教育資源不公的改善途徑

　　中國(guó)很多教育資源配置問(wèn)題不是一個(gè)短期問(wèn)題，是長(zhǎng)期積累起來(lái)的問(wèn)題，長(zhǎng)期以來(lái)就是很不公平的，也存在很多問(wèn)題。
　　
　　資源配置存在哪些問(wèn)題
　　
　　資源配置存在的問(wèn)題，可歸納成幾個(gè)方面：一是學(xué)段間不均衡，就是“大大小小”，即大學(xué)多、小學(xué)少，越是基礎(chǔ)教育得到的錢(qián)越少。這個(gè)問(wèn)題在上個(gè)世紀(jì)六七十年代就提出來(lái)了。二是人群之間不均衡，叫做“少多多少”，少量的人拿到更多的錢(qián)，但是大多數(shù)人拿的卻是很少的錢(qián)，這個(gè)問(wèn)題直到現(xiàn)在還存在。不同學(xué)校之間差異很大，“重多普少”，重點(diǎn)學(xué)校、示范學(xué)?？梢阅玫胶芏嘟?jīng)費(fèi)，而且分配就是梯級(jí)的，即便在一個(gè)鄉(xiāng)里面，學(xué)校也是如此分配。此外還存在區(qū)域間的不平等，即“城多鄉(xiāng)少”，城里面經(jīng)費(fèi)很多，而鄉(xiāng)村教育經(jīng)費(fèi)實(shí)在太少，使得教師沒(méi)有辦法到鄉(xiāng)下工作，收入太少。為什么出現(xiàn)這些問(wèn)題呢?還是責(zé)權(quán)不清，就是資源好像是可以任意給的，沒(méi)有規(guī)范，資源的所有權(quán)、使用權(quán)、債權(quán)都不明確。
　　從1994年以來(lái)各級(jí)教育生均校舍的變化，可以看出來(lái)最高的投入仍然是普通高校，但普通高校實(shí)際上也在下降，投入最少的小學(xué)部分，有一點(diǎn)點(diǎn)上漲，不過(guò)幅度很小。所以，我們雖然普及了九年義務(wù)教育，但仍是低層次的普及。這背后體現(xiàn)的什么內(nèi)涵呢?事實(shí)上，錢(qián)來(lái)源于何處直接跟錢(qián)的數(shù)量相關(guān)。如果從中央拿到錢(qián)，可能拿到很多錢(qián)，如果需要從省里拿錢(qián)，就相對(duì)少一點(diǎn)，從縣鄉(xiāng)里拿經(jīng)費(fèi)，更少。資源分布跟資源來(lái)源直接相關(guān)，資源來(lái)源的層級(jí)高，得到的資金就多點(diǎn)，層級(jí)低就少一點(diǎn)。高校亦如此，部屬高校和省里面高校差異很大。
　　從1994年各級(jí)生均圖書(shū)變化情況看，整個(gè)都是下滑的，包括高校也在下滑。這些年來(lái)教育規(guī)模增大了，但是相對(duì)來(lái)講圖書(shū)量沒(méi)有太大的變化。
　　幼兒教育同樣如此。全國(guó)幼兒教育階段的學(xué)生和教師總數(shù)占各個(gè)學(xué)段學(xué)生和教師總數(shù)的9％，但是幼兒教育經(jīng)費(fèi)僅占總的教育投入經(jīng)費(fèi)的1.3％。所以，這次《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》中對(duì)幼兒教育寫(xiě)得較多，經(jīng)費(fèi)以后會(huì)有很快增長(zhǎng)。當(dāng)時(shí)在做這個(gè)綱要的時(shí)候，筆者參加了幼兒教育這塊討論，提出一個(gè)明確的目標(biāo)，即幼兒教育經(jīng)費(fèi)應(yīng)該提升到整個(gè)教育經(jīng)費(fèi)的9％。而且，筆者認(rèn)為，新增幼兒教育經(jīng)費(fèi)首先要解決哪些地方?jīng)]有幼兒園問(wèn)題，解決布點(diǎn)問(wèn)題，如果新增經(jīng)費(fèi)用來(lái)辦示范園，那么又會(huì)導(dǎo)致新的資源分配不均衡問(wèn)題。
　　分析1993年以來(lái)各級(jí)教育生均教育經(jīng)費(fèi)變化的數(shù)據(jù)，可以發(fā)現(xiàn)經(jīng)費(fèi)變化的這條線不是上升的，而是在下降。所以，整個(gè)教育經(jīng)費(fèi)存在不足的問(wèn)題。長(zhǎng)期教育經(jīng)費(fèi)不夠，采取的辦法就是借債，而且借的沒(méi)有明確債權(quán)的賬，都是糊涂賬。老百姓出于讓自己孩子上學(xué)的原因，還是把這個(gè)錢(qián)掏出來(lái)了，最后這個(gè)錢(qián)就打水漂了，根本算不清楚賬。全部算起來(lái)中央政府承認(rèn)的義務(wù)教育的債務(wù)是500億，但是實(shí)際上遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)這個(gè)數(shù)字，因?yàn)楹芏噘~算不清楚。
　　
　　為什么會(huì)有這些問(wèn)題
　　
　　那么，這些問(wèn)題存在的根源是什么?
　　首先是條塊分割，是這個(gè)條的不可能切到另外一條，是這一塊的切不到另外一塊，難以共享。實(shí)際上從1954年到1978年，中國(guó)一直實(shí)行一個(gè)基本的教育管理政策，叫做統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理，這個(gè)框架直到現(xiàn)在也沒(méi)有變，這樣一種教育經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)機(jī)制，本來(lái)要形成條塊結(jié)合，可是條塊之間很難結(jié)合，條條還是條條，塊塊還是塊塊。這樣一來(lái)，不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一樣，不同地區(qū)在上一級(jí)權(quán)利中的權(quán)重不一樣，所以就導(dǎo)致經(jīng)費(fèi)分配不均衡。有些地方甚至說(shuō)，教育部是東部教育部、是高等教育部，不是基礎(chǔ)教育部，東部話語(yǔ)權(quán)明顯高于中西部。有人曾質(zhì)疑，為什么保送生里面東部名額那么多，西部就很少?這就是話語(yǔ)權(quán)不一樣導(dǎo)致的這個(gè)結(jié)果。
　　第二個(gè)原因就是來(lái)源多途，而且難以均分。這個(gè)來(lái)源我們叫做財(cái)、稅、費(fèi)、產(chǎn)、社、基，這個(gè)來(lái)源不一樣，來(lái)源決定了數(shù)量，這幾塊之間不是融合在一起用的，前面我們看到了，中央給經(jīng)費(fèi)的和地方給經(jīng)費(fèi)的，這個(gè)經(jīng)費(fèi)多少肯定不一樣，差異很大。
　　第三個(gè)原因是大灶小灶。我們的財(cái)稅體制是分灶吃飯，誰(shuí)來(lái)掌勺是非常重要的因素，由于分級(jí)辦學(xué)，分灶吃飯，最終導(dǎo)致的結(jié)果是：跟掌勺人關(guān)系好的人，就可以拿到更多的錢(qián)，即依照跟當(dāng)權(quán)者的關(guān)系來(lái)分配資源。在現(xiàn)有的狀況下，掌權(quán)的人不想分權(quán)，這個(gè)是現(xiàn)在最嚴(yán)重的問(wèn)題。
　　還有就是缺乏監(jiān)督，耗費(fèi)過(guò)高，尤其是行政耗費(fèi)過(guò)高。教育行政開(kāi)支到底多大?現(xiàn)在沒(méi)有嚴(yán)格統(tǒng)計(jì)，沒(méi)有辦法做清楚的統(tǒng)計(jì)。舉一個(gè)例子就能明白了。比如，某小學(xué)要進(jìn)一個(gè)教師，這個(gè)本來(lái)是校長(zhǎng)可以決定的事，但是這個(gè)校長(zhǎng)不行，要跟鎮(zhèn)長(zhǎng)匯報(bào)，鎮(zhèn)長(zhǎng)說(shuō)這個(gè)事他定不了，要找縣長(zhǎng)、書(shū)記來(lái)定，這樣一來(lái)就使得本來(lái)是一個(gè)學(xué)校正常的權(quán)利，結(jié)果要經(jīng)過(guò)縣，使得教育行政經(jīng)費(fèi)開(kāi)支是沒(méi)有明晰的一本賬。筆者估計(jì)，現(xiàn)在講百分之三點(diǎn)幾的教育投入，大約有百分之一點(diǎn)幾或明或暗地用在行政這塊了，而直接用于教育教學(xué)的太少。
　　針對(duì)當(dāng)時(shí)教育經(jīng)費(fèi)在行政環(huán)節(jié)流失太多的問(wèn)題，1959年國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)教育部、財(cái)政部《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)教育經(jīng)費(fèi)管理的意見(jiàn)》。但是發(fā)這個(gè)文能解決問(wèn)題嗎?很多財(cái)政投入算在教育經(jīng)費(fèi)賬上，實(shí)際上并沒(méi)有用在教育上，這是很?chē)?yán)重的問(wèn)題。
　　還有一個(gè)是釣魚(yú)，釣魚(yú)這個(gè)詞是上個(gè)世紀(jì)80年代用起來(lái)的，當(dāng)時(shí)有一個(gè)說(shuō)法叫做政府出餌，引起動(dòng)機(jī)，地方出魚(yú)，教育經(jīng)費(fèi)不夠怎么辦昵?政府給你一點(diǎn)，因?yàn)橹袊?guó)人非常重視孩子教育，所以你只要出點(diǎn)餌，他就會(huì)上鉤。所以，我們政府部門(mén)也看中了這一點(diǎn)，就采取了這個(gè)辦法。比如小學(xué)要重建的時(shí)候，要25萬(wàn)塊錢(qián)(這是80年代的數(shù)字)，縣教育局給你三萬(wàn)，另外的學(xué)校自己弄，校長(zhǎng)自己想辦法。
　　現(xiàn)在魚(yú)還在釣，不僅一個(gè)地方釣，全國(guó)各地都在釣，釣得老百姓越來(lái)越難受，釣出了教育這座大山，教育費(fèi)用很高、很多。我們總講上學(xué)難、上學(xué)貴，這個(gè)問(wèn)題怎么解決?
　　
　　如何改善教育資源
　　
　　筆者在各個(gè)地方做了近30年的實(shí)地調(diào)查，感覺(jué)心情很沉重。筆者認(rèn)為，首先要細(xì)化明確教育資源的權(quán)限，教育資源到底屬于誰(shuí)?是政府的，但是用起來(lái)，只是極少數(shù)有特權(quán)的人在用。所有權(quán)不明確、享受權(quán)不明確、分配權(quán)也不明確。
　　其次，要明確每個(gè)人在不同學(xué)段享受公平教育資源的最低限額和最高限額。現(xiàn)在的情況是最低限額和最高限額差異太大，不同人之間有成百上千倍的差異。比如作為義務(wù)教育階段的學(xué)生，最低不能低于多少，最高也不能高于多少。
　　第三，要加強(qiáng)對(duì)教育行政權(quán)力的監(jiān)督，尤其是對(duì)教育資源分配的監(jiān)督，逐步公開(kāi)、透明，即每有一筆新的教育資源的投入，都應(yīng)該公布分配的程序。不能總是幾個(gè)人私下里議一下，有時(shí)不是幾個(gè)人，甚至就是一個(gè)人敲定給多少。有些領(lǐng)導(dǎo)很智慧，智慧在哪里呢?這筆錢(qián)已經(jīng)有了，但是怎么分配還需要討論，接著各個(gè)地方就“跑部錢(qián)進(jìn)”，他拖得越久，這個(gè)“跑部”的效益越高。本來(lái)這筆經(jīng)費(fèi)2月份應(yīng)該到各個(gè)學(xué)校里面，現(xiàn)在這筆錢(qián)到了，領(lǐng)導(dǎo)拖到6月份再給，那么從2月到6月這一段時(shí)間，各個(gè)學(xué)校都要去向領(lǐng)導(dǎo)跑關(guān)系了，這樣就產(chǎn)生很多灰色的問(wèn)題。
　　第四，盡快推進(jìn)學(xué)校事業(yè)法人制度建設(shè)，要依法民主管理學(xué)校，就是學(xué)校跟政府的關(guān)系一定要有一個(gè)明確的界限。在學(xué)校內(nèi)部包括錢(qián)怎么用、人怎么用，一定是民主決定，大家討論的，不應(yīng)該是某個(gè)人決定的，但是現(xiàn)在完全沒(méi)有。尤其是很多農(nóng)村學(xué)校，校長(zhǎng)權(quán)力也不算大，但就是一個(gè)土皇帝。
　　此外，在義務(wù)教育階段，現(xiàn)在已經(jīng)提到省級(jí)統(tǒng)籌了，筆者認(rèn)為應(yīng)該建立全國(guó)共享的教育資源平臺(tái)。如果符合條件，應(yīng)該讓偏遠(yuǎn)地區(qū)的學(xué)生通過(guò)一定的渠道和方式享受優(yōu)秀的教育資源。
　　教育資源的改善是一件很復(fù)雜的事，但筆者認(rèn)為，解決這個(gè)問(wèn)題，最終還是要建立小政府大社會(huì)，建立民主的管理體