地方政府負(fù)債問題與對(duì)策研究

　　摘 要：地方政府負(fù)債問題應(yīng)引起中央和有關(guān)部門的高度重視。文章分析了地方政府負(fù)債的形成機(jī)制、地方政府負(fù)債的規(guī)模和風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)提出了解決地方政府負(fù)債問題的相關(guān)對(duì)策。
　　關(guān)鍵詞：地方政府 負(fù)債 經(jīng)濟(jì)政策 評(píng)估
　　中圖分類號(hào)：F127 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A
　　文章編號(hào)：1004-4914（2010）12-045-02
　　
　　自2009年下半年以來，以地方政府融資平臺(tái)為代表的中國(guó)地方政府負(fù)債問題，越來越成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)的一個(gè)熱點(diǎn)問題，尤其是近期中央政府和監(jiān)管部門明確表示對(duì)這一問題的警惕，有關(guān)政策態(tài)度也出現(xiàn)明顯變化，更引起廣泛關(guān)注。一定程度上，如何看待現(xiàn)階段地方政府的債務(wù)問題和風(fēng)險(xiǎn)，已經(jīng)涉及到對(duì)近一輪刺激經(jīng)濟(jì)政策的效果和經(jīng)濟(jì)回升質(zhì)量的評(píng)價(jià)，以及對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)中長(zhǎng)期前景的評(píng)估問題。
　　一、地方政府負(fù)債的形成機(jī)制
　　地方政府負(fù)債與地方政府的融資平臺(tái)有很大關(guān)系。所謂融資平臺(tái)，是指地方政府發(fā)起設(shè)立，通過劃撥土地、股權(quán)、規(guī)費(fèi)、國(guó)債等資產(chǎn)，迅速包裝出一個(gè)資產(chǎn)和現(xiàn)金流均可達(dá)融資標(biāo)準(zhǔn)的公司，必要時(shí)再輔之以財(cái)政補(bǔ)貼作為還款承諾，以實(shí)現(xiàn)承接各路資金的目的，進(jìn)而將資金運(yùn)用于市政建設(shè)、公用事業(yè)等肥瘠不一的項(xiàng)目。由于融資平臺(tái)的資金使用和還款來源均為地方政府，其承擔(dān)的融資本身即可視為地方債務(wù)。
　　目前地方債務(wù)問題形成的背景和機(jī)制，主要在三個(gè)方面：
　　其一，地方政府本來就不乏上項(xiàng)目的投資沖動(dòng)，而且由于一些體制因素，各級(jí)政府習(xí)慣于直接參與和主導(dǎo)當(dāng)?shù)氐耐顿Y活動(dòng)，尤其是基建投資。有了應(yīng)對(duì)金融危機(jī)的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，有了寬松的貨幣政策，自然要抓住機(jī)會(huì)“大展鴻圖”，于是各種融資平臺(tái)公司大量出現(xiàn)，各類項(xiàng)目紛紛上馬，且規(guī)模盡可能大，有的財(cái)政配套資金與項(xiàng)目資金比例達(dá)到1∶10，債務(wù)率遠(yuǎn)超風(fēng)險(xiǎn)警戒線。
　　其二，地方政府長(zhǎng)期面對(duì)資金缺口，主要是在1994年分稅制改革后，國(guó)家稅收收入的大部分歸入中央財(cái)政，而且預(yù)算法規(guī)定地方政府不能有赤字，不能發(fā)行地方政府債券，這就與建設(shè)和直接投資的需要形成了矛盾。因此成立所謂融資平臺(tái)的公司，以公司名義發(fā)債或獲取銀行貸款，就成了近年地方政府進(jìn)行投資的主要方式，也就是地方債務(wù)形成的主渠道。
　　其三，2008年底開始，中國(guó)為了應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)的沖擊，出臺(tái)了大規(guī)模的刺激經(jīng)濟(jì)政策，有關(guān)信貸和地方融資的政策也相應(yīng)放寬，如2009年3月，央行和銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》要求，各金融機(jī)構(gòu)要“優(yōu)先保證手續(xù)齊全、符合項(xiàng)目開工和建設(shè)條件的中央投資項(xiàng)目所需配套信貸資金及時(shí)落實(shí)到位”；“支持有條件的地方政府組建投融資平臺(tái)，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央政府投資項(xiàng)目的配套資金融資渠道”。而通知中強(qiáng)調(diào)的“要特別注意防止金融機(jī)構(gòu)貸長(zhǎng)、貸大、貸集中和嚴(yán)重存貸期限錯(cuò)配產(chǎn)生新的系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)”的要求，被部分商業(yè)銀行選擇性忽略。這段時(shí)期成了各級(jí)地方政府?dāng)U大融資、投資的重要機(jī)遇期，2009年地方融資平臺(tái)的借貸規(guī)模暴增2倍以上，即目前地方政府的債務(wù)規(guī)模，大部分是在過去一年形成的。可見在原有的體制背景下，特殊時(shí)期的特殊政策因素，是現(xiàn)有地方債務(wù)問題的最直接的原因，這一點(diǎn)可以作為評(píng)估有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)和前景問題的一個(gè)落腳點(diǎn)。
　　二、地方政府負(fù)債的規(guī)模和風(fēng)險(xiǎn)分析
　　央行的調(diào)研結(jié)果顯示，截至2009年5月末，全國(guó)共有政府投融資平臺(tái)3800多家，總資產(chǎn)近9萬億元，負(fù)債升至5.26萬億元，平均資產(chǎn)負(fù)債率約為60%。其中，很多地方融資平臺(tái)沒有固定的收入來源。這5.26萬億元的負(fù)債相當(dāng)于2009年全國(guó)GDP的15.7％，相當(dāng)于2009年全國(guó)財(cái)政收入的76.8％，地方本級(jí)財(cái)政收入的161.35％。央行的調(diào)研結(jié)果顯示，很多地方政府的負(fù)債額遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過地方本級(jí)財(cái)政收入，達(dá)到極限。
　　中金公司研究報(bào)告預(yù)計(jì)，2009年末，地方政府融資平臺(tái)貸款余額（不含票據(jù)）約為7.2萬億元，其中2009年凈新增約3萬億元。預(yù)計(jì)2010年和2011年后續(xù)貸款約為2萬~3萬億元，2011年底達(dá)到約10萬億元。報(bào)告稱，2009年底主要上市銀行地方政府融資平臺(tái)貸款約占貸款總額的10%，國(guó)開行和地方性金融機(jī)構(gòu)占比相對(duì)較高。10萬億元的地方政府負(fù)債約占中國(guó)2009年GDP的1/3，相當(dāng)于中國(guó)外匯儲(chǔ)備的70%。
　　據(jù)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》報(bào)道，中部某省有一個(gè)地級(jí)市，目前，市直政府債務(wù)總額達(dá)30.62億元，相當(dāng)于2007年市直財(cái)政一般預(yù)算收入的7倍之多。也就是說，市直可用財(cái)力即使全部用來還債，也需要7年才能還清。如果按城區(qū)人口70萬人計(jì)算，平攤到每人的政府債務(wù)約4400元。如果按市直行政事業(yè)單位在職人員2.6萬人計(jì)算(即行政在編人數(shù))計(jì)算，人均債務(wù)近11.8萬元，若按人均年工資2萬元計(jì)算，需要6年不發(fā)工資才能還清政府債務(wù)。
　　分析顯示，2009年地方財(cái)政中，土地收入1.6萬億元，地方融資總量7.2萬億元。按照6%的利率計(jì)算，地方政府今年需要支付5280億元的利息，也意味著從土地獲得的近1/3資金都付了利息。伴隨著房地產(chǎn)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的加大，地方政府面臨的第一個(gè)問題就是土地收入大幅減少，從而導(dǎo)致政府負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)的加劇。
　　從地方債務(wù)的規(guī)模、超常規(guī)的增長(zhǎng)速度和特殊的形成背景看，再加上近期政策上的收緊，可以說這方面的問題已經(jīng)成了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的新的不確定因素。
　　理論上說，風(fēng)險(xiǎn)集中在以下兩個(gè)層面：一是銀行信貸的安全風(fēng)險(xiǎn)增大。短期來說，由于投資和信貸政策的收緊，地方政府的一些投資項(xiàng)目可能難以繼續(xù)融資，從而導(dǎo)致工程爛尾，進(jìn)而造成銀行的壞賬。中長(zhǎng)期來說，地方政府借入的資金主要投向了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這類投資一般都有回收期長(zhǎng)而且低收益甚至無收益的特點(diǎn)，即項(xiàng)目本身的還款能力相當(dāng)弱，主要靠財(cái)政收入償還，而地方財(cái)政收入又是不穩(wěn)定的，不僅對(duì)經(jīng)濟(jì)周期敏感，而且因土地收入已占20%以上，直接受著房地產(chǎn)市場(chǎng)冷熱的影響。此外，極端情況下，某些地方政府違約的可能性也不能排除，這主要是因?yàn)榻甑胤秸^普遍地以財(cái)政對(duì)借貸進(jìn)行擔(dān)保的做法，嚴(yán)格地說在法律上是無效的。這些情況有可能成為銀行體系信貸質(zhì)量方面的長(zhǎng)期隱患。
　　這里可以做一個(gè)粗略的估算：按照一般估計(jì)的目前地方政府6萬億債務(wù)總額，以及現(xiàn)行5年以上貸款利率5.94%，如果有關(guān)投資的建設(shè)期為20年，那么每年還款額為5206億元，這個(gè)數(shù)字相當(dāng)于2009年地方財(cái)政收入的16.3%。如果其中一半發(fā)生違約，則按照2009年銀行業(yè)的盈利總額和貸款余額，銀行業(yè)一年盈利減少44.6%，不良貸款率總共增加7個(gè)百分點(diǎn)。另外需要注意的是，從經(jīng)濟(jì)走勢(shì)和通脹形勢(shì)看，中國(guó)將進(jìn)入加息周期，而且經(jīng)歷了2009年的大幅上漲并在政策調(diào)控壓力日趨增大的情況下，房地產(chǎn)市場(chǎng)可能降溫從而令政府土地收入減少，這些都會(huì)使未來的實(shí)際還款難度比以上的估算進(jìn)一步增加。
　　另一層面的風(fēng)險(xiǎn)則在于宏觀經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)顯現(xiàn)。為了償債，地方政府需要進(jìn)一步擴(kuò)大投資和支持房地產(chǎn)，從而形成過度投資的內(nèi)在動(dòng)力；如果為了防止問題的擴(kuò)大，中央政府的政策過度收緊，形成“急剎車”的情況，或盡管國(guó)家政策仍然審慎但具體的執(zhí)行出現(xiàn)“矯枉過正”，就可能造成整體信貸、投資環(huán)境的逆轉(zhuǎn)，給宏觀經(jīng)濟(jì)帶來“硬著陸”的風(fēng)險(xiǎn)。長(zhǎng)遠(yuǎn)來說，如果地方政府無力還債，要由中央政府來兜底，那么不論采取增發(fā)國(guó)債還是其它形式，都會(huì)形成一筆相當(dāng)沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)，社會(huì)也可能會(huì)擔(dān)心將來政府要靠加稅或印鈔來償債，從而影響對(duì)前景的信心或增加通脹預(yù)期。這些都會(huì)增加我國(guó)經(jīng)濟(jì)的困難和變數(shù)。
　　
　　三、地方政府負(fù)債問題的解決思路
　　關(guān)于地方債務(wù)問題的前景，從樂觀的一面看，這一輪地方政府的借貸投資主要在基建方面，風(fēng)險(xiǎn)主要在于中短期內(nèi)可能有超前投資和過剩的問題，但畢竟長(zhǎng)遠(yuǎn)看還是符合國(guó)計(jì)民生需要的，只是需要在一段較長(zhǎng)時(shí)間里慢慢地消化；從國(guó)家層面來說，目前即使計(jì)入約6萬億的地方政府債務(wù)，中國(guó)的政府債務(wù)與GDP的比例也在30%左右，而美國(guó)和日本的這個(gè)比例是80%和200%左右。因此可以認(rèn)為，目前中國(guó)的地方債務(wù)問題仍在可控范圍之內(nèi)，應(yīng)不至于造成經(jīng)濟(jì)和金融體系的系統(tǒng)性危機(jī)。另一方面，我們不能忽視的是目前地方債務(wù)的主體是過去一年中形成的，其中恐怕有不少是搭了國(guó)家為應(yīng)對(duì)外部沖擊而采取的刺激經(jīng)濟(jì)政策的“順風(fēng)車”，其中難免有不少是并不符合國(guó)家發(fā)展方向和產(chǎn)業(yè)政策的投資，甚至違規(guī)違法的情況，這類投資對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)恐怕是弊遠(yuǎn)大于利益，從債務(wù)角度來說更可能是高危的。此外，由于目前債務(wù)基數(shù)已經(jīng)相當(dāng)龐大，而項(xiàng)目投資都需要持續(xù)的后續(xù)資金，再加上為了償債，地方政府本身有進(jìn)一步擴(kuò)大投資的內(nèi)在沖動(dòng)，這些都意味著地方債務(wù)問題即使目前仍屬可控，但是具有如“滾雪球”般放大的傾向和風(fēng)險(xiǎn)。
　　因此，總的來說，對(duì)地方政府的債務(wù)問題需要客觀評(píng)價(jià)，不必夸大和過度悲觀，但是需要充分重視。為了防止地方政府債務(wù)問題演變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)，確實(shí)需要采取措施積極予以化解。關(guān)鍵在于確立適合我國(guó)國(guó)情和體制特征的政府債務(wù)管理辦法。在如何解決有關(guān)問題方面，以下幾點(diǎn)值得探討：
　　1.現(xiàn)階段應(yīng)以控制和規(guī)范為主，并做分類處理。對(duì)于目前的地方債務(wù)問題，國(guó)家政策不論是“急剎車”還是讓其繼續(xù)發(fā)展，都冒著巨大的風(fēng)險(xiǎn)，前者可能令一些長(zhǎng)期的問題被提前引爆，可能造成信貸、投資和經(jīng)濟(jì)“硬著陸”；后者則會(huì)令風(fēng)險(xiǎn)繼續(xù)累積，埋下更大的隱患。因此最穩(wěn)妥的選擇，應(yīng)是對(duì)現(xiàn)有的債務(wù)和投資盡可能進(jìn)行梳理和規(guī)范，同時(shí)對(duì)日后追加的部分嚴(yán)加控制。另外，具體做法上似應(yīng)分類處理，即對(duì)于符合地區(qū)長(zhǎng)遠(yuǎn)需要的基建項(xiàng)目，即使有超前投資和低效益情況，也應(yīng)盡可能地加以保護(hù)，因?yàn)榉艞壍拇鷥r(jià)可能更大；但對(duì)于那些違規(guī)的和高能耗、高污染和產(chǎn)能過剩行業(yè)的投資部分，應(yīng)堅(jiān)決叫停和清理整頓。
　　2.為了解決地方政府的融資和償債問題，財(cái)經(jīng)界提出的發(fā)行地方債券和資產(chǎn)證券化等具體辦法都可以考慮，但需要注意新的問題和風(fēng)險(xiǎn)。理論上說，和目前地方政府成立平臺(tái)公司來融資的做法相比，允許其發(fā)行債券，可以讓融資活動(dòng)更加規(guī)范、透明，更加便于監(jiān)管和控制，但需要注意的是，這種做法的前提一般是要先對(duì)地方政府的財(cái)政狀況和償債能力進(jìn)行評(píng)估，償債能力低的地方政府可能面對(duì)無法融資情況或者必須承受很高的利率。另外，對(duì)地方政府現(xiàn)有的資產(chǎn)或負(fù)債進(jìn)行證券化，在理論上也是分散、轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)辦法，但必須吸取美國(guó)次貸問題引發(fā)一場(chǎng)金融危機(jī)的教訓(xùn)，至少要做好有關(guān)證券化產(chǎn)品的監(jiān)管和信息披露，特別是做好對(duì)普通投資者的保護(hù)，并嚴(yán)格控制杠桿，否則這種辦法的結(jié)果可能反倒成了擴(kuò)散和放大風(fēng)險(xiǎn)。
　　3.長(zhǎng)遠(yuǎn)靠改革來解決問題。從根本上來說，這一輪地方債務(wù)問題的形成在很大程度上是現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)體制的一個(gè)結(jié)果，因此最終要靠改革來解決。在這個(gè)問題上，一般認(rèn)為中央和地方的分稅制安排是主要癥結(jié)，即地方政府只占了國(guó)家稅收收入的小部分，卻承擔(dān)了經(jīng)濟(jì)建設(shè)的直接和主要責(zé)任，但是實(shí)際上這個(gè)因素不一定是最重要的。例如2009年，全國(guó)財(cái)政收入68477億元，盡管中央財(cái)政收入占了52.4%，但在中央財(cái)政支出中，65%用在了對(duì)地方稅收的返還和轉(zhuǎn)移支付，而且地方財(cái)政用本級(jí)收入和中央稅收返還和轉(zhuǎn)移支付安排的支出達(dá)到60594億元，占了全國(guó)財(cái)政支出的80%，也就是說，分稅制未必造成地方政府實(shí)際收入和支出能力的下降。實(shí)際上，從債務(wù)結(jié)構(gòu)來看，地方政府最大的資金缺口在于直接的投資方面，這就涉及到投資體制和政府的職能問題。具體地說，如果通過改革，地方政府能逐漸從直接的投資經(jīng)營(yíng)中退出來，而是主要承擔(dān)管理和服務(wù)的責(zé)任，即使公共投資領(lǐng)域也可探討政府引導(dǎo)和公私合營(yíng)的模式，那么地方政府就可以把更多的精力放在教育、醫(yī)療、社保等民生工程上，這樣也有利于減少或化解因投資活動(dòng)而形成的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
　　（作者單位：中共淄博市委黨校 山東淄博 255000）
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