構(gòu)建有活力的地方財政制度

近日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》(簡稱《通知》)要求，為有效防范財政金融風(fēng)險，地方各級政府要對融資平臺公司債務(wù)進(jìn)行一次全面清理規(guī)范，進(jìn)一步加強(qiáng)對融資平臺公司的融資管理和銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)等的信貸管理，堅決制止地方政府違規(guī)擔(dān)保承諾行為。

據(jù)統(tǒng)計，至2009年末，地方政府融資平臺貸款余額為7.38萬億元，同比增長70.4％，占一般貸款余額的20.4％。而在2010年一季度的銀行新增貸款中，仍有40％流向地方政府融資平臺。量變的表象之下潛伏有質(zhì)變的風(fēng)險。在刺激經(jīng)濟(jì)的口號之下，地方政府融資平臺成為補(bǔ)充政府預(yù)算、擴(kuò)大地方財政能力的有力工具。

縣級平臺尤其活躍，2009年全國8000多個地方政府融資平臺中，縣級占到4907個，其新增貸款量占地方融資平臺新增貸款總量的75％。在實(shí)際運(yùn)作中，由于區(qū)縣級以下平臺提供資本金的方式非常有限，政府融資平臺貸款的擔(dān)保方式除少部分采用不動產(chǎn)抵押外，部分貸款由政府相關(guān)部門出具還款承諾函、以財政收入為擔(dān)保。這些違規(guī)擔(dān)保，責(zé)任主體、還款能力及意愿都不明確，一旦平臺破產(chǎn)，將殃及相關(guān)金融機(jī)構(gòu)，這讓相信政府的銀行承擔(dān)了大量的風(fēng)險。

為了緩釋、控制、消解風(fēng)險，《通知》將當(dāng)前融資平臺公司舉債承擔(dān)的項目分為三類并對相關(guān)處理辦法作出了說明。其基本意圖是，融資平臺公司今后主要從事自身有穩(wěn)定經(jīng)營性收入并且這個收入基本足以還債的公益項目，其他項目要么清理整頓、“妥善處置”，要么由財政預(yù)算包下來或者推給社會，“市場化”地解決。此舉背后的邏輯是，平臺的資金既然主要由銀行渠道獲得，那么通過對項目的審慎選擇，讓資金主要集中在具備自我償付能力的項目之上，自然就能夠消解銀行的系統(tǒng)性風(fēng)險，從而也讓地方政府未來失信的風(fēng)險降到最低。

但是從中國經(jīng)濟(jì)的長期發(fā)展態(tài)勢看，如果缺乏配套政策，上述思路也存在隱患，可能造成中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的動力不足。

平臺資金的興起是源于國際金融危機(jī)背景之下的經(jīng)濟(jì)刺激計劃。從國家戰(zhàn)略來看，這些資金的最佳用途是導(dǎo)向支持經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的“面向未來”的基礎(chǔ)設(shè)施項目，但這類項目往往回報周期長、風(fēng)險高、收益不明朗，短期內(nèi)難以符合具備償付能力的穩(wěn)定經(jīng)營性收入的條件。根據(jù)《通知》的精神，這部分項目以后應(yīng)當(dāng)由“市場化”的社會資金或者財政預(yù)算來解決，但是政府尚能看到這些項目缺乏穩(wěn)定經(jīng)營性收入，“市場”或社會資金不可能看不到。如此，《通知》想幫助銀行系統(tǒng)排除的風(fēng)險最終大部分還是需要財政預(yù)算來兜底。

地方平臺的興起是因?yàn)橹醒胝苯迂斄Σ蛔愦碳そ?jīng)濟(jì)，現(xiàn)在的負(fù)擔(dān)又要回歸財政預(yù)算，地方本級預(yù)算能夠完成這個兜底任務(wù)?在“財權(quán)上解、事權(quán)下移”的現(xiàn)行體制之下，顯然不可能。除非在清理地方融資的過程中輔以地方財政制度化重建的改革，否則那些與中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型相關(guān)的戰(zhàn)略性基礎(chǔ)設(shè)施項目將可能面臨難以為繼的局面。

根據(jù)《通知》的要求，清理整頓的主體是地方各級政府，這意味著讓它們自行清理自己組建的官商不分、來源復(fù)雜的融資平臺，如果沒有公正、透明的程序和有力的約束主體，可能出現(xiàn)各種腐敗或低效率的情況。

政府融資平臺的資金實(shí)際上是包括地方財政(如土地出讓金)等多渠道獲得，而資金周轉(zhuǎn)又主要依靠在不同銀行之間拆東補(bǔ)西、借新還舊實(shí)現(xiàn)，加之貸款期限往往超出政府任期，銀行在貸款用途監(jiān)控、收貸管理方面面臨極大的困難。如何強(qiáng)化銀行等利益相關(guān)方在地方融資清理過程中的角色和力量，借以牽制政府可能出現(xiàn)的“軟約束”行為，是此次清理在貫徹實(shí)施中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

清理地方融資平臺并不簡單等于否定和限制其發(fā)展，相反，平臺運(yùn)作中積極的創(chuàng)新的面向需要善加總結(jié)、予以推廣。從長遠(yuǎn)目標(biāo)看，構(gòu)建制度化的富有活力和能力的地方財政制度是大勢所趨，應(yīng)當(dāng)通過清理、改進(jìn)、善用地方政府融資平臺，來創(chuàng)造中國地方經(jīng)濟(jì)治理和財政能力建設(shè)的獨(dú)特經(jīng)驗(yàn)，這才是對地方融資施以大手術(shù)的戰(zhàn)略目的所在。