基層治理形勢(shì)新變

　　基層組織的“不出事”邏輯與謀利化，是基層治理困境的一體兩面。資源本身就能夠滋生出消耗資源的“利益集團(tuán)”，形成了資源輸入越多，分贓集體更加龐大，農(nóng)民的治理需求越發(fā)無法得到滿足，基層治理后果越差的惡性結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致基層治理的內(nèi)卷化
　　
　　筆者近期的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，稅費(fèi)改革之后，部分基層組織逐漸蛻變成為一個(gè)既超越鄉(xiāng)村社會(huì)又相對(duì)脫離國(guó)家政權(quán)的獨(dú)立利益實(shí)體。一方面，“不出事”邏輯導(dǎo)致基層組織不再回應(yīng)農(nóng)民的治理需求；另一方面，在面對(duì)自上而下的國(guó)家政策時(shí)，個(gè)別鄉(xiāng)村干部與資本、灰黑勢(shì)力等結(jié)成一個(gè)“利益集團(tuán)”，造成了大量的治理資源被基層組織自身所消耗?；鶎咏M織風(fēng)險(xiǎn)最小化與利益最大化的生存策略，扭曲了基層治理目標(biāo)，導(dǎo)致了基層治理呈現(xiàn)內(nèi)卷化趨勢(shì)。
　　
　　基層治理呈現(xiàn)內(nèi)卷化趨勢(shì)
　　
　　稅改前，基層組織是國(guó)家向農(nóng)民征稅的工具，國(guó)家通過自上而下的體制性考核嚴(yán)格控制了基層組織，而鄉(xiāng)村兩級(jí)為了順利地完成征稅工作，就不得不回應(yīng)農(nóng)民的治理要求，“國(guó)家—基層組織—鄉(xiāng)村社會(huì)”是一體化的。稅改后，治理目標(biāo)的調(diào)整，打破了之前的一體化局面，國(guó)家、基層組織、農(nóng)民三者間的互動(dòng)造成基層治理“不出事”的邏輯。
　　國(guó)家。針對(duì)稅改前激烈的“干群沖突”所造成的政權(quán)合法性流失，國(guó)家實(shí)施的基層體制規(guī)范化和法制化改革，嚴(yán)厲禁止基層組織侵犯農(nóng)民權(quán)益的行為，加大對(duì)基層組織的農(nóng)民上訪考核力度。
　　基層組織。稅改前基層組織直接與農(nóng)民發(fā)生沖突，體制性矛盾被簡(jiǎn)化為“都是鄉(xiāng)村干部壞”的問題，基層組織既被農(nóng)民所“憎惡”，也被中央所不“信任”，更被一些媒體所“丑化”。稅改后基層組織順理成章地成為被改革的對(duì)象。通過“精兵簡(jiǎn)政”和行政法制化改革，基層組織所具有的治理能力越來越小了，以至于湖北荊門的一位副鄉(xiāng)長(zhǎng)無奈地告訴筆者說“現(xiàn)在農(nóng)民最不怕的就是（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）政府”。
　　農(nóng)民。經(jīng)過近些年的法制宣傳活動(dòng)，以及農(nóng)民受教育程度的提高，農(nóng)民的法律意識(shí)和權(quán)利意識(shí)越來越強(qiáng)了。農(nóng)民對(duì)中央政策很了解，基層干部稍有違反政策的事情，就有可能引起農(nóng)民的上訪。筆者在河南某縣調(diào)研，發(fā)現(xiàn)在稅改后全縣農(nóng)民上訪量是稅改前的兩倍以上。
　　稅改后，處在維穩(wěn)考核與農(nóng)民上訪“夾縫”中的基層組織，理性地選擇“不出事”的生存策略?；鶎庸ぷ鞅厝皇菭砍兜礁鞣矫娴睦?，越是積極治理就越有可能激起越多的矛盾，就有可能引起更多的上訪。因此，當(dāng)前鄉(xiāng)村兩級(jí)沒有動(dòng)力去積極治理了，正如一些基層干部直言，“沒有上訪就是最大的政績(jī)”。在“穩(wěn)定壓倒一切”的語境下，農(nóng)民上訪最終牽制了基層組織大量精力，并從根本上改變了基層組織的工作動(dòng)力。對(duì)于基層組織而言，消極無為就不會(huì)直接與農(nóng)民打交道，就有可能降低農(nóng)民上訪風(fēng)險(xiǎn)，如此一來，基層治理就陷入了“不作為”的怪圈。
　　
　　基層組織的謀利化危害基層治理
　　
　　在農(nóng)田水利、公共品供給等不納入直接考核的事務(wù)上，一些基層組織是“不作為”的，而在另外的層面上，它是積極地利用稅改后國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系調(diào)整的機(jī)會(huì)，通過各種方式來侵蝕公共利益，來尋求利益最大化。
　　稅改后的國(guó)家資源輸入，以及新農(nóng)村建設(shè)、土地整理、農(nóng)田整治、整村推進(jìn)、土地流轉(zhuǎn)等所帶來的基層治理中的資源流量增加，為基層組織“尋租”謀利提供了極大的空間。筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些國(guó)家投資的鄉(xiāng)村道路、水利工程質(zhì)量都不過關(guān)，個(gè)別基層組織與承包商在開發(fā)中進(jìn)行利益分成；而一些農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、國(guó)土整治等項(xiàng)目，是在同一塊土地上多次進(jìn)行的，這樣就節(jié)約了開發(fā)成本，套取了國(guó)家項(xiàng)目資金；另外，一些土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)投資等項(xiàng)目運(yùn)作，多是為了套取國(guó)家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、退耕還林款等，而投資人多與基層干部有密切的關(guān)系。
　　大量的資源流量，還導(dǎo)致灰黑勢(shì)力被吸引介入到鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域。上世紀(jì)80、90年代鄉(xiāng)村社會(huì)中以打架斗毆為“樂趣”的小混混，在國(guó)家“嚴(yán)打”的壓力和市場(chǎng)大潮的裹脅下，個(gè)別成功地轉(zhuǎn)變?yōu)猷l(xiāng)村經(jīng)濟(jì)精英，他們依靠自身的黑灰勢(shì)力背景，壟斷基層市場(chǎng)中最能謀利的經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)，比如開酒店、搞工程承包、開發(fā)房地產(chǎn)等。當(dāng)前，這些人又以開發(fā)商的身份參與各種基層治理工作。此前感嘆“老百姓最不怕政府”的那位副鄉(xiāng)長(zhǎng)還說了一句話，“老百姓最怕的是黑社會(huì)”。實(shí)際上，鄉(xiāng)村干部也樂意這些人參與治理，因?yàn)檎嫉?、拆遷等一些事務(wù)，基層組織是沒有辦法完成的，或者完成的成本很高。而這些具有灰黑背景的開發(fā)商，借助于其自身的暴力威懾，能夠比較有效地對(duì)付基層治理中的“釘子戶”，解決基層組織無法以合法途徑解決的問題。
　　稅改后，一些基層組織自下而上地脫離了鄉(xiāng)村社會(huì)，自上而下地扭曲了國(guó)家治理目標(biāo)，蛻變成為了一個(gè)相對(duì)獨(dú)立利益實(shí)體。當(dāng)前很多地方轟轟烈烈的城鎮(zhèn)化建設(shè)，都是基層組織強(qiáng)制推動(dòng)，其根本的動(dòng)力不是改善農(nóng)民生活，也不是通過“形象工程”而樹立政績(jī)?；鶎咏M織是變相地利用國(guó)家新農(nóng)村建設(shè)政策、土地置換政策，通過基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、房地產(chǎn)開發(fā)、土地流轉(zhuǎn)等，將農(nóng)村社會(huì)的資源存量變成資源流量，從而收取“定額租”。
　　基層組織蛻變成為利益實(shí)體之后，從三個(gè)方面直接危害了基層治理。首先，消耗基層治理的物質(zhì)資源。大量的國(guó)家治理資源，以及鄉(xiāng)村社會(huì)資源，在短期內(nèi)被變現(xiàn)、套取和侵蝕。其次，消耗了基層治理的合法性資源。當(dāng)農(nóng)民看到基層組織與灰黑勢(shì)力勾結(jié)侵蝕公共利益后，降低對(duì)基層組織的信任和信心，而基層組織自身合法性的喪失會(huì)進(jìn)一步影響到農(nóng)民對(duì)于國(guó)家政權(quán)合法性認(rèn)同。再次，國(guó)家的各項(xiàng)政策最終要通過基層組織來實(shí)施，當(dāng)基層組織性質(zhì)發(fā)生蛻變后，政策實(shí)踐結(jié)果必然要偏離預(yù)期的目標(biāo)。
　　
　　如何走出基層治理困境
　　
　　在國(guó)家輸入的資源越多，鄉(xiāng)村社會(huì)資源流量越大的地方，基層組織演變成為利益實(shí)體的可能性就越大。在這種地方，個(gè)別鄉(xiāng)村干部、資本、灰黑勢(shì)力等各種勢(shì)力都被利益激活了，積極地介入基層治理來“分得一杯羹”，基層組織就有可能與這些勢(shì)力結(jié)盟，逐步變成了一個(gè)龐大、穩(wěn)固以及利益關(guān)系剛性化的地方性“利益集團(tuán)”。如此一來，基層治理就會(huì)被“利益集團(tuán)”所綁架，基層組織的謀利化發(fā)展，必然進(jìn)一步導(dǎo)致農(nóng)民的治理需求就被忽視了。
　　基層組織的“不出事”邏輯與謀利化，是基層治理困境的一體兩面。資源本身就能夠滋生出消耗資源的“利益集團(tuán)”，形成了資源輸入越多，分贓集體更加龐大，農(nóng)民的治理需求越發(fā)無法得到滿足，基層治理后果越差的惡性結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致基層治理的內(nèi)卷化。
　　要走出當(dāng)前基層治理困境，就是要使得基層組織回歸正常的軌道，積極地回應(yīng)鄉(xiāng)村治理需求，有效地利用國(guó)家政策，從提高農(nóng)民生活水平的角度真正實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)農(nóng)村的治理目標(biāo)。（作者單位：華中科技大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心）