農(nóng)村信用社改革路徑選擇

　　摘 要：文章對(duì)農(nóng)村信用社改革、發(fā)展的幾個(gè)階段進(jìn)行了歷史回顧，分析了信用社改革后存在的問(wèn)題，并對(duì)農(nóng)村信用社今后進(jìn)一步的改革提出了相關(guān)建議。
　　關(guān)鍵詞：農(nóng)村信用社 改革發(fā)展 路徑
　　中圖分類號(hào)：F830.61 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A
　　文章編號(hào)：1004-4914（2010）12-192-02
　　
　　黨的十七屆三中全會(huì)提出要建立現(xiàn)代農(nóng)村金融制度，繼續(xù)保持和發(fā)揚(yáng)農(nóng)村信用社支農(nóng)金融主力軍作用，是建立現(xiàn)代農(nóng)村金融制度的重要內(nèi)容。目前我國(guó)處于以建立現(xiàn)代農(nóng)村金融制度為主要內(nèi)容的農(nóng)村金融改革階段。筆者擬在本文中對(duì)我國(guó)農(nóng)村信用社50年來(lái)改革與發(fā)展的歷程、特征及發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行總結(jié)，提出制約農(nóng)村信用社發(fā)展的主要問(wèn)題，探求深化農(nóng)村信用社改革的主要途徑。
　　一、農(nóng)村信用社改革的歷史回顧
　　我國(guó)現(xiàn)有的農(nóng)村信用社發(fā)展經(jīng)歷了一個(gè)反復(fù)曲折和波浪式的改革發(fā)展過(guò)程。主要經(jīng)歷了以下幾個(gè)階段。
　　1.形成階段(合作化時(shí)期)。這一階段從1951年開始至1956年，又可分為四個(gè)階段：(1)試點(diǎn)階段。1951年5月，第一次全國(guó)農(nóng)村金融工作會(huì)議提出積極發(fā)展信用合作社的任務(wù)。同年，中國(guó)人民銀行制定了農(nóng)村信用社的組織章程和農(nóng)村信用社試點(diǎn)的組織形式。1951年下半年，開始在全國(guó)進(jìn)行信用合作社的試點(diǎn)，主要采取三種組織模式(信用合作社、信用互助社和供銷社的信用部)。到1953年5月，全國(guó)已建立農(nóng)村信用社6871個(gè)，信用社互助社14000多個(gè)，供銷社信用部2137個(gè)。(2)1954年信用合作化高潮階段。在全國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作化運(yùn)動(dòng)的推動(dòng)下，農(nóng)村信用社的發(fā)展也出現(xiàn)了“大躍進(jìn)”。1954年底，農(nóng)村信用社發(fā)展到12.6萬(wàn)個(gè)，70%左右的鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了農(nóng)村信用社。(3)1955年鞏固階段。1955年3月，中國(guó)人民銀行對(duì)農(nóng)村信用社確定了“堅(jiān)決停止發(fā)展，全力轉(zhuǎn)向鞏固”的方針。(4)1956年在批判“右傾保守”觀點(diǎn)推動(dòng)下，農(nóng)村信用社得到大發(fā)展，實(shí)現(xiàn)“一鄉(xiāng)一社”。農(nóng)村信用社發(fā)展到16萬(wàn)個(gè)，97.5%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了農(nóng)村信用社，入社農(nóng)戶近一億戶。
　　2.異化階段。從1957年至1979年。由于人民公社制度的確立和調(diào)整，農(nóng)村信用社所處的制度環(huán)境不斷變動(dòng)，使農(nóng)村信用社管理體制反復(fù)調(diào)整，最終異化為國(guó)家銀行。就管理體制變動(dòng)角度來(lái)看，經(jīng)歷了以下幾個(gè)階段：1958年把農(nóng)村信用社和銀行營(yíng)業(yè)所合并下放給人民公社，成為公社的信用部；1959年4月把農(nóng)村信用社下放給生產(chǎn)大隊(duì)，改為信用分部；1962年又把農(nóng)村信用社劃歸銀行管理；1969年又把農(nóng)村信用社改為由貧下中農(nóng)領(lǐng)導(dǎo)和管理；1977年把農(nóng)村信用社重新收歸國(guó)家銀行管理，成為銀行的基層機(jī)構(gòu)。農(nóng)村信用社的合作性質(zhì)完全被異化。具體表現(xiàn)為：農(nóng)村信用社的“三會(huì)”制度完全被廢止；農(nóng)村信用社職工待遇“干部化”；農(nóng)村信用社盈虧由國(guó)家負(fù)責(zé)，成為國(guó)家的基層銀行。
　　3.恢復(fù)“三性”與合作制規(guī)范階段。從1980年至2002年，期間又分為三個(gè)階段。(1)擴(kuò)大農(nóng)村信用社自主權(quán)階段。農(nóng)村信用社成為農(nóng)業(yè)銀行的基層機(jī)構(gòu)后，其運(yùn)行模式完全銀行化，離農(nóng)民越來(lái)越遠(yuǎn)，效率低下。因此，1980年開始以擴(kuò)大農(nóng)村信用社業(yè)務(wù)自主權(quán)為主要內(nèi)容的改革。同時(shí)，也增加農(nóng)村信用社營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)和適當(dāng)提高農(nóng)村信用社貸款利率。(2)恢復(fù)“三性”改革。1982年開始了以恢復(fù)農(nóng)村信用社組織上的群眾性、管理上的民主性和經(jīng)營(yíng)上的靈活性等“三性”為主要內(nèi)容的改革，目的是力圖恢復(fù)農(nóng)村信用社的合作性質(zhì)，把農(nóng)村信用社辦成真正的群眾性合作金融組織。(3)合作制規(guī)范階段。1996年8月國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于農(nóng)村金融體制改革的決定》，該決定基于我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)形式多層次性的現(xiàn)實(shí)提出了在我國(guó)要建立以合作金融為基礎(chǔ)、商業(yè)金融和政策金融分工協(xié)作的新的農(nóng)村金融體系。改革的主要內(nèi)容是，農(nóng)村信用社與農(nóng)業(yè)銀行脫離行政隸屬關(guān)系，對(duì)其業(yè)務(wù)管理和金融監(jiān)管分別由農(nóng)村信用社縣聯(lián)社和中國(guó)人民銀行承擔(dān)，然后按合作制原則加以規(guī)范。
　　4.新一輪產(chǎn)權(quán)制度和管理體制改革階段。2003年6月，國(guó)務(wù)院首批選擇吉林等8省(市)開展農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)工作，在總結(jié)首批試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，于2004年8月將北京等21個(gè)省(市、區(qū))納入改革試點(diǎn)范圍。這次農(nóng)村信用社改革的初始狀態(tài)是，農(nóng)村信用社“產(chǎn)權(quán)不明確，法人治理結(jié)構(gòu)不完善，經(jīng)營(yíng)機(jī)制和內(nèi)在制度不健全；管理體制不順，管理職權(quán)和責(zé)任需進(jìn)一步明確；歷史包袱沉重，資產(chǎn)質(zhì)量差，經(jīng)營(yíng)困難，潛在風(fēng)險(xiǎn)仍然很大”?；谏鲜鰡?wèn)題，這次農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)工作的總體要求是“明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系、強(qiáng)化約束機(jī)制、增強(qiáng)服務(wù)功能、國(guó)家適當(dāng)扶持、地方政府負(fù)責(zé)”。即通過(guò)“國(guó)家適當(dāng)扶持”，幫助農(nóng)村信用社化解歷史包袱，并將農(nóng)村信用社的管理權(quán)交由“地方政府負(fù)責(zé)”，為農(nóng)村信用社的穩(wěn)定健康發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境；通過(guò)“明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系、強(qiáng)化約束機(jī)制”完善農(nóng)村信用社的法人治理結(jié)構(gòu)，促使農(nóng)村信用社形成健全穩(wěn)定發(fā)展的激勵(lì)機(jī)制與約束機(jī)制，以此實(shí)現(xiàn)農(nóng)村信用社改革的最終目標(biāo)——“增強(qiáng)服務(wù)功能”。按照上述總體要求，深化農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)的主要內(nèi)容：一是以法人為單位改革農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)制度；二是農(nóng)村信用社的管理交由地方政府負(fù)責(zé)。
　　二、農(nóng)村信用社改革后值得關(guān)注的幾個(gè)問(wèn)題
　　1.管理體制不順問(wèn)題。信用聯(lián)合社成立后，各地相應(yīng)成立了辦事處，并建立了“三會(huì)一層”的組織機(jī)構(gòu)。但省聯(lián)社日漸成為農(nóng)信社的省級(jí)直管機(jī)構(gòu)，集人事任免權(quán)、資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)、信貸管理權(quán)、資金使用權(quán)于一體，各家機(jī)構(gòu)對(duì)上級(jí)社負(fù)責(zé)，成為省聯(lián)社的“準(zhǔn)分支機(jī)構(gòu)”，“三會(huì)一層”的法人治理形同虛設(shè)，在日常經(jīng)營(yíng)中存在著以下矛盾：（1）信貸審批權(quán)限集中上收問(wèn)題。在省聯(lián)社直接領(lǐng)導(dǎo)的模式下，信貸業(yè)務(wù)權(quán)限劃分為兩級(jí)，地市辦事處信貸業(yè)務(wù)權(quán)限最大為5000萬(wàn)元?？h級(jí)聯(lián)社信貸業(yè)務(wù)權(quán)限，僅為低風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)，主要簽發(fā)100%保證金的銀行承兌匯票、銀行承兌匯票貼現(xiàn)業(yè)務(wù)、有價(jià)證券等作為質(zhì)押物的權(quán)利質(zhì)押貸款。（2）“三會(huì)”制度與集權(quán)管理的矛盾問(wèn)題。農(nóng)村信用社改革后，雖建立起了以“三會(huì)”制度、“三長(zhǎng)”分設(shè)為形式的法人治理結(jié)構(gòu)，每家法人機(jī)構(gòu)均實(shí)行社員大會(huì)、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)權(quán)利制衡機(jī)制，但“三會(huì)”制度流于形式，各家聯(lián)社經(jīng)營(yíng)實(shí)質(zhì)上是理事長(zhǎng)全權(quán)負(fù)責(zé)制。同時(shí)縣級(jí)聯(lián)社監(jiān)事會(huì)沒(méi)有常設(shè)機(jī)構(gòu)，只設(shè)監(jiān)事長(zhǎng)，監(jiān)事長(zhǎng)以理事長(zhǎng)“馬首是瞻”，無(wú)法有效履行監(jiān)督職責(zé)。（3）股權(quán)分設(shè)與經(jīng)營(yíng)管理的脫節(jié)問(wèn)題。在目前農(nóng)村信用社賴以運(yùn)轉(zhuǎn)的資本中，單個(gè)股金額度過(guò)小、占比過(guò)少，形成信用社所有者虛置問(wèn)題，使所有者的權(quán)責(zé)難對(duì)稱。一是從目前信用社的股金構(gòu)成看，主要由信用社職工股和自然人股構(gòu)成，這種平均化、分散化的股本結(jié)構(gòu)使作為所有者的股東誰(shuí)也沒(méi)有絕對(duì)的發(fā)言權(quán)和控制權(quán)，影響股東參與管理的積極性和主動(dòng)性。二是自然人入股動(dòng)機(jī)是為了取得“社員”資格，從而獲得資金支持，并不熱衷于信用社的經(jīng)營(yíng)管理，導(dǎo)致農(nóng)村信用社民主管理的質(zhì)量和效果嚴(yán)重削弱。三是信息披露制度不完善，造成信用社的外部監(jiān)督制約機(jī)制不健全，沒(méi)有讓廣大社員充分了解信用社經(jīng)營(yíng)的真實(shí)狀況，更無(wú)從根據(jù)信用社的經(jīng)營(yíng)情況參與管理與實(shí)施有效監(jiān)督。
　　2.票據(jù)改革后續(xù)監(jiān)測(cè)工作壓力大、難度大。央行專項(xiàng)票據(jù)兌付以后，農(nóng)村信用社后續(xù)監(jiān)測(cè)工作困難較多，主要表現(xiàn)為：一是已置換不良資產(chǎn)處置和現(xiàn)金清收工作進(jìn)展較慢。大部分聯(lián)社在票據(jù)兌付后，均未按計(jì)劃完成已置換不良資產(chǎn)的處置、清收工作，現(xiàn)金收回的比率較低，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于處置率達(dá)到80％的要求。二是已兌付農(nóng)村信用社對(duì)專項(xiàng)票據(jù)后續(xù)監(jiān)測(cè)工作重視程度較兌付前下降，日常工作中以自身經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)指標(biāo)考核為主，部分信用社在票據(jù)對(duì)付后，對(duì)工作重視程度有所下降。三是專項(xiàng)央行票據(jù)兌付前的人為調(diào)節(jié)因素造成的隱形問(wèn)題逐漸顯露，專項(xiàng)央行票據(jù)兌付前，為達(dá)到不良貸款占比的考核標(biāo)準(zhǔn)，各聯(lián)社采取了多種手段清收、盤活不良貸款，其中不排除“借新還舊”、“倒約換據(jù)”等方式降低不良貸款，現(xiàn)在信貸管理運(yùn)行系統(tǒng)上線，“借新還舊”等方式無(wú)法在該系統(tǒng)登錄，出現(xiàn)不良貸款增加現(xiàn)象。
　　
　　3.信貸風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。
　　（1）社團(tuán)貸款占比過(guò)高，影響了對(duì)“三農(nóng)”等弱勢(shì)群體的支持力度。2005年以來(lái)，農(nóng)信社社團(tuán)貸款業(yè)務(wù)增加較多，一般占貸款總額三成。主要集中在政府平臺(tái)下的融資項(xiàng)目、煤炭采掘、制藥、交通建設(shè)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。隨著國(guó)家對(duì)地方融資平臺(tái)的規(guī)范，對(duì)其經(jīng)營(yíng)業(yè)存在一定隱患。另外，據(jù)調(diào)查，社團(tuán)貸款在規(guī)范化管理上也存在一些缺陷，在貸款管理上過(guò)分依賴牽頭社，貸后缺乏對(duì)借款企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)情況、財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行跟蹤檢查和風(fēng)險(xiǎn)分析，在操作流程上也存在不規(guī)范和不統(tǒng)一，貸款管理出現(xiàn)空檔的問(wèn)題。（2）潛在信貸風(fēng)險(xiǎn)仍然較大。地市農(nóng)村信用社按五級(jí)分類，不良貸款占比偏高，不良貸款上升的潛在壓力加大。另外，部分社對(duì)不具備經(jīng)營(yíng)許可、抵押手續(xù)不全或無(wú)信用評(píng)級(jí)授信證明的企業(yè)發(fā)放貸款。個(gè)別聯(lián)社單戶貸款金額過(guò)大，貸款潛在風(fēng)險(xiǎn)大。
　　4.內(nèi)部經(jīng)營(yíng)水平有待提高。（1）農(nóng)村金融產(chǎn)品少，現(xiàn)代化服務(wù)方式發(fā)展緩慢。一是產(chǎn)品單一，電子化業(yè)務(wù)聯(lián)網(wǎng)設(shè)施仍比較落后。二是行業(yè)內(nèi)部限制，部分優(yōu)質(zhì)客戶上級(jí)部門不允許在信用社開戶結(jié)算，加大了農(nóng)村信用社業(yè)務(wù)拓展的難度。（2）歷史包袱沉重，短期內(nèi)消化困難。農(nóng)信社票據(jù)改革后，盡管成功認(rèn)購(gòu)專項(xiàng)央行票據(jù)，但由于歷年虧損嚴(yán)重，資產(chǎn)質(zhì)量不高，多數(shù)不良貸款形成的年代久遠(yuǎn)，絕大多數(shù)貸戶無(wú)抵押或抵押無(wú)效，信用社央行置換不良資產(chǎn)處置舉步艱難，5年內(nèi)處置完畢目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。
　　三、關(guān)于農(nóng)村信用社進(jìn)一步改革的建議
　　1.改革現(xiàn)有管理體制。一是組建以省級(jí)為單位的統(tǒng)一法人，可借鑒合作商業(yè)銀行的模式，在法律上明確省級(jí)聯(lián)社的地位，在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，發(fā)揮強(qiáng)者衡強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)，建立高度集權(quán)制的省級(jí)農(nóng)村商業(yè)合作銀行，集中力量支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)做大做強(qiáng)，讓轄內(nèi)各農(nóng)村信用社成為支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主力軍。二是組建全國(guó)統(tǒng)一的行業(yè)協(xié)會(huì)，可組建總部設(shè)在北京的行業(yè)協(xié)會(huì)，在省級(jí)聯(lián)社成立分協(xié)會(huì)，集中搭建服務(wù)于全國(guó)的農(nóng)村金融支付網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，強(qiáng)化農(nóng)村金融服務(wù)，解決跨省市及國(guó)內(nèi)的異地結(jié)算問(wèn)題。同時(shí)，加強(qiáng)行業(yè)自律，相互學(xué)習(xí)、相互促進(jìn)，以保證法人治理下的農(nóng)村合作金融和諧發(fā)展。
　　2.強(qiáng)化自身經(jīng)營(yíng)。適應(yīng)當(dāng)前形勢(shì).農(nóng)村信用社要強(qiáng)化緊迫感和危機(jī)意識(shí)，變被動(dòng)為主動(dòng)，通過(guò)主動(dòng)拓展城鎮(zhèn)金融市場(chǎng)來(lái)改變目前不利、被動(dòng)的發(fā)展局面，一是抓鞏固農(nóng)村金融市場(chǎng)；二是抓拓展城鎮(zhèn)金融市場(chǎng)，協(xié)同發(fā)展。要結(jié)合轄區(qū)實(shí)際，細(xì)分市場(chǎng)，合理設(shè)置純農(nóng)型、近郊型和城鎮(zhèn)型經(jīng)營(yíng)網(wǎng)點(diǎn)，實(shí)行分類管理和專業(yè)化經(jīng)營(yíng)，同時(shí)滿足不同層次客戶的金融需求。一方面，把農(nóng)村信用工程的經(jīng)驗(yàn)嫁接到城鎮(zhèn)金融中，通過(guò)創(chuàng)新小額農(nóng)貸的方式支持個(gè)體工商戶和城鎮(zhèn)社區(qū)居民的創(chuàng)業(yè)、消費(fèi)；另一方面，把從城市金融市場(chǎng)吸收的存款用于壯大支農(nóng)實(shí)力，增加對(duì)“三農(nóng)”的信貸投放，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)金融業(yè)務(wù)的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、協(xié)同發(fā)展。
　　3.加大政策扶持力度，分類處置歷史包袱。盡快對(duì)農(nóng)村信用社不良資產(chǎn)處置實(shí)行二次改革，對(duì)于農(nóng)行管理期間轉(zhuǎn)移給農(nóng)村信用社的不良資產(chǎn)，可由資產(chǎn)管理公司收購(gòu)；對(duì)信托、農(nóng)村基金會(huì)、城市信用社并入的風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)及地方政府行政干預(yù)造成的資產(chǎn)損失，應(yīng)由地方政府承擔(dān)責(zé)任，予以注資解決；對(duì)于自身違規(guī)經(jīng)營(yíng)操作造成的風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)，應(yīng)追究有關(guān)人員責(zé)任，并通過(guò)呆賬核銷等手段予以解決。
　　4.深化股權(quán)改革，規(guī)范股金管理。一是股權(quán)相對(duì)集中，讓股民更關(guān)注農(nóng)村信社的發(fā)展經(jīng)營(yíng)；二是規(guī)模適度，股東人數(shù)與股本規(guī)模應(yīng)與贏利分紅相適應(yīng)；三是發(fā)揮“三會(huì)”制度的真正作用，可以在股權(quán)設(shè)置、法人治理等方面按照標(biāo)準(zhǔn)的股份制公司模式進(jìn)行，最大限度地發(fā)揮股東作用，處理好權(quán)利制衡與平衡關(guān)系；四是責(zé)任落實(shí)，股東利益應(yīng)與農(nóng)村信用社利益緊密結(jié)合，謹(jǐn)防重蹈股金存款化的覆轍。
　　5.建立健全內(nèi)控制度，規(guī)范經(jīng)營(yíng)管理。一是建立良好的內(nèi)部控制環(huán)境，培育內(nèi)部控制文化；二是盡快建立健全農(nóng)村信用社風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和評(píng)估體系，借鑒國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)并運(yùn)用現(xiàn)代科技手段，逐步建立覆蓋所有業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)控、評(píng)價(jià)和預(yù)警系統(tǒng)，并進(jìn)行持續(xù)的監(jiān)控和定期評(píng)估；三是做好信息的定期通報(bào)，讓廣大社員充分擁有知情權(quán)、參與權(quán)和管理權(quán)，逐步提高廣大社員的“主人翁”意識(shí)和管理意識(shí)。
　　6.加強(qiáng)管理和監(jiān)督，促進(jìn)農(nóng)信社建立健全長(zhǎng)效發(fā)展機(jī)制。一是人民銀行要在深化農(nóng)村信用社改革中發(fā)揮主導(dǎo)作用，積極支持農(nóng)村信用社二次改革。二是發(fā)揮貨幣政策工具管理，加強(qiáng)對(duì)流動(dòng)性變化的監(jiān)測(cè)與分析，支農(nóng)再貸款的管理和使用監(jiān)測(cè)。三是繼續(xù)加強(qiáng)央行票據(jù)后續(xù)監(jiān)測(cè)，要定期不定期對(duì)農(nóng)村信用社專項(xiàng)票據(jù)兌付指標(biāo)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查，督促農(nóng)村信用社做好專項(xiàng)央行票據(jù)后續(xù)管理，確保農(nóng)村信用社改革工作順利開展。
　?。ㄗ髡吆?jiǎn)介：孟義，山西省農(nóng)村信用社左云縣聯(lián)社理事長(zhǎng) 山西左云 037100）
　?。ㄘ?zé)編：若佳）