事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革問題探析

　　事業(yè)單位現行養(yǎng)老保險制度始建于20世紀50年代，成型于1978年。從事業(yè)單位合同制職工實行與企業(yè)一樣的養(yǎng)老保險制度起，到90年代初期事業(yè)單位養(yǎng)老保險試點改革，再到2008年國家再次啟動事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革試點工作，應當說走過一條漫長的發(fā)展路程。雖歷經20多年的改革，但迄今為止，事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度仍處于十分零碎、五花八門、半原生狀態(tài)。將事業(yè)單位從原有機關、事業(yè)單位整體中分離出來，并選擇公益事業(yè)單位作為改革突破口，實行與城鎮(zhèn)職工基本一致的養(yǎng)老保險制度，遭遇基于公平性要求和擔憂待遇下降等改革阻力，目前5個試點省市尚處于試點準備階段，并無實質進展。
　　
　　改革依據與認識問題
　　
　　1　法律依據可操作性不強。當前養(yǎng)老保障體系建立與完善的依據是國務院決定及部門文件，如國發(fā)[2005]38號、國發(fā)[2008]10號等，缺乏由全國人大制定的綜合性立法，導致養(yǎng)老保險制度改革依據的權威性不足，規(guī)范性和嚴肅性遭到利益群體的挑戰(zhàn)?！稇椃ā芬?guī)定： “公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。國家發(fā)展為公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。”此中有養(yǎng)老“權利”和“社會保險”說。而《勞動法》等規(guī)定公民享有養(yǎng)老保障權益。雖然如此，但其條文因其過于原則而可操作性不強，在實踐中難以有效發(fā)揮作用，一部立法層次更高、條款更細的綜合性立法或能較好地解決此問題。
　　2　改革對象對試點方案并不完全了解。調研發(fā)現，事業(yè)單位職工對試點方案并不知情。據問卷調查，被調查者對1992年試點政策、當地現行政策、2008年試點政策表示“基本了解”的比例累計僅為45.5％，即不足一半。而教育界人士強調《教師法》的尊嚴和教書育人的崇高地位，強調“科教興國”戰(zhàn)略的基礎作用；醫(yī)務界人士則自認抗震救災、重大疫情都>中在前面，強調“救死扶傷”的重要地位，如今退休后可能被歧視；科研單位則強調“四個尊重”、建設創(chuàng)新型國家和科技創(chuàng)新的第 生產力地位。雖對試點方案的具體內容不甚了解，但對公務員不納入改革都普遍持質疑態(tài)度，并擔心養(yǎng)老金下降和退休后喪失社會地位與個人尊嚴。其中有兩點值得注意： 是政策出臺前未征詢改革對象的意見，未讓其參與方案的制定，作為一項涉及數千萬人切身利益的公共政策，這樣貿然出臺，在開放化和市場化的社會里是欠妥當的；二是試點政策出臺后也未有效地做好宣傳解釋工作，以致改革對象并不了解政策，那就更談不上理解和認同了，而一旦“養(yǎng)老金大幅度下降”、 “養(yǎng)老金與企業(yè)拉平”和“財政甩包袱”的社會輿論占了上風后，事業(yè)單位職工持反對意見的會占大多數。
　　3　政策及配套不完善，影響改革時機。調研時普遍聽到的意見是改革時機選擇不好，政策既不完整也不配套，讓改革對象感覺到問題很多，意見也就很大，可謂社會輿論叢生。目前單位經費來源和人員就業(yè)壓力都很大，事業(yè)單位職工本來就擔心改革中被甩包袱：而如今改革政策既不完整又不配套，就會出現頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的現象，導致新平衡未建，原平衡喪失，不僅難以解決問題且容易制造新矛盾，以致遺留新難題。
　　4　對養(yǎng)老金水平認識不一。目前輿論有一說法，即事業(yè)單位職工養(yǎng)老金應與企業(yè)拉平，因此事業(yè)單位職工對此次改革懷有擔憂。調研時，他們認為事業(yè)單位職工工資和養(yǎng)老金比企業(yè)高才是對的，其理由一是事業(yè)單位職工總體屬于知識密集型，其人力dmdvpmhMSjzZcFcnojbXtA==資本投入本來比較高，工資和養(yǎng)老金也應高一些才是合理的；二是工作年限與受教育年限長短成反比，故應延長退休時間，充分確保知識和智力的應用時間，如工作時間短，繳費時間就少，養(yǎng)老金就會下降；三是事業(yè)單位職工以腦力勞動為主，腦力勞動要比體力勞動付出多、貢獻大，且很多休息時間內其實也還是在工作，故其退休后養(yǎng)老金應高于企業(yè)員工，而不是拉平。
　　5　關涉改革對象的“兩個尊嚴”。事業(yè)單位職工退休后，如其養(yǎng)老金與企業(yè)差不多，會感覺很沒面子，即知識分子的尊嚴和經濟地位降低。調研時，他們認為“四個尊重”不僅要落實到在職時，還要落實到退休后。事業(yè)單位職工的主體是知識分子，尤其是高級知識分子，其作為專家、學者的尊嚴應得到尊重，包括在職和退休應同樣體面。如浙江A大學一教授，目前月收入9000多元／N，扣除稅費后有7000多元／月，退休后收入3500～4500元／月，他會感覺到落差太大。而教育界人士認為，《教師法》應得到尊重，這關乎法律尊嚴。《教師法》規(guī)定：“教師的平均工資水平應當不低于或者高于國家公務員的平均工資水平，并逐步提高?！逼渲杏袀€操作難題，即怎么比較，“平均工資”是啥意思。目前，公職人員“工資”五花八門，差異很大。
　　
　　備方利益如何平衡
　　
　　1　公務員未納入試點改革范圍。此次改革試點未將公務員同步納入，普遍認為不公平，且容易造成新的不公平、“碎片化”和官本位趨向。歷來機關和事業(yè)單位是連在一起的，作為提供公共管理或服務的公共機構，其工作人員屬于國家公職人員，待遇應是同等的：公務員規(guī)范工資已先行到位，事業(yè)單位尚缺少規(guī)范補貼和績效工資，可養(yǎng)老保險制度改革又拿事業(yè)單位先行試點，這樣事業(yè)單位職工繳費基數就低很多，所以普遍認為頗不妥當：公務員本應在改革中起表率作用，如今帶頭調資而又不帶頭繳費，實無道理可言。據報道，南京大學校長陳駿提供的數據表明，該校副教授一年的退休金比江蘇省正科級公務員少2880元；而中國社科院廳級干部如在行政部門退休其退休金要高一倍。
　　2　機構與人員分類不清。事業(yè)單位改革的一個原則是分類推進，那么首要問題是機構和人員怎么分類，否則養(yǎng)老保險制度改革就很難“分類”推進。目前，事業(yè)單位有的擁有或部分擁有行政職能和執(zhí)法監(jiān)督職能，有的擁有或部分擁有公共服務職能，有的不擁有公共服務或管理職能，這就是中國國情下的事業(yè)單位。至于事業(yè)單位的分類，無論怎樣分，都存在問題。例如，用行政性和公益性來劃分，也不是好辦法。公益性組織也可承擔行政任務，如在突發(fā)事件或救災活動中大量公益性組織承擔行政性任務；而企業(yè)也可做公益事業(yè)。除行政性和公益性標準外，還有編制性、公共性和營利性標準。國際上采用公共性和營利性標準劃分組織，即公共組織和非公共組織、營利性組織和非營利性組織。
　　改革開放30多年來，事業(yè)單位用人已呈現多元化趨向，有計劃經濟時期的正式職工，有改革后的聘用制職工、勞動合同制職工、勞務派遣工、短期工等。據報道，在啟動事業(yè)單位分類改革的機構，改革雖有成效，但因對分類歸屬、工資薪級、退休待遇等問題持不同意見，也有被改制事業(yè)單位員工不斷上訪等糾紛事件發(fā)生。
　　3　人員編制影響?zhàn)B老保險待遇。事業(yè)單位用工有編內和編外、正式和臨時之分，一般編內與編外人員比為4：1，而高的則達1：1，如高校和醫(yī)院，即使是經審批而引進的高層次人才，有進人計劃指標，但也可能未進編，高校擴招后尤甚。如浙江A大學，編制2000多人，實際3000多人；浙江B大學編制是11 000多人，實際員528000多人，但其附屬醫(yī)院人員與編制單列卻嚴重超編。目前養(yǎng)老保險政策是：編內按事業(yè)單位政策來執(zhí)行，而編外則可能是按企業(yè)或事業(yè)執(zhí)行。同一單位人員，甚至是做同一工作，僅因編制差異，而享受不同養(yǎng)老保險待遇，是不公平的。
　　4　不同單位之間存在差距。調研時有兩家中央部門所屬事業(yè)單位。其中，一家地質勘察機構仍是事業(yè)單位，在職職1120多人，退休職工114人，其在職人員和退休人員都無“同城補貼”(帶有地區(qū)性質的津貼)。其退休人員人均退休金1500～1600元／月，單位創(chuàng)收補貼250元／月。一家是建筑設計機構，已轉制為企業(yè)，但其退休人員仍享受事業(yè)待遇，同城補貼由企業(yè)支付，其退休人員457人，人均退休金2141.13元／月，其中教授級高工退休金2693.07元／月。這兩家單位都認為，作為高級知識分子密集的機構，其退休人員待遇與當地地方事業(yè)單位退休人員相比明顯偏低，是很不公平的。據了解，教授級技術人員退休金，這兩家單位在2000～2700~／月的水平；而同一地區(qū)的高校退休教授則是3500～4500元／月。
　　5　擔心待遇下降。事業(yè)單位職工擔心實行新的養(yǎng)老保險制度改革試點方案后，待遇會下降。據問卷調查，被調查者認為改革后養(yǎng)老保險待遇“大幅下降”的占23.8％，“下降”的占31.8％，累計55.6‰在改革啟動宣傳時雖說不降低待遇，但事業(yè)單位職工普遍感覺待遇下降幾乎是肯定的。原因來自三個方面：一是個人8％的繳費，是必須從工資中扣除的，這是硬性的規(guī)定。按2008年全國城鎮(zhèn)單位在崗職工平均工資計算，人均繳費數194.86元／月，而有的要達300～400元／月甚至更高。雖然目前也有部分人本來是繳費的，但原繳費數可能較少，如浙江F市35元／人。如按工資收入實際數額繳費，那么繳費的絕對數可能還要翻番。二是按現行試點方案，與企業(yè)養(yǎng)老保險基本一致的辦法，那么事業(yè)單位退休人員養(yǎng)老金就會下降。三是如按現行試點方案，那么地方或單位現行類似同城補貼的“地方糧票”、“單位糧票”，就都不便再納入養(yǎng)老金了。
　　
　　養(yǎng)老保險策略須調整
　　
　　1　繳費基數人為縮小。1993年工資改革后，地區(qū)津貼直未到位：此后，各地公務員自行搞了很多適合當地情況的各種補貼津貼甚至是崗位工資，一些地區(qū)事業(yè)單位享受了其中待遇，一些事業(yè)單位享受了其中部分待遇，還有很多事業(yè)單位未享受此待遇：2006年公務員規(guī)范工資后，各地各部門事業(yè)單位存在較大差異，有的推行了類似“同城補貼”或“共享費”等，但絕大多數事業(yè)單位未獲“規(guī)范補貼”：同時，事業(yè)單位績效工資推行也留有一定尾巴，只有部分有經營收入的事業(yè)單位推行了績效工資，即使是“三步走“的實施方案出來，落實起來也仍然是漫長的。因此，在事業(yè)單位缺少規(guī)范補貼或地區(qū)津貼、績效工資的情況下推行養(yǎng)老保險制度改革，很明顯的一個結果就是養(yǎng)老保險的計算基數被人為地縮小。養(yǎng)老金水平涉及三個最重要的因素：繳費基數、繳費比例和支付計算辦法。如基數明顯小，那么就從源頭上降低養(yǎng)老金水平。如浙江F市2008年事業(yè)單位繳費基數被減少4539.58元／人月，浙江A大學被減少3954.15元／人月。如此巨大的繳費基數落差，尚未引起注意。檔案工資與繳費基數是暗藏玄機。
　　2　支付與繳費不掛鉤。目前，各地事業(yè)單位職工養(yǎng)老保險金幾乎都是依據國發(fā)[1978]104號文件核發(fā)的，與繳費多少是沒直接關系的。其結果：一是存在明顯不公平：二是很像政府在甩包袱；三是繳費者無繳費積極性。
　　3　繳費基數與替代率“雙低”。事業(yè)單位繳費基數大多是依據個人檔案工資，即使像浙江F市統(tǒng)一繳費基數，也是參照檔案工資平均水平確定的。在繳費與支付無直接關系時，是無人去關注基數的。但如支付與繳費一旦掛鉤，那問題就會隨之而來。其原因很簡單，目前事業(yè)單位職工實際工資收入很多都高于其檔案工資，像大學、醫(yī)院及國內經濟先發(fā)展地區(qū)，其檔案工資不到實際工資收入的五分之一。那么，到底用什么作繳費基數，就是個大問題，這直接牽涉未來養(yǎng)老金的多少。前述浙江F市和A大學，其基數減少幅度在3950～4550元／人月。如用工資收入作基數，那么單位繳費和個人繳費的絕對值都會迅速上升，未來領取的養(yǎng)老金數額也會明顯增加。這是一個兩難的問題，無論對單位還是個人，都需要權衡利弊后確定。如浙江A醫(yī)院退休人員養(yǎng)老金大致在3萬～4萬之間／人年，基本是在職人員的三分之一i浙江F市事業(yè)單位職工養(yǎng)老金替代率44.8％：浙江A大學替代率65.7％。其替代率低的原因是“同城補貼”或“共享費”等“地方糧票”和“單位糧票”水平不低。如僅按檔案工資計算，那事業(yè)單位退休金替代率在90％左右，甚至高于100％，但這樣的計算明顯是掩耳盜鈴的做法。
　　4　繳費比例的決策依據和“雙高”。目前全國事業(yè)單位薪酬情況肯定是不清楚的，那么實施養(yǎng)老保險制度改革，實際是無保險精算作基礎的。單位和個人繳費比例基本沿用企業(yè)繳費比例，即單位繳費不超過20％和個人繳費為8％，是怎么測算出來的，完全不清楚。“以支定收”是不公平的，原因很簡單，收支對象不是同一個人。從廣東降低企業(yè)退休人員單位繳費比例的嘗試看，單位繳費比例為10％～12％已經足夠。根據國際經驗，養(yǎng)老保險單位繳費比例般在10％左右，比例超過10％是黃牌警告，比例在15％～20％甚至高達25％。是很難得到支持的。目前我國繳費比例是20％，如此高的繳費水平使補充養(yǎng)老保險設計成為困難。其實，個人繳費8％也是很高的。各地規(guī)定“五險一金”繳費比例累積起來是非常高的。如繳費比例：北京單位38.8％～44.3％，個人18.5％+3元～22.5％+3元：上海單位44.3％～45.8％，個人18％；天津單位43.5％～49％，個人22％～26％；深圳單位32.3％，個人11.2％。過高繳費比例是可降低的，如不降則補充養(yǎng)老保險幾無繳費空間。
　　5　職業(yè)年金面臨操作困境。事業(yè)單位養(yǎng)老金支付都是按國發(fā)[1978]104號文件核發(fā)的，但一般都有額外部分，只是多少的問題，故實際平均待遇要比企業(yè)高。而試點方案的繳費比例和支付計算方法與企業(yè)基本一致，那么為確保待遇不下降，關鍵問題是過渡性方案或補充養(yǎng)老保險怎么做。而作為第二支柱的補充養(yǎng)老保險，即職業(yè)年金制度，國發(fā)文件卻只有原則性提法，并無具體操作性意見，如只需單位繳費是否還需個人繳費、繳費比例是多少、職業(yè)年金經營與支付辦法是什么、職業(yè)年金稅收優(yōu)惠政策等都一概付諸缺如。
　　6　過渡性養(yǎng)老金“過渡”問題重重。試點方案的一個基本精神是老人老辦法，新人新制度，中人有過渡。但過渡性養(yǎng)老金也只有原則性說法，迄今尚無具體意見。其實，過渡性養(yǎng)老金的存在，本身就表明新人的養(yǎng)老金要下降。即試點方案，就是要降低事業(yè)單位退休人員的養(yǎng)老金。這是一個錯誤的導向。養(yǎng)老保險制度統(tǒng)一并不是待遇等同，更不是降低養(yǎng)老金水平。
　　
　　自身建設亟待加強
　　
　　1　事業(yè)單位家底不清。目前，全國事業(yè)單位到底有多少人、多少單位，其工資收入情況到底怎么樣?編內多少人，編外多少人7聘用制多少人，合同制多少人?這些都是不清楚的。尤其是收入問題，除檔案工資外，幾乎完全不清楚。目前，能公開看到的數據是四組：2005年事業(yè)單位130多萬個，超過3000]~-人：2007年事業(yè)單位就業(yè)人員2874.2萬人，占城鎮(zhèn)就業(yè)人員比例是23，9％：2005年事業(yè)單位離退休人員801.9萬人，離退休費總額為l 266.3億元，年人均離退休費為16425元，其中年人均離休費為23038元、年人均退休費為16147元；2008年事業(yè)單位離退休人員月人均離退休費為1616元。家底不清時，養(yǎng)老保險精算就無從做起，單位和個人繳費比例就只是沿用企業(yè)比例或是憑經驗、拍腦袋，并無確鑿、科學、定量的決策依據。
　　2　保障信息系統(tǒng)與經辦機構自身建設不完善。養(yǎng)老保險信息系統(tǒng)建設的主要問題是系統(tǒng)不規(guī)范、不統(tǒng)一，硬件、軟件相對落后，升級、維護和安全壓力都很大，基層尤甚。如事業(yè)單位養(yǎng)老保險試點是省級統(tǒng)籌，那么信息系統(tǒng)就應統(tǒng)信息標準、開發(fā)軟件、配置設備。從目前看，作為基層社保經辦機構無足夠能力和財力維護保障信息系統(tǒng)，且因社會保險“碎片化”而導致信息量和工作量大增，加之人手不足，根本就考慮不到信息安全或內部監(jiān)控等問題。
　　3　養(yǎng)老保險改革的調查和研究不夠。有關事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革的調查與研究工作開展不夠，缺乏經費支持和基礎信息。如在統(tǒng)計年鑒中竟查不出從2006年起的機關與事業(yè)單位人員養(yǎng)老保險數據，不知是政府部門無統(tǒng)計數據還是有意不公布。而從文獻調研看，學界或政府對事業(yè)單位養(yǎng)老保險研究顯然深入不