關(guān)于促進民間投資健康發(fā)展的若干思考

　　2010年5月，國務院頒布了《關(guān)于鼓勵和引導民間投資健康發(fā)展的若干意見》，這是改革開放以來我國出臺的第一部專門針對民間投資發(fā)展、管理和調(diào)控方面的綜合性政策文件。目前，如何貫徹落實好《若干意見》并完善后續(xù)配套政策，成為社會關(guān)注的焦點。
　　一、當前擴大民間投資的必要性和緊迫性
　　改革開放以來，民間投資占全社會固定資產(chǎn)投資的比重從1980年的18.1%增長到2005年的57.1%，成為我國經(jīng)濟社會發(fā)展的強勁驅(qū)動力。但2008年國際金融危機爆發(fā)后，宏觀經(jīng)濟低迷對民間投資信心產(chǎn)生較大影響，民間投資在總投資中占比增速放緩，2008年國有及國有控制投資占全國城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資比重為43%，民間投資為47.4%；2009年國有及國有控股投資占比為44.6%，民間投資為48%。國有特別是政府投資比重過高、實體經(jīng)濟領(lǐng)域民間投資不振，成為當前投資領(lǐng)域亟待解決的問題。
　?。ㄒ唬┙鹑谖C期間民間投資增長緩慢
　　2008年國際金融危機爆發(fā)后，在4萬億元投資計劃的帶動下，政府投資增長率從2008年12月的20.3%迅速增長到2009年月均50%的水平，民間投資增速自2008年年初到2009年年中逐漸下降，并在2009年2月達到低谷。2009年民間投資水平整體偏低，反映了經(jīng)濟低迷對民間投資信心的影響，也反映了政府投資大幅度增長間接導致民間投資比重下降。
　　2010年以來，政府投資增幅開始減小，民間投資增幅有所擴大。這表明4萬億元投資效應開始遞減，積極財政政策空間開始收窄，政府投資將逐漸回到正常水平，民間投資的增長將是下一階段拉動經(jīng)濟增長的重要驅(qū)動力。截至2009年年底，全國居民儲蓄余額達到26萬億人民幣，如何通過政策調(diào)整和合理引導，有效利用民間資金，為經(jīng)濟與社會發(fā)展服務，是當前與今后一段時間迫切需要解決的問題。
　?。ǘ┑胤秸谫Y平臺負債嚴重
　　政府主導的大規(guī)模投資有效地帶動了中國經(jīng)濟走出低谷，也為世界經(jīng)濟回升向好做出了巨大貢獻，但隨著政府支出的迅速增長，地方政府融資平臺負債嚴重的問題亟待解決。2010年6月審計署公布了對18個省、16個市和36個縣本級財政數(shù)據(jù)審計結(jié)果，截至2009年底，上述地方政府性債務余額共計2.8萬億元，其中2009年以前形成的債務余額約占1.75萬億元，2009年新增約1.04萬億元。地方政府負債增長過快的問題如果處理不當，可能成為影響我國金融和經(jīng)濟穩(wěn)定的重要因素。從中長期來看，單一的大規(guī)模政府投資難以為繼，要求更加充分的發(fā)揮民間投資在促進經(jīng)濟發(fā)展中的重要作用。
　?。ㄈ┐罅棵耖g投資游離于實體經(jīng)濟不利于經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展
　　2005年以來，各地加快了對煤炭行業(yè)的整合，提高了煤炭資源的利用效率，保證了國家能源戰(zhàn)略的安全。煤炭行業(yè)整合促進了生產(chǎn)規(guī)模較大、技術(shù)水平先進的大型煤炭集團的產(chǎn)生，而大量產(chǎn)量低、技術(shù)落后、安全事故頻發(fā)的小型煤礦被關(guān)停，這導致相當一部分民間投資撤離煤炭生產(chǎn)領(lǐng)域。2010年4月出臺的房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策，對投機性購房做出了精確打擊，有效地抑制了房價過快上漲，促進了房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。針對小型煤礦及房地產(chǎn)投機的調(diào)控對民間資本有一定的擠出效應，如不加強引導使民間資本進入的實體經(jīng)濟，大量民間資本涌入虛擬經(jīng)濟不利于經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。在當前股市低迷、投資渠道不暢的情況下，部分游資對部分商品價格連續(xù)炒作，商品價格金融化趨勢明顯，近來發(fā)生的綠豆、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品價格的劇烈波動反映了這一趨勢。政府加強價格監(jiān)管的同時，有必要出臺相關(guān)政策，放寬行業(yè)準入標準，使資金進入有利于國民經(jīng)濟長期發(fā)展的實體經(jīng)濟。
　　二、民間投資在諸多領(lǐng)域發(fā)展?jié)摿薮?br/>　　目前我國已經(jīng)進入經(jīng)濟社會發(fā)展的關(guān)鍵時期，機遇與挑戰(zhàn)并存，各種深層次矛盾開始凸現(xiàn)。作為社會投資的重要組成部分，民間投資在民生、能源資源、基礎(chǔ)設施、金融信貸等領(lǐng)域發(fā)展?jié)摿薮?。加快民間投資在上述領(lǐng)域的發(fā)展，對于提高經(jīng)濟增長質(zhì)量、帶動社會全面發(fā)展意義重大。
　?。ㄒ唬┟裆聵I(yè)發(fā)展離不開民間投資廣泛參與
　　民間投資在保障性住房、教育、醫(yī)療等民生事業(yè)發(fā)展方面前景廣闊。在保障性住房建設領(lǐng)域，一直以來都以政府投資為主，今年我國加大保障性安居工程建設力度，截至8月末已經(jīng)完成總投資4700億元。保障性住房建設力度的加大進一步增加了地方財政投入的壓力，迫切需要新的資金來源。在這種情況下，政府主導、市場化運作成為籌集建設資金的有效方式。在政府和民營企業(yè)權(quán)責明確的前提下，由政府無償或低價劃撥土地，減免相關(guān)稅費，保證保障性住房的合理收益率，通過降低投資風險來彌補相對較低的利潤率，吸引民間投資進入保障性住房建設領(lǐng)域，既可以減輕地方財政壓力，有利于保障性住房建設任務的順利完成，同時也可以保證民間投資合理的利潤，實現(xiàn)企業(yè)發(fā)展和民生保障的雙贏。
　　在教育領(lǐng)域，民辦教育已經(jīng)成為公辦教育的重要補充。國務院通過的《中長期教育發(fā)展綱要（2010—2020）》明確指出要形成政府辦學為主體、全社會積極參與、公辦教育和民辦教育共同發(fā)展的格局。截至2008年，全國民辦學校達到10萬所，在校生2824.4萬人，占總在校生數(shù)比重為12.1%，其中民辦高等教育及民辦學前教育發(fā)展尤為迅速。民辦普通本?？圃谛Ｉ?93萬人，占普通本?？圃谛Ｉ倲?shù)的19.4%，民辦幼兒園在園人數(shù)982萬人，占在園幼兒總數(shù)的比例為39.7%。隨著80年代出生人群進入婚育年齡，新一輪出生高峰來臨，學前教育資源緊張，在一些大城市出現(xiàn)了上幼兒園難過上大學的現(xiàn)象，民辦教育發(fā)展學前教育能夠提高學前教育的普及程度，較好滿足民生的需求。隨著針對民辦學校的人才引進、公共財政資助等政策的落實，民間投資必將在教育領(lǐng)域發(fā)揮更大的作用。
　　在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域，民營醫(yī)療機構(gòu)和國有醫(yī)院之間已經(jīng)形成了相互補充的關(guān)系，民間資本已經(jīng)成為我國醫(yī)療體制改革中重要的資金來源。民營醫(yī)療機構(gòu)的存在對公立醫(yī)療機構(gòu)形成了良性競爭，促進公立醫(yī)療機構(gòu)提升服務質(zhì)量及管理水平。隨著城市化水平上升，群眾生活水平提高，廣大居民對醫(yī)療衛(wèi)生服務的要求也不斷提高，社區(qū)醫(yī)療事業(yè)發(fā)展迅速，例如北京市提出到2015年在城八區(qū)普及針對每戶家庭的家庭醫(yī)生制度。民間資本應抓住有利時機，加快進入醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的步伐。
　?。ǘ┟耖g資本應該開辟資源開發(fā)的“第二戰(zhàn)場”
　　2008年，集體企業(yè)和私營企業(yè)擁有全國71%的采礦許可證，企業(yè)數(shù)量占全部非油氣礦山企業(yè)的比重的79.66%，從業(yè)人員占比為40.99%，工業(yè)產(chǎn)值占比為19.33%。從中長期來看，隨著物權(quán)法的出臺以及相關(guān)法律制度的逐步完善，民間資本在礦產(chǎn)勘探開發(fā)領(lǐng)域?qū)⒂懈鼜V闊的投資空間。民間資本具有靈活性強、政治因素少的特點，在海外收購中可以發(fā)揮積極作用。政府應利用民間資本的這些特點，加強對民間資本海外收購的指導，開辟國有企業(yè)海外投資之外的“第二戰(zhàn)場”，從而更好地滿足我國經(jīng)濟社會發(fā)展的能源資源需求。
　?。ㄈ┐笠?guī)模基礎(chǔ)設施建設為民間投資提供戰(zhàn)略機遇
　　2009年交通行業(yè)完成總投資1.97萬億元，其中絕大部分是銀行貸款、地方政府融資、國有企業(yè)投資等，民間投資相對較少。根據(jù)國家《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》，到2020年全國鐵路營運里程將達到12萬公里以上，其中新增高速鐵路1.6萬公里，新增高速鐵路的建設資金將有50%來自債務融資。有關(guān)研究指出，未來5年，在中國的鐵路投資中，源自私人與外資部分的資金所占比例有望逐漸增長至30%，民間資本及外資可能獲得近萬億元的投資機會。與此同時，民間投資正不斷以各種靈活有效的措施逐步進入公共交通領(lǐng)域。在城市軌道交通領(lǐng)域，以北京地鐵四號線為代表的基礎(chǔ)設施建設—經(jīng)營—移交（BOT）的開發(fā)模式，已經(jīng)成為民間投資進入公路、城市軌道交通領(lǐng)域的成熟商業(yè)模式。在鐵路領(lǐng)域，鐵路運輸企業(yè)股份制改革有序進行，鐵路債券發(fā)行規(guī)模不斷擴大，都為民間資本進入提供了良好契機。
　　
　?。ㄋ模┲行∑髽I(yè)融資需要民間投資的有力支持
　　民營企業(yè)特別是中小民營企業(yè)融資難與民間信貸、“地下錢莊”泛濫并存，是我國金融領(lǐng)域面臨的一大難題。一方面，銀行新增貸款主要集中在規(guī)模相對較大的企業(yè)，小企業(yè)融資困難。2009年上半年，國家新增貸款7.37萬億，占企業(yè)數(shù)量99%的小企業(yè)獲得的貸款只占全部貸款的8.5%。另一方面，大量民間資本由于金融市場準入限制等原因，只能以民間信貸的形式存在。據(jù)2008年5月及2009年2月央行對全國30個省區(qū)市的摸底調(diào)查，民間信貸已經(jīng)占中小企業(yè)融資總量的10%左右，實際加權(quán)平均年利率為14.6%。建議通過合理政策引導，將管理完善、規(guī)模較大的地下銀行轉(zhuǎn)化為民營股份制銀行，作為現(xiàn)有商業(yè)銀行的有力補充。民營股份制銀行具有貼近本地市場、獲取信息便捷、交易成本低的優(yōu)勢，能夠為中小企業(yè)融資提供有力支持。隨著中小企業(yè)的不斷成長，民營股份制銀行的發(fā)展前景十分廣闊。
　　三、進一步落實《若干意見》的政策建議
　　2005年，國務院出臺了《關(guān)于鼓勵支持和引導個體私營經(jīng)濟等非公有制經(jīng)濟發(fā)展的若干意見》，但由于種種原因，民間投資在傳統(tǒng)壟斷領(lǐng)域中所占比重仍然較低。據(jù)統(tǒng)計，民間投資在電力、熱力生產(chǎn)和供應行業(yè)占13.6%，在教育行業(yè)占12.3%，在衛(wèi)生、社會保障和社會福利領(lǐng)域占11.8%，在金融行業(yè)占9.6%，在交通運輸、倉儲和郵政行業(yè)占7.5%，在水利、環(huán)境和公共設施管理領(lǐng)域占6.6%。此次《若干意見》的出臺能否真正消除制約民間投資的制度性約束，從而帶動民間投資較快增長，增強經(jīng)濟發(fā)展內(nèi)生動力，后續(xù)政策的跟進、配套措施的落實是關(guān)鍵。
　?。ㄒ唬┘涌熘贫▽嵤┘殑t，增強民間投資信心
　　一是明確部門職責，加快配套細則制定。2010年7月國務院出臺了《關(guān)于鼓勵和引導民間投資健康發(fā)展重點工作分工的通知》，明確了各部委和地方的主要工作任務，要求各部門和地方研究提出各項鼓勵措施的具體實施辦法?！度舾梢庖姟仿鋵嵉某尚绾?，關(guān)鍵在于各部門的配套政策能否到位。二是加強部際協(xié)調(diào)，形成政策合力。對需要各部門共同負責的鼓勵措施，部門間應加強溝通協(xié)調(diào)，形成政策效果的有益疊加，避免出現(xiàn)各部門配套政策相互矛盾的現(xiàn)象。三是深入實地調(diào)研，加強分類指導?！度舾梢庖姟飞婕暗男袠I(yè)廣泛，民營企業(yè)的發(fā)展程度、面臨的困難在各地也不盡相同，配套細則的制定需要建立在調(diào)查研究上的基礎(chǔ)上，需要從全局出發(fā)綜合分析，避免閉門造車，脫離實際。
　　（二）扶持企業(yè)自主創(chuàng)新，鼓勵引導產(chǎn)業(yè)升級
　　在財稅政策方面，采取稅收優(yōu)惠政策鼓勵企業(yè)增加研發(fā)投入，形成具有自主知識產(chǎn)權(quán)的核心技術(shù)；采取關(guān)稅減免政策鼓勵企業(yè)引進消化國外先進技術(shù)；通過加速固定資產(chǎn)折舊等會計政策鼓勵民營企業(yè)進行技術(shù)改造，淘汰落后產(chǎn)能，加快技術(shù)升級。在研究開發(fā)方面，鼓勵民營企業(yè)參與國家重大科技項目攻關(guān)，幫助民營企業(yè)建立相關(guān)領(lǐng)域的技術(shù)研究中心。在成果轉(zhuǎn)化方面，搭建科技成果轉(zhuǎn)讓平臺及高校企業(yè)合作平臺，使研究成果能夠盡快轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力。在品牌戰(zhàn)略方面，通過設立市場服務機構(gòu)協(xié)助企業(yè)建立品牌發(fā)展戰(zhàn)略，鼓勵民營企業(yè)改變單一代工模式。在信息交流方面，暢通對民營企業(yè)的政策傳達通道，使民營企業(yè)能夠及時準確的了解相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策及財稅扶持政策。
　?。ㄈ┙梃b國際先進經(jīng)驗，加大信貸金融支持
　　一是學習西方國家促進中小企業(yè)融資的先進經(jīng)驗，加強中小企業(yè)信用擔保體系建設，借鑒加強中小企業(yè)貸款融資方式多樣性的措施。二是引導大中型銀行進行信貸管理體制改革，努力提高對中小企業(yè)的信貸比重。三是逐步增加區(qū)域性金融機構(gòu)的數(shù)量，大力發(fā)展各類面向中小企業(yè)的民營金融服務專營機構(gòu)。四是加強各金融機構(gòu)對人民銀行、銀監(jiān)會《關(guān)于進一步做好中小企業(yè)金融服務工作的若干意見》的貫徹，從推動信貸管理制度改革創(chuàng)新、健全多層次金融組織體系、拓寬多元化融資渠道、發(fā)展信用增強體系、加強外貿(mào)外匯支持、增強部門協(xié)作等六方面落實對中小企業(yè)的金融服務工作。
　　（四）推動收入分配制度改革，為民營企業(yè)吸引更多人才
　　出臺稅收減免等政策，鼓勵民營企業(yè)提高員工工資。采取切實有效措施改善我國目前行業(yè)收入差距過大的狀況，使大部分處于競爭性行業(yè)的民營企業(yè)能夠提升整體工資水平。加強職工社會保障體系建設，使民營企業(yè)承擔的農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力能夠享受比較完善的社會保障。鼓勵民營企業(yè)內(nèi)職工工會的建設，通過工資集體協(xié)商制來保障民營企業(yè)職工的合法權(quán)益。
　?。ㄎ澹┩七M壟斷行業(yè)改革，鼓勵市場開放競爭
　　一是完善壟斷行業(yè)準入配套政策，使相關(guān)政策可操作性更強。針對不同行業(yè)的特點來制定差異化的促進民間投資進入的政策，提出具有針對性地配套政策。二是結(jié)合實際情況，加強國有企業(yè)與民營企業(yè)的合作互動。鼓勵國有企業(yè)向民營企業(yè)提供服務外包，支持民營企業(yè)對壟斷性企業(yè)逐步參股、控股，支持國有企業(yè)將經(jīng)營效率較低的資產(chǎn)向民間資本轉(zhuǎn)讓。三是注重對壟斷利潤的二次分配，將部分壟斷利潤用于建立產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，對民營企業(yè)在相關(guān)領(lǐng)域的技術(shù)創(chuàng)新進行扶持。
　　（六）暢通政企溝通渠道，切實落實扶持政策
　　一是建立地方政府與民營企業(yè)定期交流機制。建立政府各部門向民營企業(yè)傳輸信息的渠道，主動把最新政策、扶持措施或限制措施等及時向民營企業(yè)傳達，并建立民營企業(yè)意見反饋機制，主管部門應盡快形成答復意見。發(fā)揮地方工商聯(lián)作用，促進民營企業(yè)之間交流合作。二是做好協(xié)調(diào)支持工作，從企業(yè)信貸、技術(shù)轉(zhuǎn)讓等方面為民營企業(yè)發(fā)展提供幫助。地方政府應加強在企業(yè)與商業(yè)銀行之間的溝通工作，同時引導建立高校企業(yè)合作平臺，促進民營企業(yè)技術(shù)進步。三是地方政府在編制“十二五”規(guī)劃時將促進民營經(jīng)濟發(fā)展作為重要的戰(zhàn)略任務，通過規(guī)劃編制來引導民營經(jīng)濟的發(fā)展。聽取民營企業(yè)對規(guī)劃編制的意見，結(jié)合當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的實際，引導民間資本更多的進入地方優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)及戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。
　　
　?。ㄗ髡邌挝唬簢野l(fā)展改革委政策研究室）