關于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革的思考

　　摘 要：長期以來，我國城鄉(xiāng)分離形成了土地二元結構。受城鄉(xiāng)土地管理二元體制的約束，農(nóng)村土地產(chǎn)權制度有許多不完善的地方，如農(nóng)村土地產(chǎn)權主體不清晰，農(nóng)村集體建設用地使用權流轉(zhuǎn)受到極大限制。造成城市與農(nóng)村同類用途的土地不能實現(xiàn)“同地、同權”，農(nóng)民擁有的土地產(chǎn)權收益難以實現(xiàn)，不利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和“三農(nóng)”問題的有效解決。黨中央、國務院審時度勢，做出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展這一重大戰(zhàn)略部署，為更好地貫徹落實十七屆三中、四中全會和中央一號文件精神，進一步穩(wěn)定農(nóng)村土地承包責任制，加快農(nóng)村土地承包經(jīng)營權規(guī)范、合理、有償流轉(zhuǎn)，促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整，拓寬農(nóng)民增收渠道，加快農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移步伐，文章以山西省太原市為例，就加快推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)進行了思考。
　　關鍵詞：農(nóng)村 土地流轉(zhuǎn) 制度改革 建議
　　中圖分類號：F323.211 文獻標識碼：A
　　文章編號：1004-4914（2010）12-041-02
　　
　　“加強土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)管理和服務”，是黨的十七屆三中全會《中共中央關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》的重要內(nèi)容。加快推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)，不僅是廣大農(nóng)民群眾和基層的呼聲，更已被決策層所肯定和推動。尤其在當前把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展作為全面建設小康社會的根本要求，把發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)作為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的重大任務的大背景下，加強農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有很重要的現(xiàn)實意義。
　　一、深化對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的認識
　　1.對土地流轉(zhuǎn)的認識。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》和《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)管理辦法》，土地流轉(zhuǎn)是指在家庭承包的基礎上實行土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)，主要形式有：轉(zhuǎn)包、互換、入股、出租、轉(zhuǎn)讓、委托流轉(zhuǎn)等形式。
　　農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)包括農(nóng)村集體用地承包經(jīng)營權的流轉(zhuǎn)和農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)。農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)就是在城鎮(zhèn)工礦建設規(guī)模范圍外，宅基地、集體公益建設用地，凡符合土地利用總體規(guī)劃、依法取得、并已經(jīng)確認為經(jīng)營性的建設用地，可采用出讓、轉(zhuǎn)讓等多種方式有償使用及宅基地換商品房和社保等形式流轉(zhuǎn)。上述流轉(zhuǎn)中農(nóng)地農(nóng)用的流轉(zhuǎn)主要歸農(nóng)業(yè)部門管理；而農(nóng)地非農(nóng)用和農(nóng)村建設用地流轉(zhuǎn)管理主要歸國土部門。目前全國農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)分為三個部分：一是改革實驗區(qū)。2007年6月，國務院批準重慶、成都作為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革實驗區(qū)。二是城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點。主要為國土資源部確定的天津、江蘇、浙江、安徽、山東、湖北、廣東、四川、重慶等地。三是集體建設用地流轉(zhuǎn)試點。即廣東順德、四川成都、安徽蕪湖等地。由于我省目前尚不屬于上述試點和實驗區(qū)，沒有中央給予的相關政策，所以在這里主要就農(nóng)地農(nóng)用的流轉(zhuǎn)進行分析研究。
　　2.正確理解和處理農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的關系?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)需要發(fā)展規(guī)模經(jīng)營。我國人多地少、農(nóng)民比重大，在相當長時期內(nèi)不可能大量轉(zhuǎn)移的國情，決定了我國大多數(shù)地區(qū)靠集中土地來實現(xiàn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營在相當長時期內(nèi)是不可能的?，F(xiàn)實的選擇是：在少數(shù)確實具備條件的地方，通過正確引導農(nóng)民依法自愿流轉(zhuǎn)土地逐步實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營的同時，積極探索在堅持家庭承包經(jīng)營基礎上，走出一條通過多種形式的合作服務實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)布局區(qū)域化、生產(chǎn)專業(yè)化、標準化和服務規(guī)模化、社會化的農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的路子。發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營必須堅持家庭承包經(jīng)營制度，充分尊重農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權。不能一講農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營就必須實行土地集中，將家庭承包經(jīng)營與農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營對立起來。要充分認識到：農(nóng)民家庭承包經(jīng)營不僅與適度規(guī)模經(jīng)營不矛盾不對立，而且迫切需要并完全可能通過多種形式的合作服務實現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營，將農(nóng)民家庭承包經(jīng)營有效融入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)社會化大生產(chǎn)和大市場。在我國農(nóng)村人多地少和實行家庭承包經(jīng)營的條件下，土地流轉(zhuǎn)是實行土地集中式規(guī)模經(jīng)營的前提，土地流轉(zhuǎn)的速度、范圍和規(guī)模，決定了實現(xiàn)這類規(guī)模經(jīng)營的速度、范圍和規(guī)模。由于在相當長時期內(nèi)，我國農(nóng)村土地對農(nóng)民有很強的社會保障功能，農(nóng)村人口難以大量轉(zhuǎn)移，因此，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的速度、范圍和規(guī)模十分有限，發(fā)展土地集中式規(guī)模經(jīng)營的速度、范圍和規(guī)模也十分有限，這是一個漸進的過程。在土地流轉(zhuǎn)中，必須依照《農(nóng)村土地承包法》和中央有關政策規(guī)定進行，堅持依法、自愿原則。絕不能脫離實際，盲目追求經(jīng)營的速度和規(guī)模，人為定指標、求速度，違背農(nóng)民意愿，強行推動土地流轉(zhuǎn)。同時，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營要堅持因地制宜、形式多樣，根據(jù)各地的實際情況和農(nóng)民要求，選擇發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營的具體形式。農(nóng)民作為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權和參與農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的主體，無論發(fā)展哪種形式的適度規(guī)模經(jīng)營，都必須充分尊重農(nóng)民的主體地位，決不能違背農(nóng)民意愿強制推行。
　　3.正確認識承包土地入股與企業(yè)搞股份經(jīng)營問題?！掇r(nóng)村土地承包法》起草中曾涉及到是否允許承包土地入股和抵押問題，考慮到土地入股可能使承擔倒閉清算和抵押無償還能力時農(nóng)民將失去土地，因此，正式頒布施行的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》最終沒有規(guī)定允許承包土地入股和抵押，目的是為了防止農(nóng)民失去土地。但該法律規(guī)定允許農(nóng)戶之間以承包土地入股經(jīng)營農(nóng)業(yè)，如果入股經(jīng)營失敗農(nóng)民可以收回自己的土地，并不冒喪失土地的風險。因此，如果要突破現(xiàn)行法規(guī)和可能導致農(nóng)民失地問題還有待深入研究。對于是否允許農(nóng)民承包土地入股和抵押問題，應當準確把握相關法律規(guī)定的一個基本立法精神：那就是不允許將農(nóng)民具有社會保障功能的承包土地用作任何風險投資，目的是切實保障農(nóng)民不失去土地。工商企業(yè)進入農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)和農(nóng)業(yè)經(jīng)營，完全可以同農(nóng)民協(xié)商，在依法自愿的基礎上，通過租賃等方式獲得土地經(jīng)營權，從各地所取得的成功實踐看，也是如此。
　　4.正確認識工商企業(yè)租賃和經(jīng)營農(nóng)戶承包地問題。近些年工商企業(yè)通過流轉(zhuǎn)租賃農(nóng)民土地經(jīng)營農(nóng)業(yè)仍有增無減。從實際情況看，多數(shù)企業(yè)不僅沒有與農(nóng)民形成土地權利和利益的對立沖突，還給農(nóng)民帶來了提高土地收益和就業(yè)的機會，發(fā)揮出了積極的帶動作用。目前絕大多數(shù)進入農(nóng)業(yè)經(jīng)營的企業(yè)都已成為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的龍頭企業(yè)，憑著雄厚的資本、高效的農(nóng)業(yè)經(jīng)營項目、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營模式，已成為推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營、調(diào)整農(nóng)村農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構、推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設和帶動農(nóng)民增收的重要力量。因此，工商企業(yè)要始終堅持幾個重要原則：堅持家庭承包制，充分尊重農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權；堅持自愿，完全由企業(yè)與農(nóng)民依法自主平等協(xié)商，不允許任何組織和個人強行流轉(zhuǎn)；確保農(nóng)民的土地收益，健全企業(yè)與農(nóng)民利益的連接機制；堅持依法經(jīng)營，不改變土地農(nóng)業(yè)用途。
　　5.正確認識政府在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的作用。政府在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中應做好以下工作：一是抓好宣傳，讓廣大基層干部和農(nóng)民群眾準確掌握有關農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律政策精神，依法規(guī)范實施流轉(zhuǎn)。二是加強流轉(zhuǎn)規(guī)范管理和服務。重點是實施流轉(zhuǎn)備案制和合同制，準確掌握流轉(zhuǎn)動態(tài)和信息，指導流轉(zhuǎn)雙方依法建立規(guī)范的流轉(zhuǎn)關系；探索建立健全流轉(zhuǎn)機制，提供全方位流轉(zhuǎn)服務。三是健全流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)處機制，及時受理和調(diào)處流轉(zhuǎn)糾紛。四是因地制宜為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件。重點是搞好農(nóng)業(yè)基礎設施和農(nóng)田基本建設，有條件的地方在不增加農(nóng)民負擔的前提下組織開展土地整理，改善生產(chǎn)條件，為農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地和提高土地流轉(zhuǎn)收益創(chuàng)造條件。財力許可的地方還可將流轉(zhuǎn)補貼列入支持農(nóng)業(yè)發(fā)展項目。
　　二、太原市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀
　　1.基本情況。太原市作為能源重化工基地，第一產(chǎn)業(yè)占全市GDP的份額一直很小，2009年僅為2%。全市城鎮(zhèn)人口287.92萬人，鄉(xiāng)村人口62.26萬人，城鎮(zhèn)化率居全省之首，是明顯的“大城市小農(nóng)村（人口定位）、大工業(yè)小農(nóng)業(yè)（經(jīng)濟定位）”的結構格局。在此基礎上研究農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題有很強的針對性和可操作性。
　　
　　近年來，太原市各縣、市、區(qū)在堅持家庭承包經(jīng)營制度和穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關系的基礎上，遵循“依法、自愿、有償、合理、有序”的原則，對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)進行了有益實踐。調(diào)查資料顯示，太原市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)逐步推進，流轉(zhuǎn)規(guī)模日趨擴大。截至2009年底，全市家庭承包耕地總面積170.89萬畝，承包農(nóng)戶29萬戶。土地流轉(zhuǎn)面積12.7萬畝，占全市土地承包面積的7%；流轉(zhuǎn)農(nóng)戶3萬戶，占家庭承包經(jīng)營農(nóng)戶總數(shù)的10%。
　　從流轉(zhuǎn)方式看:互換2.2萬畝，占流轉(zhuǎn)耕地面積17%；轉(zhuǎn)包5.1萬畝，占流轉(zhuǎn)耕地面積40%；租賃2.8萬畝，占流轉(zhuǎn)耕地面積22%；轉(zhuǎn)讓0.3萬畝，占流轉(zhuǎn)耕地面積2%；委托流轉(zhuǎn)1.2萬畝，占流轉(zhuǎn)耕地面積10%；其他形式1萬畝，占流轉(zhuǎn)耕地面積7%。其中流轉(zhuǎn)到農(nóng)戶和種糧大戶的10.9萬畝，流轉(zhuǎn)到企業(yè)的1.38萬畝，流轉(zhuǎn)到農(nóng)業(yè)合作社的0.6萬畝。
　　具體呈現(xiàn)出如下特點：第一，流轉(zhuǎn)進程加快，2009年比2008年增加了7萬畝。第二，流轉(zhuǎn)主體多元化，社會工商企業(yè)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、農(nóng)民合作社成為流轉(zhuǎn)主體。第三，產(chǎn)業(yè)經(jīng)營差異化，流入農(nóng)戶的土地以糧食作物和蔬菜為主；流入企業(yè)的土地以苗木花卉為主。第四，流轉(zhuǎn)形式多樣化，租賃、入股、轉(zhuǎn)包、委托流轉(zhuǎn)等多種形式并存。第五，區(qū)域發(fā)展差異化，在農(nóng)業(yè)基礎強、土地資源好的清徐、晉源、小店流轉(zhuǎn)的面積大，其它地區(qū)相對比較少。第六，以農(nóng)戶自發(fā)流轉(zhuǎn)為主，占70%；委托流轉(zhuǎn)為輔，占30%。
　　近年來，典型的土地流轉(zhuǎn)案例有：山西省的著名企業(yè)山西水塔老陳醋集團，流轉(zhuǎn)土地1萬畝，規(guī)模種植釀造高粱，就近解決了原料問題，擴大了生產(chǎn)線。清徐縣徐溝鎮(zhèn)西懷遠村的根生種植專業(yè)合作社，通過租賃周邊地區(qū)的2500畝耕地種植糧食和蔬菜，成為省城有名的種植大戶，并成為山西農(nóng)民代表參加了在太原的迎奧運火炬?zhèn)鬟f。美特好、康培、六味齋、金虎、大禾等通過土地流轉(zhuǎn)，盤活了土地資源，解決了規(guī)模經(jīng)營用地難題，更重要的是通過返聘農(nóng)民切實提高了農(nóng)民的收入。
　　2.太原市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的問題。土地流轉(zhuǎn)在有效配置資源、推進農(nóng)業(yè)結構調(diào)整、發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營、促進農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移、增加農(nóng)民收入等方面成效顯著，但由于這項工作目前尚無明確的政策規(guī)定，總體上還處于自發(fā)階段，存在盲目、無序、不規(guī)范等問題，具體表現(xiàn)在以下幾個方面：
　?。?）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機制尚不完善。長期以來，各級政府對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)研究指導不夠，缺乏配套扶持政策，缺乏相應的土地流轉(zhuǎn)服務、監(jiān)管機構。以國土部門為例，由于沒有建立城市綜合片區(qū)地價體系，土地流轉(zhuǎn)工作至今一直處于由土地流入方和流出方自行聯(lián)系、游離于政府的有效監(jiān)管之外的邊緣狀態(tài)。尤其是處于弱勢的農(nóng)民群體，常常發(fā)生被農(nóng)村兩委干部“越位代言”情況，而失地農(nóng)民的權益無法保障。
　?。?）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務機構不健全。土地承包合同管理在農(nóng)業(yè)部門，土地征用占用審批在國土部門，當出現(xiàn)糾紛后需要政府部門協(xié)調(diào)處理。同時根據(jù)《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)承包糾紛仲裁法》明確規(guī)定成立縣級仲裁委員會和農(nóng)村土地承包流轉(zhuǎn)服務中心，并規(guī)定免費服務。但是太原市除清徐、陽曲、古交、婁煩設立相應機構外，其他區(qū)縣是兼職，工作量大，工作開展不力。從而這類糾紛大多靠雙方協(xié)商、調(diào)解或到法院解決，糾紛仲裁不能有效開展。尚未形成統(tǒng)一規(guī)范的土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)市場，流轉(zhuǎn)中介組織較少，缺乏土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)價格評估機構。
　?。?）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范。目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)基本上靠農(nóng)民自己協(xié)商，管理缺乏具體實施細則，在流轉(zhuǎn)程序、流轉(zhuǎn)手段、流轉(zhuǎn)檔案管理等方面缺乏統(tǒng)一規(guī)定。無土地流轉(zhuǎn)協(xié)議（合同）或土地流轉(zhuǎn)協(xié)議（合同）不規(guī)范，合同條款不全以及土地流轉(zhuǎn)規(guī)模擴大等原因，在少數(shù)地區(qū)土地流轉(zhuǎn)糾紛不斷。2009年太原市共發(fā)生農(nóng)村土地承包糾紛信訪246件。
　　三、關于建立太原市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機制的建議
　　作為山西省的省會，太原市應加快步伐，在全省加快轉(zhuǎn)型發(fā)展、推進城市化進程中發(fā)揮率先作用，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的形式、體制、機制等方面有所突破和創(chuàng)新，為深化農(nóng)村改革，推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；?、集約化經(jīng)營探索新路?？傮w思路是：結合實際，積極提高土地資源配置效率，促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展、農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收和農(nóng)村穩(wěn)定；在堅持農(nóng)村家庭承包經(jīng)營制度、穩(wěn)定土地承包經(jīng)營權關系的基礎上，按照政府引導、市場運作的模式，加快推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)。
　　1.完善管理、加強服務，規(guī)范土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)。要建立土地流轉(zhuǎn)服務、監(jiān)管機構，創(chuàng)新農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理機制。組建土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管機構，做好土地流轉(zhuǎn)的指導、協(xié)調(diào)、管理、服務和監(jiān)督工作。建立鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)中心”、村級“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)站”和“中介服務組織”管理體系，主要職責是加強指導和監(jiān)督，處理糾紛，維護合法權益。
　　目前太原市清徐縣已于2009年率先在全市出臺了《推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)實施意見》，明確了土地流轉(zhuǎn)的前提、原則、方式和政策。成立了縣、鄉(xiāng)兩級“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)中心”，提供政策法律咨詢、流轉(zhuǎn)價格評估、合同糾紛調(diào)處等。
　　2.制定完善配套制度，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)。一是制定促進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的扶持政策。盡快出臺地方性的實施意見，對土地的流入、流出和中介三方分別實行有針對性的扶持政策。二是實行土地流轉(zhuǎn)登記備案管理制度。建立流轉(zhuǎn)檔案和臺賬，及時準確掌握流轉(zhuǎn)情況。轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、出租、互換或者其他方式流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權的，均應及時登記備案。三是加強流轉(zhuǎn)合同管理，對達成協(xié)議的流轉(zhuǎn)合同，均應按規(guī)范文本簽訂合同，對已登記的合同進行立卷歸檔，監(jiān)督合同的履行。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)雙方當事人應在平等協(xié)商的基礎上簽訂書