農(nóng)民的大規(guī)模流動，恐怕還是從第一代‘農(nóng)民工’的出現(xiàn)才真正開始?！备母镩_放后，尤其是80年代中后期，外資和集體企業(yè)慢慢出現(xiàn)，到城里打工的農(nóng)民工越來越多。青壯年大多到東南沿海一帶打工，老人、孩子留守在村里。

在這個時候，村里和這些農(nóng)民的關系是管他們要糧食。不種地的也要交農(nóng)業(yè)稅，村里的財政也是從這里抽取。在這個階段，農(nóng)民已不再依附土地，他們跟村里的關系開始變得不像過去那么緊密。

2005年廢除了農(nóng)業(yè)稅，情況再一次發(fā)生變化。因為與村里已經(jīng)沒有任何經(jīng)濟聯(lián)系，村里的財政也不再來自農(nóng)民，所以村民委員會的主要職能就轉為服務，主要是社會治安、計劃生育、社會管理等。

相應的，鄉(xiāng)政府的職能也發(fā)生了轉變，更重視本地區(qū)的市政規(guī)劃、文化和社會事業(yè)的發(fā)展。

當前，還有一些村子，程度不同地存在著各種同新形勢不相適應的問題?！坝行┺r(nóng)村基層組織領導班子整體能力不強，不少村集體經(jīng)濟實力薄弱，無力為農(nóng)民提供必要的服務，缺乏凝聚群眾的物質基礎。還有一部分基層組織軟弱渙散，有的甚至處于癱瘓狀態(tài)。”對這種情況，湯晉蘇表示，一定要發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，搞好服務和管理，從根本上把農(nóng)村基層組織建設好。

“對于本地經(jīng)濟不發(fā)達，又大量輸出勞動力的村子來說，對流出去的農(nóng)民，村干部幾乎是沒有辦法控制和管理的，這就是現(xiàn)在的實際情況?！卑滓嫒A說。

在哪里都是“異鄉(xiāng)人”

這些城市郊區(qū)的外來農(nóng)民，無論對于他們的故里或者居住地來說，其實都是“異鄉(xiāng)人”。

華中師范大學政治學研究院院長、中國農(nóng)村問題研究中心主任徐勇說，這些外來農(nóng)民被稱為“空掛戶”。

這種非政府組織移民屬于歷史遺留問題，他們已在當?shù)芈鋺羧舾赡?，應該轉為當?shù)貞艏F(xiàn)實是他們的戶籍仍屬于老家的村子。對于政府的有效管理來說，他們是“漏網(wǎng)之魚”。

“這類人來到城市旁邊居住，在城里的蔬菜批發(fā)市場賣菜，或者做一些小生意，區(qū)里只負責招商，把攤位租給這些外來人，至于其他，一般區(qū)里是不管的?！卑滓嫒A說，區(qū)里只要每年每個人收兩三萬的租金就成了，出了嚴重問題，那就公安部門來管。“如果一個城市的工商局和公安局不管這些人的事情，別的部門就更不會管了。”

對于這些離鄉(xiāng)背井者的老家來說，他們只是一個個戶籍上的名字?！爸挥写謇镞x舉村干部的時候，或者過年時才會回來幾天。稍有能力的，就把老人孩子都接走了，老宅子也廢棄不要。這些人和他們的家庭，實際上根本不在村干部的視線以內了?！卑滓嫒A說。

徐勇從事基層政權研究多年，他認為，多數(shù)農(nóng)民一旦離開了土地，離開了自己的村子，就等于沒有了戶口。“孩子上學是問題，享受不了社會保障是問題，他和現(xiàn)在的住所地其實沒有關系，城市很少幫助他解決這些問題，城市政府在對待這部分人的時候，處于缺位狀態(tài)?！?/p>

徐勇認為，這里面的原因，很大一部分是因為戶籍管理制度對農(nóng)民的捆綁，此外，基層政權的“脫基層化”也是一個因素。

他認為，“脫基層化”和村干部的待遇下降有一定關系?！稗r(nóng)業(yè)稅廢除以后，村干部可以自由支配的資金比以前少了，東部地區(qū)還好，中西部欠發(fā)達地區(qū)尤其明顯?！蔽鞑康貐^(qū)的村干部雖然基本工資比以前高了，但“活錢”少了，想干點事格外不容易。

“過去村干部是往農(nóng)民那跑，籌集經(jīng)費，現(xiàn)在只能往上跑、往鄉(xiāng)里跑。村里要維持政權的正常運轉和發(fā)展，資金來源只能靠上級的轉移支付。以前村干部注意力在農(nóng)村內部，現(xiàn)在注意力都在外面，要招商引資，要到上面跑經(jīng)費跑項目，跟農(nóng)民的距離反而越來越遠?！?/p>

徐勇說，稅費改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能轉變成為農(nóng)民提供公共服務，但這些服務需要錢，而錢是由上級財政掌握的，村里經(jīng)常有心無力。

流入地對外來人口采取消極不作為的態(tài)度，與現(xiàn)行土地制度和人口登記制度有關。

“我國人口登記制度太復雜了。但這關乎系統(tǒng)改革，幾億人的流動問題，不會簡單。以前的辦法是暫住證，用身份證、計劃生育證等各種證件才能辦到暫住證。但這仍無法解決問題?！敝袊鐣茖W院農(nóng)村發(fā)展研究所學者黨國英認為，基層人口登記和管理的混亂，是造成這些人被“制度性拋棄”的原因之一。

“在人口登記問題上，大城市的城中村情況尤為復雜?！秉h國英說，通常位于城郊結合部的城中村其所在地往往有不少集體財產(chǎn)，如果對外來人員的登記到位，就意味著流動人口也可能要從這些集體財產(chǎn)中分一杯羹，而城中村所在地的政府顯然不樂意這么做。

對于流動人口和農(nóng)民工的相關政策國家已出臺了不少，根本還是要落實到“管理”上。農(nóng)村基層政府對計劃生育的管理是抓得特別緊的，其他的，像選舉、違章建筑、基礎設施等等，即便是對本地農(nóng)民，管理上“也好不了多少”。

隱藏的“甕安”，維穩(wěn)的隱患

流民處于“無政府狀態(tài)”的情形，在全國范圍內都存在，但各地仍有一定的區(qū)域差別。白益華認為，東部地區(qū)的情況要好一些。

“東部的村辦企業(yè)比較多，所以農(nóng)民的流動性相對不是很大。村辦企業(yè)的吸引力有時候比村民委員會更大，因為采取農(nóng)民入股的方式。但村辦企業(yè)發(fā)達的地區(qū)，相對人多地少，比如浙江、江蘇農(nóng)村的農(nóng)民流動性也很強。”

徐勇認為，即便在東部一些有自己企業(yè)的村鎮(zhèn)，對村民的管理也不是那么簡單。“現(xiàn)在的企業(yè)，人員流動也很頻繁。農(nóng)民今天在這個村子的工廠上班，明天就可能到另外的村子去。企業(yè)無法承擔政府的管理職責，而基層政府的管理難度，并不與當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展狀況完全掛鉤?！?/p>

“還是需要政府建設一個統(tǒng)一的管理網(wǎng)絡，把這一類人納入管理體系之中。”徐勇認為，比如，從事小商販的外來人員可以成立協(xié)會，一方面他們可以維護自己的權利，另一方面也方便政府和他們的代表打交道?！胺駝t，這些人聚集到一起，也容易造成群體性事件?！?/p>

他告訴本刊記者，武漢市就曾經(jīng)對在武漢居住的小商販進行分地區(qū)管理；湖南有個縣，他們那里幾乎所有壯勞力都在深圳開出租車，占深圳市出租車司機人數(shù)一半以上，后來他們組織成立了一個出租車協(xié)會，由深圳市政府統(tǒng)一管理。類似這樣的嘗試，在全國各地還有不少。

“不過，我們的社會組織發(fā)育還不夠成熟，完全依靠民間組織、社會組織來管理這類人是不行的。但是不組織起來，政府就更管不了，那極容易產(chǎn)生群體性事件，必須吸取甕安事件的教訓。”

徐勇認為，近20年，經(jīng)濟發(fā)展也帶來了人口流動的過剩，尤其是人、地、戶的分離，導致基層政府出現(xiàn)一個個管理真空。他否認我們國家存在大的“貧民窟”，但是認為的確存在一些“被政府遺忘的角落”，這些角落是城市犯罪集中地，缺乏有效管理，也是當?shù)鼐S穩(wěn)工作的隱患。

“我們的基層政府，必須由常規(guī)化管理向動態(tài)化管理轉變，做到人往哪流，就往哪跟。為流動人口多提供服務，接收地要讓他們有歸屬感。不要用‘外來人口’的說法，不能把他們僅僅看成是掙錢的工具?！?/p>