社會保險法:社會保障體系的制度突破

　　摘 要：社會保險法出臺，這是最高國家立法機(jī)關(guān)首次就社保制度進(jìn)行立法，具有劃時代的意義。該法從提高基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次、明確養(yǎng)老保險可以進(jìn)行轉(zhuǎn)移接續(xù)，到要求建立異地就醫(yī)醫(yī)療費(fèi)用結(jié)算制度、加強(qiáng)對百姓“保命錢”的監(jiān)管……社會保險法的通過和實(shí)施，關(guān)系廣大民眾的切身利益，必將對我國社會保險制度的發(fā)展和完善產(chǎn)生深刻影響。
　　關(guān)鍵詞：社會保險法 社會保障體系 制度突破
　　中圖分類號：C979 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A
　　文章編號：1004-4914（2010）12-086-02
　　
　　一、導(dǎo)言
　　十一屆全國人大常委會第十七次會議2010年10月28日下午經(jīng)表決，通過了社會保險法。將于2011年7月1日起施行。社會保險法草案從2007年底提請全國人大常委會進(jìn)行初次審議，至今已歷時三年，期間共經(jīng)全國人大常委會審議四次。一般法律三審即可通過，而《社會保險法》歷經(jīng)四稿，可見社會對這部法律的關(guān)注，以及此次立法的重要性與復(fù)雜性。
　　社會保險法規(guī)定，國家建立基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、工傷保險、失業(yè)保險、生育保險等社會保險制度，保障公民在年老、疾病、工傷、失業(yè)、生育等情況下依法從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。社會保險制度堅持廣覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)的方針，社會保險水平應(yīng)當(dāng)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)。社會保險法的通過和實(shí)施，關(guān)系廣大民眾的切身利益，必將對我國社會保險制度的發(fā)展和完善產(chǎn)生深刻影響。
　　二、社會保險法的重大現(xiàn)實(shí)意義
　　1.社會保險法的出臺，對于健全和完善中國社會領(lǐng)域的立法具有重要意義。在此之前，盡管各種社會保險制度已在中國實(shí)施多年，卻沒有一部專門的綜合性法律加以規(guī)范。綜合性社會保險基本法的缺失，令中國目前的社會保險制度缺乏明確的價值取向。社會保險制度改革20多年來，一直是在沒有基本法律依據(jù)的條件下推進(jìn)的，現(xiàn)在確實(shí)到了急切需要由試驗(yàn)性階段走向定型、穩(wěn)定、可持續(xù)的發(fā)展階段。從社會保險領(lǐng)域的立法來看，目前還沒有一個層次比較高的、比較權(quán)威的，都是停留在行政法規(guī)的層次上，行政法規(guī)或者地方立法在提高社會保險層次問題上，在社會保險的強(qiáng)制性方面，確實(shí)還存在一些不足，所以出臺社會保險法對建立和完善社會主義法律體系，實(shí)現(xiàn)覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系意義重大。
　　2.社會保險法作為我國社會保險領(lǐng)域的首部綜合性法律，是我國社會保障體系建設(shè)中一次重大的制度突破；同時，它又是一部民生大法，涉及養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育等多項(xiàng)社會保障，它的施行無疑將對每個人的生活產(chǎn)生巨大影響。在“十二五”到來之際，社會保險法與廣大民眾見面，既是對“十一五”期間我國社會保障體系制度建設(shè)的總結(jié)，也是“十二五”規(guī)劃中保障和改善民生指導(dǎo)思想的集中體現(xiàn)。它的施行不僅為下一個5年加快推進(jìn)覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系建設(shè)提供了法律保障，也將對維護(hù)社會和諧穩(wěn)定、全面建設(shè)小康社會發(fā)揮重要作用。
　　3.社會保險法出臺，是我們國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一個較高水平的必然結(jié)果。社會保險法草案從我國基本國情出發(fā)，認(rèn)真總結(jié)我國社會保險工作的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，確立了我國社會保險工作的方針，明確了我國社會保險制度的基本法律框架，建立了一系列社會保險制度，對社會保險各險種及其適用作了分類規(guī)范，使城鄉(xiāng)居民能夠共享改革發(fā)展的成果，充分體現(xiàn)了國家對人民群眾切身利益的保障，有利于社會穩(wěn)定和國家安定。幾年來我國社會保險制度建設(shè)已經(jīng)有了重大發(fā)展，為該法的出臺奠定了基礎(chǔ)。社會保險法關(guān)注民生，保證公平，調(diào)整國家、集體、個人之間的關(guān)系，是一部事關(guān)億萬勞動者切身利益和調(diào)節(jié)國民收入分配格局的極為重要的法律，是完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，構(gòu)建社會主義和諧社會的重要法律支柱。
　　三、社會保險法的重大突破
　　社會保險法的亮點(diǎn)體現(xiàn)在制度上的突破。一是以法律的形式確立了我國覆蓋城鄉(xiāng)全體居民的社會保險體系，這是一個非常大的成就。二是體現(xiàn)了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的原則，對城鄉(xiāng)居民的基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險的模式大體上是一致的，資金來源、籌資方式、待遇標(biāo)準(zhǔn)也正在朝著一致的方向努力。三是突出了參保人員的合法權(quán)利，在保險制度的設(shè)計和實(shí)施方面，始終以保護(hù)參保人的權(quán)利、以提供政府服務(wù)為重點(diǎn)。社會保險法涉及了提高基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次、明確養(yǎng)老保險可以進(jìn)行轉(zhuǎn)移接續(xù)，要求建立異地就醫(yī)醫(yī)療費(fèi)用結(jié)算制度、加強(qiáng)對百姓“保命錢”的監(jiān)管等幾大民生熱點(diǎn)問題。
　　1.解決了養(yǎng)老、醫(yī)療保險續(xù)轉(zhuǎn)難題?；攫B(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)不暢，已經(jīng)成為制約我國社會保險事業(yè)發(fā)展的突出問題。由于轉(zhuǎn)移接續(xù)難，造成勞動者參保積極性不高，有的地方甚至出現(xiàn)了大量農(nóng)民工退保。此次通過的社保法明確規(guī)定:個人跨統(tǒng)籌地區(qū)就業(yè)的，其基本養(yǎng)老保險關(guān)系隨本人轉(zhuǎn)移，繳費(fèi)年限累計計算；個人達(dá)到法定退休年齡時，基本養(yǎng)老金分段計算、統(tǒng)一支付。這解決了一個大家關(guān)心的問題，人們從一個地方到另外一個地方就業(yè)時不用退保，養(yǎng)老保險可以跟著人走。而在醫(yī)療保險方面，針對異地報銷醫(yī)療費(fèi)難，影響參保人員享受基本醫(yī)療保險待遇問題，社會保險法規(guī)定：有關(guān)社會保險行政部門和衛(wèi)生行政部門應(yīng)當(dāng)建立異地就醫(yī)醫(yī)療費(fèi)用結(jié)算制度，通過異地協(xié)作機(jī)制來保障參保人員享受基本醫(yī)療保險待遇。
　　2.基本保險首次確立全國統(tǒng)籌目標(biāo)。此前的社會保險法草案對如何進(jìn)一步提高基本養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌層次這一問題規(guī)定不太明確，而這是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)群眾十分關(guān)注的問題。據(jù)資料統(tǒng)計，到2009年底，全國所有的省級行政區(qū)都制定了省級統(tǒng)籌的制度。經(jīng)過評估，已經(jīng)有25個省級單位達(dá)到了省級統(tǒng)籌的標(biāo)準(zhǔn)，還有27個單位正在評估。鑒于目前各地已基本實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險基金省級統(tǒng)籌，社會保險法在表決前的最后時刻就提高社會保險統(tǒng)籌層次作出明確規(guī)定：基本養(yǎng)老保險基金逐步實(shí)行全國統(tǒng)籌，其他社會保險基金逐步實(shí)行省級統(tǒng)籌，具體時間、步驟由國務(wù)院規(guī)定。全國統(tǒng)籌最大的好處是能夠解決我國幅員遼闊、區(qū)域發(fā)展不平衡的問題，解決用東部支持西部、城市支持農(nóng)村的問題，促進(jìn)全國統(tǒng)一開放勞動力市場的形成。
　　3.強(qiáng)化社會保險基金征繳的力度。過去20多年的社會保險制度實(shí)施過程中，經(jīng)常出現(xiàn)社會保險費(fèi)征繳困難的問題。有一些企業(yè)是因?yàn)榻?jīng)營困難、瀕臨破產(chǎn)等客觀原因，確實(shí)沒有能力繳納，但是也有一些是因?yàn)樯鐣ｋU意識淡漠，有意規(guī)避或者逃避繳納保險費(fèi)。
　　這次社會保險法強(qiáng)化了用人單位繳納職工社會保險費(fèi)的義務(wù)，并規(guī)定了對用人單位不繳納可以采取的強(qiáng)制措施。法律規(guī)定：用人單位應(yīng)當(dāng)按照國家規(guī)定的本單位職工工資總額的比例繳納基本養(yǎng)老保險費(fèi)，記入基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌基金。職工應(yīng)當(dāng)參加工傷保險，由用人單位繳納工傷保險費(fèi)，職工不繳納工傷保險費(fèi)；用人單位應(yīng)當(dāng)自行申報、按時足額繳納社會保險費(fèi)，非因不可抗力等法定事由不得緩繳、減免。
　　針對欠繳社會保險費(fèi)的現(xiàn)象，法律也規(guī)定了極有操作性的剛性應(yīng)對措施：社會保險費(fèi)征收機(jī)構(gòu)可以向銀行和其他金融機(jī)構(gòu)查詢其存款賬戶，并向有關(guān)行政部門申請劃撥;同時，未提供擔(dān)保的，還可申請人民法院采取扣押、查封、拍賣措施，抵繳社會保險費(fèi)。
　　針對工傷保險欠費(fèi)，法律還專門規(guī)定：職工所在用人單位未依法繳納工傷保險費(fèi)，發(fā)生工傷事故的，由用人單位支付工傷保險待遇。用人單位不支付的，從工傷保險基金中先行支付。先行支付的工傷保險待遇應(yīng)當(dāng)由用人單位償還，不償還的可依法追償。
　　4.加強(qiáng)監(jiān)管確保社會保險基金的安全性。我國的社會保險基金主要來源部分采用的是社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的制度，隨著社會統(tǒng)籌部分的積累和個人賬戶的做實(shí)，社會保險基金數(shù)額巨大。據(jù)統(tǒng)計，截至2009年底，社會保險基金會管理的資產(chǎn)規(guī)模已達(dá)到7766億元，基金安全引人矚目。目前社會保險基金累積結(jié)存數(shù)額較大，又比較分散，近年來有關(guān)社?；鸬拇蟀覆粫r傳出，成為全社會關(guān)注的焦點(diǎn)。有關(guān)專家指出，目前一些地方社會保險行政部門集行政監(jiān)管與投資運(yùn)營于一身，自己監(jiān)管自己，成為制度的一個極大隱患。
　　
　　這次社會保險法規(guī)定了：國家對社會保險基金實(shí)行嚴(yán)格監(jiān)管；國務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府建立健全社會保險基金監(jiān)督管理制度，保障社會保險基金安全、有效運(yùn)行；鼓勵和支持社會各方面參與社會保險基金的監(jiān)督。同時還進(jìn)一步規(guī)定社會保險基金不得違規(guī)投資運(yùn)營，不得用于平衡其他政府預(yù)算，不得用于興建、改建辦公場所和支付人員經(jīng)費(fèi)、運(yùn)行費(fèi)用、管理費(fèi)用，或者違反法律、行政法規(guī)規(guī)定挪作其他用途。社會保險基金是老百姓的“保命錢”。為了確保社會保險基金的安全和保值增值，我們的法律必須加強(qiáng)監(jiān)督，構(gòu)筑全面、嚴(yán)密、科學(xué)有效的監(jiān)督體系
　　四、社會保險法爭議的焦點(diǎn)
　　1.社會保險法的一些重要制度授權(quán)較多，操作性不強(qiáng)。有些專家學(xué)者認(rèn)為社會保險法授權(quán)條款較多可能會使權(quán)力集中在基層，一方面影響法律的實(shí)施，另一方面也容易導(dǎo)致各地差異大，帶來保險轉(zhuǎn)續(xù)更加困難的問題。對此，權(quán)威部門作出了解釋。這些授權(quán)性條款，有的已經(jīng)有了由國務(wù)院及主管部門的法規(guī)，如養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法。而有些授權(quán)性條款，確實(shí)還未有相關(guān)規(guī)定。主要考慮社會保險制度正在快速發(fā)展和變化的過程中，新的機(jī)制正在建立，有的制度正在探索，所以很難用法律的形式固定化。同時，我國幅員比較大，社會保險制度的形成和發(fā)展歷史又比較短，因此，本著發(fā)揮中央和地方兩個積極性的原則，國家立法在確定大原則的基礎(chǔ)上要給國務(wù)院和地方一些空間。授權(quán)性條款不會影響法律的施行，社會保險法通過后，人大常委會將督促國務(wù)院有關(guān)部門盡快制定配套法規(guī)。不過，除了上述原因一些專家認(rèn)為不少授權(quán)性條款是因?yàn)椴块T利益沖突難以調(diào)和而刻意規(guī)避。最典型的例子，莫過于社會保險費(fèi)的征收主體。中國目前社會保險費(fèi)的征收工作，已經(jīng)形成了由稅務(wù)部門和社會保險部門“齊抓共管”的格局。不僅影響制度整合，且存在記賬不清的風(fēng)險。
　　2.社會保險法回避了一些亟待解決的難題。公職人員的參保問題，在前后多次審議中均是焦點(diǎn)。公眾對于事業(yè)單位工作人員以及公務(wù)員參加養(yǎng)老保險的問題意見集中。他們認(rèn)為，公務(wù)員不需繳納養(yǎng)老保險費(fèi)而享受高額養(yǎng)老金，同時企業(yè)職工繳費(fèi)負(fù)擔(dān)沉重但養(yǎng)老金水平卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于公務(wù)員。在過去公務(wù)員與有的企業(yè)職工都屬于干部的歷史背景下，這種懸殊差距的不合理性更加凸顯。草案規(guī)定使已有的不平等變?yōu)榻ㄗh公務(wù)員與企業(yè)職工實(shí)行統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度。
　　總之，“十一五”是建國以來社會保障體系建設(shè)發(fā)展最快的時期，填補(bǔ)了多項(xiàng)社會保障制度建設(shè)的空白。但在制度建立過程中，存在的一些矛盾和問題是無法在現(xiàn)階段通過法律規(guī)定解決的，而社會保險法最大的意義在于從大的法律層面將一些基本的原則確定下來。對此，有關(guān)專家認(rèn)為，中國社會保險制度還在建立健全過程中，有些制度需要根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展逐步完善。中國社會保險制度的問題太多，我們不可能期望一部法律解決所有的問題。很多問題只能一步一步來。只要能夠把社會保險的基本制度、基本權(quán)利、義務(wù)和推進(jìn)方向通過法律形式確定下來，就是一大進(jìn)步。
　　注：[本文為天津市2008年度哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃課題項(xiàng)目，課題項(xiàng)目名稱為：《養(yǎng)老金制度的經(jīng)濟(jì)分析與對策研究》，項(xiàng)目編碼為：TJYY08-2-046（一般）]
　　
　　參考文獻(xiàn)：
　　1.陳信勇.中國社會保險制度研究[J].浙江大學(xué)