甘肅：實(shí)施用水總量控制解決區(qū)域水資源配置問題

劉宗平，蘇永新

（甘肅省水利廳，730000，蘭州）

一、水資源狀況及面臨的問題

甘肅省河西內(nèi)陸河流域總面積27萬km2，包括石羊河、黑河、疏勒河（含蘇干湖區(qū)的哈勒騰河等）等3個(gè)水系。年徑流量在1億m3以上獨(dú)立出山的河流有15條，其中石羊河水系6條；黑河水系6條；疏勒河水系3條。水資源總量61.3億m3，人均水資源量1 250 m3，耕地畝均水資源量570 m3，分別為全國平均水平的54%和38%，屬資源性缺水地區(qū)。

1.綠洲生態(tài)系統(tǒng)面臨挑戰(zhàn)

河西內(nèi)陸河流域的綠洲面積非常之小，陳滿祥估算面積比為1∶30，所以，維持和保護(hù)相對穩(wěn)定的綠洲面積，控制用水總量，降低不合理的水資源消耗，是區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的根本要?jiǎng)?wù)。

2.區(qū)域用水遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出水資源承載能力

近幾十年，受全球氣候環(huán)境變化和人為因素的影響，河西內(nèi)陸河流域冰川、雪線后退，水源涵養(yǎng)功能減退，水土流失加劇，荒漠化趨勢明顯，區(qū)域環(huán)境干旱化進(jìn)一步發(fā)展。河西內(nèi)陸河水資源開發(fā)利用程度除疏勒河外，黑河、石羊河水系都超過了100%，石羊河流域最高時(shí)達(dá)到172%，區(qū)域用水遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出水資源承載能力，導(dǎo)致河水、泉眼斷流，水庫、塘壩干涸，地下水下降，生態(tài)鏈條斷裂。疏勒河下游敦煌西湖濕地、黑河下游東西居延海、石羊河下游青土湖均曾長期干枯，河流健康生命面臨嚴(yán)重挑戰(zhàn)。必須限制和壓縮不合理的用水需求，將用水總量控制在水資源可承載能力之內(nèi)。

3.農(nóng)業(yè)用水量占比大且效益較低

河西內(nèi)陸河流域受特殊氣候條件影響，農(nóng)業(yè)和人工綠洲非灌不植，長期的用水習(xí)慣以人工綠洲灌溉農(nóng)業(yè)為主，用水競爭在歷史上持續(xù)以人工綠洲擠壓天然綠洲，即農(nóng)業(yè)用水?dāng)D壓天然生態(tài)用水形式進(jìn)行，工業(yè)用水近些年雖有顯著增長，但總體上仍以農(nóng)業(yè)用水為主，用水方式相對簡單粗放，效益較低。水資源在各行業(yè)之間的配置不盡合理，現(xiàn)狀用水結(jié)構(gòu)中，農(nóng)業(yè)是用水大戶，用水量超過90%，遠(yuǎn)超甘肅省80%和全國66%的水平。節(jié)水灌溉面積率較低，單位GDP用水量、單位工業(yè)增加值用水量均較高，與嚴(yán)重缺水的區(qū)域?qū)嶋H不相適應(yīng)，必須以用水總量控制倒逼經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變，形成新的人水和諧關(guān)系。

二、采取的主要措施

1.堅(jiān)持以法律法規(guī)為準(zhǔn)則，配套完善用水總量控制管理制度體系

依法治水、依法行政是水資源管理和總量控制的基本要求。在國家層面上，《中華人民共和國水法》《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》《國務(wù)院實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》《黑河水量調(diào)度條例》《黑河干流水量調(diào)度管理辦法》等法律法規(guī)提供了水資源管理和總量控制根本指導(dǎo)原則。近年，河西內(nèi)陸河流域?yàn)楦玫刎瀼貙?shí)施這些根本指導(dǎo)原則，制定了大量的地方法規(guī)和政策性配套文件，對用水總量控制發(fā)揮了重要作用。

①在省級(jí)層面上對相關(guān)法規(guī)進(jìn)行配套完善。主要包括：《甘肅省實(shí)施水法辦法》《甘肅省取水許可和水資源費(fèi)征收管理辦法》《甘肅省實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度辦法》《甘肅省地表水功能區(qū)劃》《甘肅省行業(yè)用水定額》《石羊河流域地表水量調(diào)度和地下水削減開采量實(shí)行地方行政首長責(zé)任制的規(guī)定》《石羊河流域水事協(xié)調(diào)規(guī)約》《石羊河流域地表水量調(diào)度管理辦法》《石羊河流域水資源管理?xiàng)l例》《關(guān)于加強(qiáng)石羊河流域地下水資源管理的通知》《石羊河流域地下水資源管理辦法》等。《甘肅省最嚴(yán)格水資源管理制度考核辦法》《疏勒河流域水資源管理?xiàng)l例》《討賴河流域水資源管理?xiàng)l例》《河西內(nèi)陸河流域地下水功能區(qū)劃》《河西內(nèi)陸河流域地下水超采區(qū)管理規(guī)劃》等正在組織制定。

②在市級(jí)層面上對相關(guān)法規(guī)進(jìn)行配套完善。主要包括：《張掖市政府關(guān)于黑河中游縣際斷面控制指標(biāo)實(shí)施方案》《張掖市加強(qiáng)地下水統(tǒng)一管理實(shí)施方案》《張掖市地下水分區(qū)管理方案》《張掖市實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度實(shí)施意見》《張掖市地源熱泵管理辦法》；《武威市人民政府關(guān)于2014年武威市水資源配置意見》《武威市人民政府辦公室關(guān)于2012年實(shí)施農(nóng)業(yè)差別水價(jià)促進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的意見》《武威市行業(yè)用水定額》；《酒泉市黨河流域水資源管理?xiàng)l例》《酒泉市人大關(guān)于禁止無序開墾荒地資源的決定》《酒泉市人大關(guān)于禁止農(nóng)村無序移民的決定》《酒泉市人大關(guān)于加強(qiáng)地下水資源管理的決定》《酒泉市地下水資源管理辦法》《酒泉市水源熱泵系統(tǒng)取用水管理辦法》《酒泉市委市政府關(guān)于深化水權(quán)制度改革推行差別水價(jià)的實(shí)施意見》；《金昌市人大關(guān)于金昌市水資源合理配置方案》《金昌市節(jié)約用水管理辦法》《金昌市水權(quán)轉(zhuǎn)讓管理暫行辦法》。

③在縣級(jí)層面上對相關(guān)法規(guī)進(jìn)行配套完善。以民勤為代表，主要包括：《民勤縣關(guān)于關(guān)閉部分機(jī)井及機(jī)井更新的實(shí)施意見》《民勤縣機(jī)井審批管理辦法》《民勤縣關(guān)于嚴(yán)格落實(shí)“三禁”政策加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的意見》《民勤縣水資源配置方案》《民勤縣實(shí)施以水定電控水管理辦法》《民勤縣地下水計(jì)量控制設(shè)備管理辦法》。

2.堅(jiān)持細(xì)化落實(shí)用水總量控制和斷面水量控制權(quán)限限制指標(biāo)，確保用水總量控制

①以流域及河流水量分配方案以及治理規(guī)劃來細(xì)化明確用水總量控制和重要斷面水量控制指標(biāo)，地表水主要包括石羊河的蔡旗斷面、黑河的鶯落峽和正義峽斷面、疏勒河的雙墩子和西湖斷面；地下水主要包括武威盆地、民勤盆地、張臨高盆地、酒泉盆地的水位水量控制指標(biāo)，生態(tài)敏感點(diǎn)水位水量控制包括民勤青土湖、敦煌西湖濕地管理控制指標(biāo)。

②以最嚴(yán)格水資源管理制度“三條紅線”體系建立的區(qū)域用水總量控制指標(biāo)，包括涉及河西內(nèi)陸河流域5個(gè)市和19個(gè)縣（區(qū)）的2015年、2020年、2030年用水指標(biāo)已經(jīng)各級(jí)政府確認(rèn)并開始進(jìn)行考核。

③各市、縣（區(qū)）確定的水量分配方案以及取水許可確認(rèn)的用戶取用水總量指標(biāo)，絕大多數(shù)已細(xì)化到灌區(qū)、用戶。

3.堅(jiān)持開展水資源可持續(xù)利用評(píng)價(jià)與規(guī)劃，推動(dòng)用水總量控制

①適時(shí)開展流域及區(qū)域水資源及開發(fā)利用評(píng)價(jià)，有效把握水資源變化及開發(fā)利用動(dòng)態(tài)，提出針對性的解決措施，制訂并落實(shí)《甘肅省主體功能區(qū)劃》《甘肅省水功能區(qū)劃》《河西內(nèi)陸河流域節(jié)水型社會(huì)建設(shè)規(guī)劃》《甘肅省地下水超采區(qū)禁采區(qū)劃定》《河西內(nèi)陸河主要河流初始水權(quán)分配方案》《石羊河流域水資源綜合管理規(guī)劃》，以整體和綜合的視覺指導(dǎo)和規(guī)范用水總量控制。

②實(shí)施了石羊河流域重點(diǎn)治理、黑河流域近期治理、敦煌水資源合理利用與生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目，總投資近120億元，關(guān)閉機(jī)井超過5 000眼，壓減灌溉面積超過100萬畝 （1 hm2=15畝，下同），發(fā)展和配套節(jié)水面積470萬畝，實(shí)現(xiàn)節(jié)水量超過10億m3，三大流域重點(diǎn)治理的階段性斷面總量控制和地下水水位水量控制目標(biāo)全面完成。

4.堅(jiān)持建設(shè)節(jié)水型社會(huì)，提高用水效率和控制用水總量

①將“率先把河西走廊建成節(jié)水型社會(huì)示范帶”列入了全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，分市州、縣區(qū)編制節(jié)水型社會(huì)建設(shè)規(guī)劃，明確節(jié)水型社會(huì)建設(shè)階段性目標(biāo)，推動(dòng)有利于節(jié)水的制度和機(jī)制建設(shè)、完善，持續(xù)提高流域水資源承載能力。

②張掖市、敦煌市、武威市作為全國節(jié)水型社會(huì)建設(shè)試點(diǎn)取得的成效，初步揭示出了我國北方缺水地區(qū)巨大的節(jié)水潛力，所形成的“總量控制、水權(quán)明晰、以水定產(chǎn)、定額管理、公眾參與、監(jiān)管有力、水權(quán)流轉(zhuǎn)、城鄉(xiāng)一體”的節(jié)水型社會(huì)建設(shè)思路和方式方法得到充分認(rèn)可，河西內(nèi)陸河流域全部19個(gè)縣（區(qū)）列入省級(jí)試點(diǎn)開展了節(jié)水型社會(huì)建設(shè)工作。

③發(fā)揮項(xiàng)目的支撐引領(lǐng)作用，以流域綜合治理項(xiàng)目協(xié)調(diào)推進(jìn)和諧的人水關(guān)系；以大中型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造項(xiàng)目重點(diǎn)推進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水；以國家級(jí)河西走廊高效節(jié)水農(nóng)業(yè)示范區(qū)項(xiàng)目全面推進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水；以以色列貸款高效農(nóng)業(yè)節(jié)水項(xiàng)目示范提高農(nóng)業(yè)節(jié)水的可持續(xù)性；以循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范區(qū)建設(shè)推動(dòng)工業(yè)節(jié)水；以酒鋼集團(tuán)、金川公司等大型工業(yè)企業(yè)的節(jié)水節(jié)能降耗推動(dòng)區(qū)域工業(yè)節(jié)水目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

5.堅(jiān)持落實(shí)監(jiān)管措施，確保落實(shí)用水總量控制管理目標(biāo)

①以主體功能區(qū)為導(dǎo)向，南護(hù)水源，中控用水，北拒風(fēng)沙；嚴(yán)格水資源用途管制制度，嚴(yán)禁開荒打井，嚴(yán)禁大規(guī)模新增農(nóng)業(yè)用水，嚴(yán)禁發(fā)展高耗水高污染項(xiàng)目，新增火力發(fā)電用水必須采用空冷技術(shù)，無水資源指標(biāo)地區(qū)新增用水必須采用水權(quán)轉(zhuǎn)讓方式。

②落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理責(zé)任制，明確市、縣政府行政首長對最嚴(yán)格水資源管理制度實(shí)施負(fù)總責(zé)，按年度考核監(jiān)管；定期公布流域水量調(diào)度責(zé)任人，確保水資源調(diào)度管理措施落到實(shí)處。

③不斷完善取水許可制度體系，加強(qiáng)重要規(guī)劃和重點(diǎn)項(xiàng)目水資源論證，以水資源條件確定規(guī)劃和項(xiàng)目內(nèi)容、規(guī)模和布局；調(diào)整取水許可管理權(quán)限，提高準(zhǔn)入門檻，將原來由縣級(jí)水行政主管部門審批的地下水機(jī)井取水許可權(quán)上收到市級(jí)水行政主管部門或流域管理機(jī)構(gòu)；建立以GIS技術(shù)為基礎(chǔ)的取水許可管理信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)信息共享，避免取水許可分級(jí)管理造成的過度許可和數(shù)據(jù)混亂；加強(qiáng)計(jì)劃用水管理，按照來水情況制定用水和調(diào)水計(jì)劃，確保不超許可水量，緩解用水沖突。

④加強(qiáng)計(jì)量監(jiān)管，初步建立了以國家水資源監(jiān)控系統(tǒng)、石羊河流域水資源監(jiān)控系統(tǒng)、黑河水量調(diào)度系統(tǒng)監(jiān)控、疏勒河及黨河水資源信息系統(tǒng)為骨干的水資源監(jiān)督管理系統(tǒng)，張掖、玉門、敦煌、武威、金昌、民勤等城市水資源實(shí)時(shí)監(jiān)控管理系統(tǒng)基本建成，3個(gè)流域雨量站、水文站、地下水動(dòng)態(tài)觀測井網(wǎng)得到擴(kuò)充和完善，全方位的水資源監(jiān)督管理系統(tǒng)得以建立；地表水斗口以上計(jì)量設(shè)施全部完善，地下水機(jī)井開采量計(jì)量IC卡安裝率超過80%，用水的精確計(jì)量成為可能，不同區(qū)域以水票控水、以電控水、以時(shí)間控水、以費(fèi)用控水、以輪次控水等用水控制措施及機(jī)制初步完善，民勤等縣（區(qū)）建立了由審計(jì)部門牽頭的用水審計(jì)制度。

6.堅(jiān)持強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)措施，優(yōu)化調(diào)整用水總量和用水結(jié)構(gòu)

①多次修訂《甘肅省取水許可和水資源費(fèi)征收管理辦法》，擴(kuò)大水資源費(fèi)征收范圍，提高水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，從2010年開始開征農(nóng)業(yè)灌溉用水水資源費(fèi)，2014年新的 《甘肅省取水許可和水資源費(fèi)征收管理辦法》確定的農(nóng)業(yè)用水水資源費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為地表水0.005元/m3，地下水為0.01元/m3，并對超計(jì)劃用水加收1～3倍的水資源費(fèi)。

②酒泉、張掖、金昌、武威市政府均出臺(tái)了推進(jìn)水價(jià)改革實(shí)行差別水價(jià)工作方案，制定實(shí)施了分階段水價(jià)調(diào)整計(jì)劃，內(nèi)陸河流域綜合水價(jià)由2010年的0.21元/m3提高到目前的0.37 元/m3。

7.堅(jiān)持加強(qiáng)機(jī)構(gòu)能力建設(shè)，解決用水沖突，實(shí)現(xiàn)水資源共享

①流域?qū)用?，成立了石羊河流域管理局、黑河流域管理局（隸屬黃河水利委員會(huì)）、疏勒河流域管理局、討賴河流域管理局、黨河流域管理局（隸屬酒泉市政府），初步建立完善了與流域管理機(jī)構(gòu)職責(zé)配套的法律法規(guī)、水量分配方案、調(diào)度管理辦法。

②區(qū)域?qū)用妫?、縣兩級(jí)水務(wù)部門水資源管理機(jī)構(gòu)，與之配套的節(jié)水辦、水政監(jiān)察支（大）隊(duì)已經(jīng)建立，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)水資源管理服務(wù)站覆蓋率超過90%。

三、效 果

①石羊河民勤蔡旗斷面下泄水量由治理前的0.98億m3增加到2.5億 m3以上，最高達(dá)到 2.9億 m3，民勤盆地地下水開采量由5.17億m3減少到0.89億m3；六河中游地表供水量由9.72億m3減少到8.82億m3，地下水開采量由7.47億m3減少到4.18億m3，基本實(shí)現(xiàn)六河水系中下游地下水采補(bǔ)平衡，民勤青土湖地區(qū)地下水水位開始回升，累計(jì)上升0.77 m，青土湖出現(xiàn)了最大15km2的季節(jié)性水面，生態(tài)系統(tǒng)惡化趨勢得到有效遏制。

②黑河自2000年實(shí)施統(tǒng)一調(diào)度到2012年，上游鶯落峽水文斷面累計(jì)來水229.52億m3（年均17.66億m3），正義峽水文斷面累計(jì)下泄水量132.04 億 m3（年均 10.16 億 m3）；自2002年調(diào)水進(jìn)入東居延海后，已連續(xù)11年32次調(diào)水進(jìn)入東居延海，累計(jì)進(jìn)水量6.4億m3。2005—2012年連年實(shí)現(xiàn)了東河、西河全線過流，已實(shí)現(xiàn)東居延海連續(xù)8年多不干涸，東居延海水面面積保持在40km2左右，下游生態(tài)已恢復(fù)到20世紀(jì)70年代的水平。

③疏勒河流域黨河水庫下泄水量增加到1.06億m3，月牙泉周邊地下水水位下降趨勢減緩。

[1]全球水伙伴第四號(hào)文件——水資源綜合管理[R].2003.

[2]中英合作水資源需求管理項(xiàng)目——水資源綜合管理[R].2009.

[3]甘肅省政府.甘肅省水資源綜合規(guī)劃[S].2013.

[4]錢正英.談水資源工作從供水管理向需水管理轉(zhuǎn)變[R].2009.

[5]陳滿祥水文水資源論文集[G].2010.

[6]甘肅省水利廳.甘肅省水資源公報(bào)[R].2013.