我國地方稅制改革歷程回顧與建議

　　摘 要：建國以來，我國地方稅制改革經(jīng)歷了曲折的發(fā)展歷程?；仡櫰浣⑴c發(fā)展的路程，有值得借鑒的經(jīng)驗與啟示，也有值得吸取的教訓(xùn)與反思。唯有對地方稅制改革進行全面的回顧與總結(jié)，才能使未來的地方稅制在改革與完善過程中少走彎路，新的地方稅制更能調(diào)動地方政府組織稅收收入的積極性，更有利于地方經(jīng)濟的發(fā)展和促進中國經(jīng)濟的快速增長。
　　關(guān)鍵詞：地方稅制 回顧 展望 建議
　　中圖分類號：F810.422 文獻標(biāo)識碼：A
　　文章編號：1004-4914（2010）12-174-02
　　
　　我國地方稅制從建立到發(fā)展經(jīng)過了非常曲折的道路，本文從地方稅種和稅收管理體制兩條主線進行回顧和分析。
　　一、地方稅制改革的基本軌跡
　　建國以來，隨著政治經(jīng)濟形勢的發(fā)展，我國地方稅制經(jīng)歷了從中央統(tǒng)管到分權(quán)分稅再到到適度集權(quán)的發(fā)展歷程。
　　1.新中國地方稅制初步確立。中央人民政府政務(wù)院于1950年1月頒布的《全國稅政實施要則》，除規(guī)定開征貨物稅等主體稅種外，還統(tǒng)一在全國開征了地方稅稅種，主要包括：房產(chǎn)稅、地產(chǎn)稅等8個稅種；在稅收管理體制方面，實行的是高度集中的體制。
　　2.改革開放前新中國地方稅制演變。1950年調(diào)整部分地方稅種；簡并稅目、調(diào)低利率、提高起征點、調(diào)整征稅范圍。1953年和1958年，進行兩次稅收改革。改革后地方稅種由牲畜交易稅等6種稅組成；60年代和70年代又經(jīng)過三次地方稅種調(diào)整，最終形成的地方稅制中有5個稅種。
　　這一階段稅收管理體制，也經(jīng)歷了幾次變動改革；1972年，隨著企業(yè)管理權(quán)限的下放，地方稅收管理權(quán)限相應(yīng)擴大：地方有權(quán)給與企業(yè)定期的減、免稅照顧；對屬于地方的五個稅種，地方可自行確定征收范圍和征稅辦法等等。
　　3.20世紀(jì)80年代我國的地方稅制。1981年9月，我國許多地方稅種相繼得到恢復(fù)。在這個階段，財政管理體制進行了三次調(diào)整，1980年的“劃分收支、分級包干”；1985年“劃分稅種、核定收支、分級包干”的管理體制；1988年實行多種形式的包干辦法。
　　4.現(xiàn)行地方稅制的主要內(nèi)容。1994年，在充分借鑒國際上分稅制經(jīng)驗的基礎(chǔ)上結(jié)合我國實際情況，對稅收制度和管理體制進行了規(guī)范深入的改革，構(gòu)建了我國現(xiàn)行地方稅制的框架。
　　1994年的稅制改革，將稅種在中央和地方兩級政府之間進行了劃分，形成了中央稅種和地方稅種。按照國發(fā)（1993）185號文件規(guī)定的精神，地方稅種包括營業(yè)稅等16個稅種，比改革前多出了4個，基本奠定了新型地方稅制的結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)。同時，在合理劃分中央與地方事權(quán)的基礎(chǔ)上劃分了中央和地方的財權(quán)，中央和地方分設(shè)稅務(wù)機構(gòu)，各自獨立組織稅收收入。真正意義上的地方稅制開始形成，稅收管理體制從集權(quán)走向分權(quán)。2002年，中央對分稅制財政體制進行了較大的調(diào)整完善，改革按企業(yè)隸屬關(guān)系劃分所得稅收入的辦法，對企業(yè)所得稅和個人所得稅收入實行中央與地方按比例分享，其后，共享稅在數(shù)量、占稅收收入比重方面都有增無減。{1}稅收管理體制有從分權(quán)向集權(quán)發(fā)展的趨勢。
　　二、地方稅制改革的經(jīng)驗及教訓(xùn)
　　回顧60年的地方稅制改革歷程，有可供借鑒的經(jīng)驗，也有教訓(xùn)，總結(jié)如下：
　?。ㄒ唬┙?jīng)驗與啟示
　　1.漸進式的改革模式保證改革穩(wěn)步推進。從1950年初建稅制時幾乎沒有真正意義上的地方稅制到1994年分稅制改革和新稅制的確立，我國地方稅制度逐漸完善。其經(jīng)驗可以歸納為：1、保持歷史的延續(xù)性，雙軌過渡，增量改革。以1994年的分稅制改革為例，這次改革實行了保持存量、改革增量的改革辦法。這種改革方式以最小的代價實現(xiàn)了經(jīng)濟和社會的穩(wěn)定過渡。2.試點先行，從局部到整體。以漸進式改革理論為依據(jù)，地方稅制的改革與完善不可急于求成，只能先試驗，后推廣。例如，先在江蘇和四川展開“包干制”的財政體制試點，之后的1980年才在全國推廣；2004年9月，在東北老工業(yè)基地8大行業(yè)試點增值稅轉(zhuǎn)型，2007年7月試點范圍推進到中部六省部分城市。
　　2.以中央政府為主導(dǎo)的強制性制度變遷加快改革進程?；仡櫟胤蕉愔聘母锏臍v程不難發(fā)現(xiàn)，歷次地方稅制改革都是中央政府與地方政府經(jīng)過反復(fù)博弈、談判后，以中央政府發(fā)布相關(guān)條例及決議的形式加以推行。中央政府的主導(dǎo)性和制度變遷的強制性特征十分明顯。一國的國家治理結(jié)構(gòu)制約其財政管理體制。在我國的國家治理結(jié)構(gòu)中，中央政府處于主導(dǎo)地位，而地方政府只是中央政府的代理人。地方政府作為代理人要受到中央政府的約束，這種約束在收入和支出兩個方面都存在：從收入看，地方政府籌措收入所依據(jù)的制度主要是由中央政府制定的，地方政府基本無權(quán)制定新的制度；從支出看，作為國家預(yù)算的重要組成部分，地方財政支出必須接受國家總體財政預(yù)算的約束，即地方可支配的收入要受中央政府的整體性安排的約束。這種以中央政府的行政權(quán)威為主導(dǎo)的強制性制度變遷有利于改革措施的推行，加快改革進程。
　?。ǘ┙逃?xùn)與反思
　　1.嚴(yán)重的路徑依賴和制度失衡成為制度變遷的障礙。現(xiàn)代制度經(jīng)濟學(xué)認為，制度變遷過程和技術(shù)變遷過程一樣，存在自我強化機制。諾斯指出：人們過去所做出的選擇，決定了他們現(xiàn)在可能的選擇。這被稱為“路徑依賴”。沿著既定的路徑，制度變遷可能進入良性循環(huán)的軌道迅速優(yōu)化，也可能順著原來錯誤路徑下滑，進入某種無效率狀態(tài)，這時往往需要引入外生變量來扭轉(zhuǎn)其變遷方向{2}?，F(xiàn)行地方稅制是在1994年確立的，其主要的價值取向是增加中央財力、增強中央宏觀調(diào)控能力。中央政府為主導(dǎo)且過渡特色明顯，存在著較為明顯的“路徑依賴”特征，并已成為制度變遷的障礙。例如，對漸進式改革的路徑依賴，導(dǎo)致了中央與地方博弈機會主義增強；對行政集權(quán)制的路徑依賴，導(dǎo)致了財權(quán)與事權(quán)失衡；對追求收入的路徑依賴，導(dǎo)致了稅收職能的失衡；對收費制度的路徑依賴，導(dǎo)致了預(yù)算的軟約束。分稅制改革中表現(xiàn)出來的嚴(yán)重的路徑依賴，其直接后果是導(dǎo)致制度供給失衡。這一點在地方稅制改革中體現(xiàn)得尤為明顯，地方稅制改革中政府間財權(quán)事權(quán)劃分、地方稅制建設(shè)等方面都出現(xiàn)了嚴(yán)重的制度缺失。（1）稅種劃分不夠科學(xué)規(guī)范，地方稅缺乏有效穩(wěn)定的主體稅種，影響地方政府收入的穩(wěn)定性和可預(yù)期性；（2）中央與地方稅權(quán)劃分不合理，地方稅的立法權(quán)過分集中于中央，不利于規(guī)范地方政府理財方式和促進地方經(jīng)濟發(fā)展。（3）政府之間的財權(quán)事權(quán)劃分缺乏法律保障，地方稅規(guī)模偏小，地方政府財權(quán)與事權(quán)不相匹配；（4）現(xiàn)行地方稅制改革嚴(yán)重滯后，稅種老化，稅收功能弱化。
　　2.1994年稅制改革過程是一個非“帕累托改善”過程，改革結(jié)果不能完全適應(yīng)建立公共財政的要求。在實踐中，越接近“帕累托改善”的體制改革，所引起的利益摩擦和震動也越小，改革越容易推進。1994年的稅制改革，對中央與地方的利益分配進行了重大調(diào)整，結(jié)果是中央財力的高速增長是以犧牲部分地方利益為代價的，可以說是一個非帕累托改進過程。近十幾年來，中央政府為滿足財政集中的需要，凡是有可能成為地方預(yù)算收入主體的地方稅種（如個人所得稅和企業(yè)所得稅），都先后改為中央和地方共享收入。這種非帕累托改進的改革很容易受到來自地方政府的抵制和阻力，致使各級地方政府要求加快和完善地方稅制改革的呼聲越來越高。從1994年稅改的結(jié)果來看，仍存在大量預(yù)算外收費，“軟預(yù)算約束”的局面并沒有根本改變；近年來社會分配差距不斷拉大，現(xiàn)行稅制在這方面的調(diào)控作用十分有限；中央與地方的財權(quán)劃分很不合理。建立公共財政模式必然要求對已不能適應(yīng)新形勢需要的稅制、特別是地方稅制進行必要改革。
　　
　　三、進一步完善地方稅制的途徑
　　通過分析可知，對于中央稅制而言，地方稅制的改革明顯滯后。地方稅制改革的滯后也拖累了其他改革的進展，如稅費改革及農(nóng)村“費改稅”的進展不盡如人意，省以下分稅制改革緩慢、縣鄉(xiāng)財政困難等。地方稅制的改革與完善應(yīng)該是我國新一輪稅制改革的重中之重。改革與完善地方稅制有利于調(diào)控地方經(jīng)濟，促進市場經(jīng)濟發(fā)展；有利于進一步完善分稅制財政體制；有利于規(guī)范中央與地方財權(quán)分配關(guān)系；有利于充分利用地方資源，增加政府財政收入。因此，在實踐中，地方稅制的改革和完善應(yīng)從以下幾方面入手：
　　1.科學(xué)合理的劃分中央稅種和地方稅種?？茖W(xué)合理地劃分稅種，既是分稅制進一步改革的重要內(nèi)容，也是中央稅制和地方稅制建設(shè)的前提和基礎(chǔ)。劃分稅種的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是：穩(wěn)定、調(diào)節(jié)和分配功能強的稅種，如消費稅、關(guān)稅等宜劃歸中央；資源配置、受益性質(zhì)明顯的稅種，如企業(yè)所得稅、個人所得稅、營業(yè)稅等應(yīng)全部劃歸地方；盡量減少共享稅的數(shù)量和比例。隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展變化和地方稅體系的建設(shè)和完善，未來地方稅制的主體稅種應(yīng)較明確，主輔相承，結(jié)構(gòu)完整。
　　2.明晰各級政府事權(quán)和財權(quán)，落實地方稅收征管權(quán)。各級政府事權(quán)的清晰界定是處理好各級政府間財政關(guān)系的初始環(huán)節(jié)，是完善分稅制的基礎(chǔ)，也是完善我國地方稅制改革的前提。從成熟的市場經(jīng)濟國家所實行的分稅制實踐來看，各級政府間事權(quán)的界定越清晰，政府間的財政收支摩擦就會越少，相應(yīng)稅收收入的使用效率也就越高。要實現(xiàn)事權(quán)、財權(quán)和稅收征管權(quán)的統(tǒng)一，必須注意事權(quán)與財權(quán)的合理劃分。
　　3.改革現(xiàn)行稅種，優(yōu)化地方稅制，完善地方稅體系。將營業(yè)稅確定為一個獨立完整的地方稅種，將所有的營業(yè)稅收入全部劃歸地方。將個人所得稅從目前的分類所得稅制逐步過渡到分類綜合所得稅制，同時要加強與個人所得稅征管相銜接的配套措施，如金融資產(chǎn)實名制等。改變城市維護建設(shè)稅附加稅的地位、實行獨立征收，在對名目繁多的各種城建收費進行清理的基礎(chǔ)上，把準(zhǔn)稅收性質(zhì)的收費并入城建稅。擴大資源稅課稅范圍，并對非再生性、非替代性、稀缺性的資源課以重稅，以支持“環(huán)保工程”和生態(tài)環(huán)境建設(shè)；限制過度開采不可再生資源。適時出臺遺產(chǎn)和贈與稅、環(huán)境保護稅等；取消固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅等與當(dāng)前市場經(jīng)濟體制不相適應(yīng)，不能對地方經(jīng)濟發(fā)展起很好調(diào)節(jié)和促進作用的過時稅種。
　　4.積極推進相關(guān)配套改革，為地方稅制改革提供良好制度環(huán)境。一是積極推進稅費改革，對現(xiàn)行收費進行全面的清理整頓，不合乎規(guī)范、不合法的收費項目堅決予以取締；對那些不能或不再體現(xiàn)政府職能的收費項目，通過市場化轉(zhuǎn)為經(jīng)營性收費，并對其依法征稅；對那些能夠體現(xiàn)政府職能、具有某些稅收特征的收費項目，實行“費改稅”，將其納入稅收范籌，擴大地方稅稅基。二是規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度。堅持效率優(yōu)先、兼顧公平的原則，簡化轉(zhuǎn)移支付方式，使轉(zhuǎn)移支付的社會收益大于政府間資金上劃下?lián)艹杀荆哟笠浴耙蛩胤ā睘橹饕绞脚c手段的均等化轉(zhuǎn)移支付力度，完善計算公式；通過建立嚴(yán)格的項目準(zhǔn)入機制，減少項目設(shè)立的隨意性和盲目性，并加強監(jiān)管，提高專項轉(zhuǎn)移支付資金的使用效率；在完善中央政府對地方政府轉(zhuǎn)移支付制度的同時，也應(yīng)注重省對省以下政府轉(zhuǎn)移支付制度的完善，重點解決縣級財政困難，逐步縮小轄區(qū)內(nèi)地區(qū)間的財力差距，這樣才能確保全國地區(qū)間差距的本質(zhì)縮小。
　　總之，地方稅制進一步的改革與完善必須跳出修修補補的窠臼，應(yīng)該在總結(jié)以往經(jīng)驗與教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，從規(guī)范稅權(quán)劃分、合理的稅種設(shè)置、完備的配套措施等方面入手，形成適合我國國情的、有利于調(diào)動地方政府積極性的、有利于地方經(jīng)濟發(fā)展的、有利于促進我國經(jīng)濟騰飛的新的地方稅收制度。
　　
　　注釋:
　　{1}王振宇.分稅制財政體制缺陷性研究.財政與稅務(wù)，2006（9）
　　{2}孫開主持.財政體制改革問題研究.北京，經(jīng)濟科學(xué)出版社，2004.第113-114頁
　　參考文獻：
　　1.賈康.分稅制改革的思路及政策安排.財政與稅務(wù)，2006（3）
　　2.王振宇.分稅制財政體制“缺陷性研究”.財政與稅務(wù)，2006（9）
　　3.理查德.M.博德麥克爾.斯馬特.政府間財政轉(zhuǎn)移支付對發(fā)展中國家的啟示.財政與稅務(wù)，2006（1）
　　4.徐博聞.我國地方稅體系的改革與完善.中國證券期貨，2009（8）
　　5.天津財政稅收科研所課題組.完善地方稅體系的研究——以天津為例的探討.天津經(jīng)濟，2009（11）
　　6.王碧秀.地方稅收與地方經(jīng)濟的關(guān)系研究.農(nóng)業(yè)與技術(shù)，2009（10）
　　7.宮兆峰.關(guān)于加強地方稅源建設(shè)的思考.農(nóng)業(yè)與技術(shù)經(jīng)濟，2009（4）
　?。ㄗ髡邌挝唬荷轿鞔髮W(xué)商務(wù)學(xué)院 山西太原 030006）
　?。ㄘ?zé)編：廉靖）