姍姍來(lái)遲的地方兩會(huì)

雖然沒(méi)有法律規(guī)定，但是按照人代會(huì)的性質(zhì)，要批準(zhǔn)政府工作報(bào)告，批準(zhǔn)一年的計(jì)劃和預(yù)算，如果到了5月、6月還沒(méi)開，就沒(méi)有意義了

一年之計(jì)在于春，然而夏至已過(guò)，廣東省佛山市的“兩會(huì)”還沒(méi)有召開。

2010年2月9日，在佛山市第十三屆人大常委會(huì)第二十六次會(huì)議上，佛山市人大常委會(huì)審議通過(guò)了關(guān)于推遲召開市第十三屆人大第五次會(huì)議的決定。5月13日，佛山市一位領(lǐng)導(dǎo)透露，今年“兩會(huì)”將推遲到6月開幕。而在去年，2月底佛山“兩會(huì)”就已召開，今年推遲的時(shí)間達(dá)近4個(gè)月之久，實(shí)屬罕見。

佛山的情況并不是孤例。5月29日，深圳市“兩會(huì)”召開，時(shí)間之晚在深圳歷史上也很罕見。廣州市4月中旬召開“兩會(huì)”，也比去年推遲了兩個(gè)月之久。

依照慣例，全國(guó)“兩會(huì)”在每年3月召開，地方“兩會(huì)”大多在此之前進(jìn)行。然而今年，除了以上所說(shuō)的廣東幾市之外，山西省忻州市、陽(yáng)城縣，四川省南充市等地，“兩會(huì)”也是在5月份才姍姍來(lái)遲。

每年年初召開的“兩會(huì)”，是各地“政治生活中的頭等大事”，既要對(duì)前一年的工作進(jìn)行總結(jié)，也要對(duì)當(dāng)年的工作進(jìn)行規(guī)劃。而今各地“兩會(huì)”紛紛“遲到”，無(wú)疑會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)氐恼谓?jīng)濟(jì)生活產(chǎn)生影響。

5月18日，佛山市原政協(xié)主席宋榮貴在一次座談會(huì)上表示：“到六七月份再開‘兩會(huì)’，那時(shí)(今年)已經(jīng)過(guò)了半年了，再部署今年工作，意義會(huì)大打折扣?！?/p>

在接受《瞭望東方周刊》采訪時(shí)，中國(guó)政法大學(xué)教授蔡定劍直言；“這種現(xiàn)象是不正常的，是把地方人大當(dāng)成了一個(gè)形式。”

人事問(wèn)題致兩會(huì)“遲到”

蔡定劍介紹，目前相關(guān)法律只是規(guī)定，人大會(huì)議每年至少開一次，但并沒(méi)有對(duì)開會(huì)時(shí)間進(jìn)行明確規(guī)定，“而這就是問(wèn)題所在”。

事實(shí)上，即便是全國(guó)“兩會(huì)”的會(huì)期，在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)也很不確定。1963年，二屆全國(guó)人大四次會(huì)議于11月17日開幕，會(huì)議對(duì)當(dāng)年的預(yù)算草案進(jìn)行審議和批準(zhǔn)，而當(dāng)時(shí)預(yù)算已經(jīng)執(zhí)行?！拔母铩逼陂g，國(guó)家政治生活被打亂，“兩會(huì)”會(huì)期更是混亂無(wú)常。

這種情況進(jìn)入上世紀(jì)80年代后逐漸改觀。1985年，六屆全國(guó)人大三次會(huì)議在第一季度召開，并從此固定下來(lái)。1995年以來(lái)，全國(guó)人大會(huì)議形成慣例，一般都于3月5日召開。

隨著全國(guó)“兩會(huì)”會(huì)期的確定，地方兩會(huì)也向此靠攏。這其中，省級(jí)“兩會(huì)”的召開時(shí)間比較規(guī)范。據(jù)國(guó)家行政學(xué)院教授竹立家介紹，為了避免代表委員的會(huì)期和全國(guó)“兩會(huì)”沖突，省級(jí)“兩會(huì)”基本都在全國(guó)“兩會(huì)”前進(jìn)行。而省級(jí)以下“兩會(huì)”則較為靈活，在全國(guó)“兩會(huì)”前后召開的情況都存在，但多數(shù)還是集中在上年度年末或新年年初，像此次佛山兩會(huì)延遲至6月尚未召開的情況近些年尚屬少見。

蔡定劍介紹，兩會(huì)的拖延無(wú)非三個(gè)原因，其一是政治原因，如文化大革命，其二是計(jì)劃預(yù)算要調(diào)整，其三是人事原因。

據(jù)媒體報(bào)道，今年各地兩會(huì)的推遲，大多由于人事任免問(wèn)題。

5月18日，佛山市原政協(xié)主席宋榮貴在與市委領(lǐng)導(dǎo)座談時(shí)說(shuō)：“佛山‘兩會(huì)’還沒(méi)開，我看關(guān)鍵是市長(zhǎng)人選還沒(méi)確定。市委應(yīng)該向省委建議盡快決定市長(zhǎng)人選?！崩细刹繌堬L(fēng)歧也建議：“盡快確定市長(zhǎng)人選，盡快召開‘兩會(huì)’?！?/p>

此前，原佛山市市長(zhǎng)陳云賢于5月10日接替調(diào)任廣州市政協(xié)主席一職的林元和，任佛山市委書記。而他留下的市長(zhǎng)一職則空缺下來(lái)。

同樣的情況也發(fā)生在廣州。廣州市兩會(huì)前，廣州市政協(xié)秘書長(zhǎng)張灼民解釋廣州“兩會(huì)”推遲的原因時(shí)說(shuō)：“主席團(tuán)成員調(diào)整，需要走程序，因程序未走完，所以推遲了?！?/p>

深圳市雖未就推遲原因做說(shuō)明，但在“兩會(huì)”前后，深圳市黨政一把手均有人事變更。5月25日，王榮擔(dān)任深圳市委書記。5月31日，深圳市第五屆人民代表大會(huì)第一次會(huì)議召開，會(huì)上，劉玉浦當(dāng)選為深圳市人大常委會(huì)主任，許勤當(dāng)選為深圳市市長(zhǎng)。而深圳所轄福田、龍崗兩區(qū)的“兩會(huì)”，也因區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)發(fā)生人事變動(dòng)之故延遲兩個(gè)月召開。

“人大有個(gè)法定職責(zé)，政府主要領(lǐng)導(dǎo)，市長(zhǎng)、副市長(zhǎng)，必須經(jīng)人大投票才能任命。深圳、佛山，可能是因?yàn)槿诉x問(wèn)題。因?yàn)榈胤饺舜鬀](méi)有相關(guān)規(guī)定必須什么時(shí)候開，所以拖延也正常，尤其是換屆之年?！敝窳⒓艺f(shuō)。

預(yù)算未批錢已花

雖然這種現(xiàn)象并不違法，但竹立家還是表示了擔(dān)憂：“人大會(huì)議不光是一個(gè)政府的人事任命問(wèn)題，更重要還有年度預(yù)算問(wèn)題，立法權(quán)的問(wèn)題，這些都必須通過(guò)人大審議。拖延到這個(gè)時(shí)候，對(duì)當(dāng)?shù)氐恼谓?jīng)濟(jì)生活不利?！?/p>

蔡定劍說(shuō)：“雖然沒(méi)有法律規(guī)定，但是按照人代會(huì)的性質(zhì)，要批準(zhǔn)政府工作報(bào)告，批準(zhǔn)一年的計(jì)劃和預(yù)算，如果到了五六月還沒(méi)開，就沒(méi)有意義了。人事問(wèn)題應(yīng)該圍繞整個(gè)大局，尤其是預(yù)算的批準(zhǔn)和執(zhí)行?！?/p>

國(guó)家行政學(xué)院教授楊偉東告訴《瞭望東方周刊》：“因?yàn)樯婕吧夏甓蓉?cái)政決算的通過(guò)和下年度財(cái)政預(yù)算的批準(zhǔn)，等到四五月再批顯然和財(cái)政年度不吻合?！?/p>

我國(guó)財(cái)政年度和自然年度一致，即每年1月1日起，12月31日結(jié)束。等到各地5月份召開“兩會(huì)”開始審議預(yù)算時(shí)，12個(gè)月的錢已經(jīng)快花了一半了。

“人代會(huì)開得這么晚，即使通過(guò)預(yù)算審批，那也肯定是個(gè)形式化的東西。反正我工作要做，你肯定得給錢吧，成了一個(gè)事后補(bǔ)救的東西。最后人大要不要通過(guò)都無(wú)關(guān)緊要，把錢算好了，往上面填數(shù)字唄。”楊衛(wèi)東說(shuō)。

事實(shí)上，人大對(duì)預(yù)算的審議效力，已經(jīng)是個(gè)老生常談的問(wèn)題。這個(gè)問(wèn)題至關(guān)重要，現(xiàn)今的諸多問(wèn)題，如腐敗、三公消費(fèi)，實(shí)際上都由此而生。而政府近年來(lái)積極提倡的陽(yáng)光財(cái)政，便是致力于解決財(cái)政預(yù)算審議的形式化問(wèn)題。

楊偉東說(shuō)：“問(wèn)題就在于控制預(yù)算，關(guān)鍵是讓預(yù)算回歸到議事機(jī)構(gòu)手中，而現(xiàn)在是在政府手中。這也從另一方面反映市級(jí)以下地方人大的作用，實(shí)際上變成一個(gè)形式化的程序，要不要這個(gè)程序，什么時(shí)候要，似乎無(wú)關(guān)緊要，拋開這個(gè)程序也照樣運(yùn)轉(zhuǎn)?！?/p>

問(wèn)題還不止于此，楊偉東說(shuō)：“我國(guó)實(shí)行的是零基準(zhǔn)預(yù)算制度(不考慮過(guò)去的預(yù)算項(xiàng)目和收支水平，以零為基點(diǎn)編制預(yù)算的一種預(yù)算制度一編者)，這樣的話人大審議預(yù)算太晚就給各個(gè)單位花錢帶來(lái)麻煩?；剡^(guò)頭來(lái)看，因?yàn)槿舜笈鷾?zhǔn)太晚了，到年底各個(gè)單位就要突擊花錢?！?/p>

地方兩會(huì)時(shí)間應(yīng)規(guī)范化

事實(shí)上，不僅是地方兩會(huì)，對(duì)于全國(guó)兩會(huì)會(huì)期問(wèn)題的爭(zhēng)論，也由來(lái)已久。

楊衛(wèi)東表示：“每年人大會(huì)議3月份召開后預(yù)算才開始，等到撥款已經(jīng)是四五月份，年終馬上又要辦理當(dāng)年的決算，所以一個(gè)單位運(yùn)營(yíng)實(shí)際上只有7個(gè)月時(shí)間，和實(shí)際的情況是不相匹配的。”

目前，《預(yù)算法》的修訂正在進(jìn)行中。去年，全國(guó)人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)副主任委員、全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)工委主任高強(qiáng)表示，2010年將向財(cái)政界、學(xué)術(shù)界等社會(huì)各界和廣大民眾廣泛征求意見。而這也直接關(guān)系到人代會(huì)的會(huì)期問(wèn)題。

蔡定劍透露，《預(yù)算法》的修訂中大家一直在討論這件事情。目前有兩種方案可以解決問(wèn)題，一是改變?nèi)舜鷷?huì)的召開時(shí)間，使之符合財(cái)政年度的時(shí)間。另一種方法則反之，改變財(cái)政年度的周期。

不過(guò)，鑒于中國(guó)的特殊情況，全國(guó)兩會(huì)的時(shí)間調(diào)整不是一件簡(jiǎn)單的事情?！按汗?jié)往往都是在一二月，對(duì)中央來(lái)說(shuō)，如此大的會(huì)議在春節(jié)前后召開比較困難?！睏顐|說(shuō)。

但是對(duì)地方兩會(huì)的召開，幾位專家都認(rèn)為，未來(lái)法律上也應(yīng)該明確規(guī)定，“應(yīng)該程序化、規(guī)范化，這是世界各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)?！?/p>