我國引渡外逃腐敗人員的困境及完善建議

姜 晨，陳 濤

（安徽大學(xué) 法學(xué)院，安徽 合肥 230601）

一、我國引渡外逃腐敗人員概述

腐敗人員在犯罪之后發(fā)現(xiàn)自己的行為有暴露的可能，為逃避法律處罰，在充足資金的支撐下，他們往往把逃往國外當(dāng)成最后的退路。隨著反腐敗行動的深入推進，腐敗人員為躲避國家司法、監(jiān)察部門調(diào)查而逃往境外現(xiàn)象愈發(fā)常見。

引渡是指一國將在該國境內(nèi)而被他國指控為犯罪或者已經(jīng)判刑的人，根據(jù)有關(guān)國家的請求，將人員交由請求國審判或執(zhí)行處罰的國際司法協(xié)助行為［1］。隨著跨境逃跑、洗錢活動的猖獗，腐敗犯罪國際化的趨勢顯著，單單憑借一個國家的力量無法有效解決此類問題，國際社會共同協(xié)作成為辦理腐敗犯罪的關(guān)鍵。目前，引渡已經(jīng)成為國際司法實踐中抓捕罪犯的有效手段和國際刑事司法合作的重要組成部分，有助于在緝拿活動中減少兩國間沖突。

我國在境外追逃追贓實踐中，啟動引渡程序是主要方式之一。為了打擊腐敗行為以及挽回外逃人員給我國資產(chǎn)造成的損失，提升國家的國際司法公信力，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮引渡在跨國緝逃中的重要作用。

二、我國引渡制度的法律規(guī)制和引渡外逃腐敗人員的司法實踐

（一）我國引渡制度的法律規(guī)制

1992年《關(guān)于辦理引渡案件若干問題的規(guī)定》用來指導(dǎo)當(dāng)時與外國合作的案件，這是我國最早涉及引渡活動相關(guān)程序的內(nèi)容；1997年新修改生效后刑訴法規(guī)定涉及司法協(xié)助原則性的條款，可以看作間接涉及引渡內(nèi)容；而最重要的一部法律則是2000年生效的《引渡法》，這是我國迄今為止最為系統(tǒng)規(guī)定引渡內(nèi)容的綱領(lǐng)性法律，對我國引渡的條件、準(zhǔn)則、流程等進行了較為具體的設(shè)計，同時確立了我國引渡程序的審査模式，至此我國的引渡制度有了立法上的正式依據(jù)。

中泰引渡條約是新中國簽訂的第一個雙邊引渡條約。截至目前我國已和54個國家簽署引渡條約，其中已經(jīng)生效的只有37項。為了進一步打擊跨境犯罪，我國一直謀求與外國談判訂立引渡條約，尤其是與發(fā)達國家間的談判，因為如今腐敗人員外逃的流向基本是西方發(fā)達國家。

為了在引渡制度上與國際接軌，適應(yīng)國際需求，我國陸續(xù)批準(zhǔn)和加入了十幾個涉及引渡內(nèi)容的國際公約。其中2003年加入的《聯(lián)合國打擊跨國有組織犯罪公約》和在2005年批準(zhǔn)的《聯(lián)合國反腐敗公約》［2］（以下簡稱《反腐公約》）對我國在反腐敗國際合作中對引渡制度的規(guī)定起到了指導(dǎo)作用，使得在國際法上我國引渡外逃腐敗人員有了依據(jù)。

以上的國內(nèi)法律、雙邊引渡條約、國際公約共同形成了我國引渡制度體系，完善了追捕外逃罪犯的制度，奠定了我國開展對外引渡外逃腐敗人員合作的法律基礎(chǔ)，

（二）我國引渡外逃腐敗人員的司法實踐

最初我國成功引渡的實踐案例并不多見，在反腐倡廉的風(fēng)潮下，加之與外國反腐敗合作的加深，近些年來引渡的外逃腐敗人員數(shù)量隨之增多。最近幾年一些重要的引渡案例如下：已經(jīng)逃往國外十幾年的原浙江省女高官楊秀珠，使黨和人民利益遭受重大損失，2014年從荷蘭被引渡回國；百人紅通名單中外逃沙特阿拉伯的馬林，系原中鐵十五局集團沙特工程分公司辦公室主任、總經(jīng)理助理，因涉嫌共同貪污罪于2017年從沙特阿拉伯被引渡回國；2018年逃往國外長達13年的原浙江省新昌縣常務(wù)副縣長姚錦旗，成功從保加利亞被引渡回國，這次引渡具有非凡的意義，是在國家監(jiān)察委員會成立后成功引渡外逃腐敗人員的首案，也開了從歐盟國家引渡的先河。這些引渡案例體現(xiàn)了我國對外開展引渡活動的卓越成效，但是我們也要看到順利引渡回國的數(shù)量同我國跨境追逃腐敗人員數(shù)量相比仍有很大的差距，需要進一步發(fā)揮引渡在追捕外逃人員工作中的作用。

三、我國引渡外逃腐敗人員面臨的困境

（一）條約前置主義造成阻礙

條約前置主義是指被請求國與請求國必須以存在雙邊引渡條約關(guān)系為前提條件，被請求國可以以沒有雙邊引渡條約拒絕引渡［3］。而實際上我國與大部分國家都沒有條約關(guān)系，這就造成罪犯可選擇逃往的國家很多。雖然不是所有國家絕對奉行條約前置主義，如像英國、加拿大等原本堅守此項原則的國家在實踐中放寬其適用范圍，但仍有像美國、荷蘭、新加坡等逃亡人員較多的國家將此項原則作為必要條件。這就使我國追逃外逃腐敗人員時無法使用引渡方式，而選擇互惠、遣返等其他費時費力的方式，對我國追捕工作造成很大的阻礙。此外，由于政治因素的影響，條約前置主義經(jīng)常成為那些國家拒絕引渡的借口，其他方式的談判也往往舉步維艱。

（二）死刑不引渡成為障礙

這項原則誕生在全球廢除死刑呼聲的浪潮之下，后來發(fā)展成引渡領(lǐng)域中一項基本的原則，指被請求國認為請求國請求引渡的人可能回國后被判處死刑，為保障人權(quán)而拒絕請求國引渡該人員回國［4］。我國法律上并未承認此項原則，僅僅在與少數(shù)國家的引渡條約中寫入了這項原則，使得我國在與不同國家開展引渡合作時面對同一個問題態(tài)度前后不一，容易使一些國家產(chǎn)生不滿。據(jù)統(tǒng)計，大多數(shù)國家已經(jīng)在法律制度中取消了死刑制度，還有雖然未廢除死刑但在司法實踐中不再適用死刑制度或者僅針對特定罪名適用死刑。相比國際上廢除死刑的大趨勢，我國許多罪名保留死刑是基于國情和社會生活的考量，但還是與許多國家產(chǎn)生了巨大的分歧。因此，在我國提出引渡請求或者其他替代引渡的措施時，一些國家堅持死刑不引渡原則，導(dǎo)致雙方談判陷入僵局，最終使引渡請求被他國擱置或者拒絕。在司法實踐中面對這類問題時我國主管機關(guān)往往進行個案處理，與對方協(xié)商并做出不判處死刑的承諾，例如賴昌星案中我國對加拿大承諾不判處其死刑才得以將其遣返回國。但弊端是多次的此類妥協(xié)會影響我國司法主權(quán)的獨立，會使腐敗罪犯得不到應(yīng)有懲罰。

（三）政治犯不引渡原則不明確

這項原則指被請求國可以拒絕他國引渡政治犯的要求，以免被引渡人遭受國內(nèi)的政治迫害。我國《引渡法》第8條第3款明確規(guī)定拒絕因政治犯罪而提出的引渡請求，然而對于政治犯罪的范圍，《引渡法》缺乏清晰而明確的規(guī)定，也未對政治犯的概念進行界定。實際上國際法中并沒有對于政治犯確定一個定義和標(biāo)準(zhǔn)，《反腐公約》第四章“國際合作”中第44條第4款從反面規(guī)定了不屬于政治犯罪的十一種腐敗犯罪，但此項規(guī)定也在于締約國本國法律是否接受而非強制性。

實踐中我國許多外逃的腐敗人員都會申請所在國的政治庇護或者在引渡過程中主張自己涉及政治犯罪，即使不能認定為政治犯，但可達到拖延回國時間的目的。所以他們往往會編造各種理由把自己往政治犯身份上靠攏，偽裝自己在國內(nèi)受到政治迫害，妄圖逃避我國的引渡、遣返等抓捕措施，而這些毫無根據(jù)的申請往往都能得到所在國司法機關(guān)的受理，一旦受理經(jīng)常性會花費幾個月時間審查，大大延誤了我國司法效率。著名的女貪官楊秀珠就曾向荷蘭以自己涉及政治斗爭為名義申請政治庇護，后來逃往美國又以此方法來拖延回國時間。楊秀珠最終于2016年年底被引渡回國，這件引渡案，我國花費了十幾年的時間，結(jié)果是美好的，但代價是巨大的。

因此，政治犯罪的概念得不到明確，加之未規(guī)定政治犯不引渡原則的例外，給我國在向他國申請引渡時帶來極大不便，拖延主管機關(guān)和他國交流時間，嚴重影響我國反腐敗進程。

四、完善我國追逃腐敗人員的引渡制度的建議

（一）謀求與他國簽訂雙邊引渡條約

對于那些我國尚未與之建立引渡條約關(guān)系的國家，我國應(yīng)該積極謀取與他國談判的機會，促使引渡條約早日簽訂。每個國家無論參加國際組織、國際公約，還是進行雙邊談判，本質(zhì)上都是謀求本國的利益，維護本國根本利益是最先考慮的因素。因此，在引渡條約談判當(dāng)中，條約條款要遵循互惠共贏原則，要讓對方意識到引渡條約有助于維護兩國的根本利益，是一件雙贏的事情。

隨著跨國組織毒品交易、恐怖主義等犯罪日益增多，國際刑事合作增長迅速，各個國家向中國提出引渡逃犯的刑事司法協(xié)助請求逐年遞增，許多國家和我國都有雙向引渡逃犯的合作意愿。雖然與一些國家達成引渡條約還需要經(jīng)過一個艱苦的長期過程，但不能因此放棄談判。在簽署引渡條約之前可以研究各個國家自身制度，與我國制度結(jié)合分析，積極謀求解決沖突和爭議的辦法。

（二）靈活適用死刑不引渡原則

在當(dāng)今中國國情下，廢除死刑制度是不現(xiàn)實的，但可以逐步減少貪污賄賂犯罪中的死刑罪名，直至最終取消貪腐犯罪死刑。目前，我國與一些國家訂立的引渡條約中承認死刑不引渡原則。因此，在具體引渡談判中遇到死刑問題我國往往會針對實際情況做出變通，對他國做出罪犯的量刑承諾，達到成功引渡外逃腐敗人員的目的。比如在余振東貪污挪用公款案中，美國以可能對余振東判處死刑為由拒絕引渡，之后我國做出對余振東判處不超過12年的有期徒刑的承諾，后余振東順利被引渡回國［5］。

那么量刑承諾會不會對我國司法主權(quán)產(chǎn)生影響，使罪犯得不到相應(yīng)懲罰？只能說相對于任由其在國外逍遙法外，不如將其引渡回國接受審判和懲罰。因此，筆者認為在與各國簽訂引渡條約時可以明確一些罪名不會被判處死刑，以此解決一些國家在死刑問題上對我國的詰難。

（三）完善政治犯不引渡原則相關(guān)內(nèi)容

政治犯罪在國際上尚無統(tǒng)一明確的定義，為了避免在該問題上發(fā)生不必要的分歧，各國紛紛采取措施來限制政治犯不引渡的適用范圍，可以說在引渡時政治犯的標(biāo)準(zhǔn)完全取決于各國的自由裁量。我國《引渡法》未詳細規(guī)定政治犯罪，只在和一些國家的條約中列舉了不歸政治犯罪的情形。為了完善政治犯罪的規(guī)定，首先，對政治犯罪的范圍做出限定，我國可以從其他國家的引渡法、引渡條約以及國際公約中尋找有益經(jīng)驗，從正反兩個方面對政治犯罪做出規(guī)定：在我國《引渡法》以及簽署的引渡條約中，從正面初步歸納政治犯和政治犯犯罪的基本內(nèi)涵；從反面以《反腐公約》為范本，排除一些不屬于政治犯的情況。這樣可以減少我國請求引渡的腐敗人員被隨意片面地定義成政治犯，而被拒絕引渡；其次，在與他國簽訂引渡條約時，擬定洽談一些政治犯不引渡原則的例外，即哪些情況屬于政治犯罪也可以適用引渡，從而推動通過引渡追捕外逃人員的進展。我國應(yīng)在國際化大潮下，結(jié)合國際公約和主流觀點對政治犯不引渡原則做出規(guī)定，以適應(yīng)對外引渡的需求。

目前我國跨境追逃工作雖然整體上取得了巨大進步，但我們要清醒認識到現(xiàn)存的引渡制度依舊存在著許多不足，在引渡外逃腐敗人員時仍有諸多障礙。彌補我國目前引渡制度中的缺陷，克服引渡時的障礙，有利于加快今后我國與境外國家對外逃腐敗人員的引渡合作，從而更快更嚴打擊貪腐行為。