對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中“村轉(zhuǎn)居”后村集體資產(chǎn)處置困境的思考
——以上海市金山區(qū)為例

●潘 明

對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中“村轉(zhuǎn)居”后村集體資產(chǎn)處置困境的思考
——以上海市金山區(qū)為例

●潘 明

隨著上海市郊工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快發(fā)展，土地消耗不斷增加，農(nóng)村土地不斷被征用，農(nóng)村在短期內(nèi)“村轉(zhuǎn)居”?！按遛D(zhuǎn)居”后，由于存在“四種關(guān)系”難以厘清，村集體資產(chǎn)管理“兩個(gè)虛化”，時(shí)間跨度長(zhǎng)、人員變化大、情況復(fù)雜，村集體資產(chǎn)規(guī)模比較小等困境，制約著“村轉(zhuǎn)居”后村集體資產(chǎn)的處置。針對(duì)這些困境，需要提高有關(guān)職能部門和各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)這項(xiàng)工作的認(rèn)識(shí)，堅(jiān)持公開、公平、公正和規(guī)范操作的原則，嚴(yán)格程序，尊重村民意愿，一村一案，區(qū)別對(duì)待。

村轉(zhuǎn)居；村集體資產(chǎn)；處置；困境

隨著上海市郊工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快發(fā)展，土地消耗不斷增加，農(nóng)村土地不斷被征用，農(nóng)村在短期內(nèi)“村轉(zhuǎn)居”?！按遛D(zhuǎn)居”特指農(nóng)民通過土地征用和征收，由農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口，動(dòng)遷居住到安置小區(qū)或在城鎮(zhèn)、近鎮(zhèn)購買商品房居住，成為城市居民。區(qū)別于單純村委會(huì)建制轉(zhuǎn)為居委會(huì)建制。伴隨“村轉(zhuǎn)居”而來的是長(zhǎng)期積累的、大量的村集體資產(chǎn)和土地征用補(bǔ)償費(fèi)用處置的問題。按照現(xiàn)行的基層自治體制，農(nóng)村村集體擁有一定的財(cái)權(quán)，自行承擔(dān)村務(wù)管理費(fèi)用和其他支出；而在城鎮(zhèn)社區(qū)管理體制下，居委會(huì)雖同屬于基層自治組織，但沒有財(cái)權(quán)，其運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)由上級(jí)部門或財(cái)政予以劃撥。對(duì)于土地基本征用、征收完畢的村，傳統(tǒng)意義上的農(nóng)村集體所有關(guān)系已經(jīng)瓦解，也意味著要對(duì)原屬于村民集體所有的資產(chǎn)進(jìn)行處置，真正落實(shí)村民對(duì)村集體資產(chǎn)的所有權(quán)。農(nóng)村集體資產(chǎn)的處置已成為城鎮(zhèn)化發(fā)展中不可忽視的問題。

一、“村轉(zhuǎn)居”后村集體資產(chǎn)處置的緊迫性

對(duì)“村轉(zhuǎn)居”后村集體資產(chǎn)處置，體現(xiàn)著在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，基層民主政治建設(shè)從村民自治向城鎮(zhèn)居民自治轉(zhuǎn)化的法律及政治取向，所以，處置的方式與結(jié)果是對(duì)農(nóng)村集體所有制的現(xiàn)實(shí)詮釋。這不僅關(guān)系到數(shù)量龐大的“村轉(zhuǎn)居”新居民的現(xiàn)實(shí)利益，也影響到社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展，關(guān)系到城鎮(zhèn)化的程度。

1.“村轉(zhuǎn)居”后集體資產(chǎn)的處置，已經(jīng)影響到村民民主自治的發(fā)展。村民轉(zhuǎn)居民的過程在一定程度上說是一個(gè)農(nóng)民集體失去土地的過程，也是農(nóng)民脫離農(nóng)村、脫離土地的過程，農(nóng)民轉(zhuǎn)為居民、村委會(huì)轉(zhuǎn)為居委會(huì)自治的過程。在這個(gè)轉(zhuǎn)化過程中，村這個(gè)有別于居委會(huì)的自治組織，經(jīng)過多年的積累和征地補(bǔ)償，有一定數(shù)量屬于村民集體所有的資產(chǎn)。隨著村民轉(zhuǎn)居民，原來的村民與村委會(huì)之間的關(guān)系越來越疏遠(yuǎn)，村民自治的功能、村民對(duì)村委會(huì)的監(jiān)督也越來越弱化，這部分資產(chǎn)必然要加以妥善處理，防止其損失和流失，使村民的利益受到損害。村集體資產(chǎn)處置的滯后，已經(jīng)影響到了村民自治。以上海市金山區(qū)為例，2006年的第8屆村民委員會(huì)換屆選舉，按選舉意見要求，“凡80%的土地被征用，80%村民動(dòng)遷，農(nóng)戶不足200戶的村，鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）政府可以向區(qū)政府申請(qǐng)，由區(qū)政府審批可以暫緩選舉”，當(dāng)時(shí)有8個(gè)村暫緩選舉；2009年的第9屆村民委員會(huì)換屆選舉，全區(qū)有3個(gè)村暫緩選舉，這3個(gè)村都是因?yàn)檎鞯貑栴}突出而暫緩，其中一個(gè)村自2002年開始，已經(jīng)連續(xù)三屆村委會(huì)未換屆，成為村民自治的“難點(diǎn)村”。有的鎮(zhèn)為了避免無限期的暫緩選舉，對(duì)這種村只好采用并村的方式解決。

2.“村轉(zhuǎn)居”后集體資產(chǎn)的處置，已經(jīng)影響了村民的利益。在調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，“村轉(zhuǎn)居”后，村民變成了雙重身份，既是居民，又是村民；接受的是雙重管理，即居委會(huì)和原村委會(huì)的管理。有的地方索性是一套人馬，兩塊牌子，一塊居委會(huì)牌子，一塊村委會(huì)牌子。遇到基層自治組織換屆選舉，村民就要參加兩次選舉，既要參加居住地的居委會(huì)選舉，又要回本村參加村委會(huì)的選舉。這樣，既增加了管理成本，也沒有體現(xiàn)讓全體村民享受多年積累的集體資產(chǎn)的好處。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，廣大村民共同長(zhǎng)期積累起來的集體資產(chǎn)帶來的收益，沒有體現(xiàn)在共同享受，只是少數(shù)村民受益，絕大多數(shù)村民的權(quán)益無法得到保護(hù)。尤其是“以村養(yǎng)居”，居民管理應(yīng)當(dāng)由財(cái)政支付的費(fèi)用都轉(zhuǎn)嫁到了村民身上。

3.“村轉(zhuǎn)居”后集體資產(chǎn)的處置，在一定程度上影響了城鎮(zhèn)化的進(jìn)程與質(zhì)量?；谏鲜鲈颍按遛D(zhuǎn)居”后，農(nóng)民不能脫離原有的農(nóng)村管理，在經(jīng)濟(jì)上還沿用農(nóng)村傳統(tǒng)管理體制，即經(jīng)濟(jì)組織、行政管理組織職能、服務(wù)職能不分，沒有真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)民向居民的轉(zhuǎn)變、農(nóng)村城市化的目標(biāo)?！按遛D(zhuǎn)居”后，因?yàn)榇寮w資產(chǎn)處置的滯后，使得轉(zhuǎn)居后的農(nóng)民具有雙重身份，遇到困難和問題，就不知道該找誰。例如，轉(zhuǎn)居村民有的征地動(dòng)遷后被安置在動(dòng)遷集中居住小區(qū)，有的自主到城鎮(zhèn)購買商品房，但他們戶籍還在原來的村，小孩上學(xué)問題就很大?，F(xiàn)在的九年義務(wù)教育都是按戶籍所在地就近上學(xué)，跨區(qū)域上學(xué)要出數(shù)目可觀的借讀費(fèi)。找村里解決，村里推辭說，你已經(jīng)不屬于村里管了，找居委會(huì)；找居委會(huì)，居委會(huì)說戶籍在哪里就找哪里。

4.“村轉(zhuǎn)居”后集體資產(chǎn)的處置，已經(jīng)影響到了集體資產(chǎn)保護(hù)?！按遛D(zhuǎn)居”后村集體資產(chǎn)的管理相對(duì)于未轉(zhuǎn)居來說，處于無村民監(jiān)督的相對(duì)真空狀態(tài)。之所以說是相對(duì)真空狀態(tài)，是因?yàn)樾问缴线€有鎮(zhèn)相關(guān)部門的代管或托管。由于“村轉(zhuǎn)居”后村民居住分散，干群之間聯(lián)系溝通困難較大，很難召開村民會(huì)議或村民代表會(huì)議，村民自治、民主管理等工作根本無法開展，村集體資產(chǎn)處于無村民監(jiān)督的真空狀態(tài)之下。

二、“村轉(zhuǎn)居”后村集體資產(chǎn)處置困境與難點(diǎn)

“村轉(zhuǎn)居”后，村集體資產(chǎn)之所以沒有處置，有它的困境和難點(diǎn)，具體是：

1.法律及相關(guān)政策的滯后，制約了“村轉(zhuǎn)居”后村集體資產(chǎn)的有效處置。上海市1996年出臺(tái)了《上海市撤制村、隊(duì)集體資產(chǎn)處置暫行辦法》，1998年市政府批轉(zhuǎn)了市農(nóng)委《關(guān)于〈上海市撤制村、隊(duì)集體資產(chǎn)處置暫行辦法〉的補(bǔ)充意見》?！兑庖姟芬?guī)定“均耕地不滿兩分的生產(chǎn)隊(duì)以及已全部撤消生產(chǎn)隊(duì)的村可以撤消建制”，只是一種建議性的規(guī)定，沒有作命令性（法律授權(quán)的一種形式）的要求，處置不處置資產(chǎn)，不是土地征用完后必須要做的一件事。所以形成了“拖”著的局面。

2.“村轉(zhuǎn)居”后，村民與村集體資產(chǎn)的關(guān)系難以厘清，村集體資產(chǎn)管理存在“兩個(gè)虛化”。難以厘清關(guān)系的有四種：一是有土地有住房但不居住在本村的村民；二是有土地?zé)o住房不居住在本村的村民；三是無土地?zé)o住房但戶口在本村的村民；四是無土地有住房居住在本村的村民。村集體資產(chǎn)管理存在的“兩個(gè)虛化”，一是主體虛化，村集體所有是村委會(huì)集體所有還是全體村民集體所有，如果是全體村民所有，村民包括哪些人，都很難界定；二是實(shí)際 “資產(chǎn)虛化”，許多村的集體資產(chǎn)只是表現(xiàn)在賬面上，實(shí)際可以支配和處置的并沒有多少，原因是地方政府超前圈地和國(guó)家地根緊縮，土地滯留，土地集體補(bǔ)償金無法到位。每個(gè)村都有幾千畝土地，按過去的每畝1.2萬元標(biāo)準(zhǔn)，集體土地補(bǔ)償金都在千萬之上，按現(xiàn)行的每畝2.18萬元標(biāo)準(zhǔn)，數(shù)目更加可觀。

3.時(shí)間跨度長(zhǎng)，人員變化大，情況相當(dāng)復(fù)雜。根據(jù)《上海市撤制村、隊(duì)集體資產(chǎn)處置暫行辦法》第15、16條規(guī)定，“撤制村、隊(duì)集體資產(chǎn)處置中可以享受分配的對(duì)象是，自農(nóng)業(yè)合作化至批準(zhǔn)撤制之日期間，戶口在村(隊(duì))、勞動(dòng)在冊(cè)且參加勞動(dòng)累計(jì)3年以上(含3年)的集體經(jīng)濟(jì)組織成員”，“撤制村、隊(duì)集體資產(chǎn)處置中的分配，以集體經(jīng)濟(jì)組織成員參加勞動(dòng)的時(shí)間為依據(jù)。參加勞動(dòng)時(shí)間以年度為單位計(jì)算，不滿6個(gè)月的按6個(gè)月計(jì)算，滿6個(gè)月不滿1年的按1年計(jì)算”。按這個(gè)政策來操作，時(shí)間跨度近60年。在這60年中，人員變化大，尤其是改革開放后的30年，變化更大，情況相當(dāng)復(fù)雜，搞清楚人員情況非常不易，是一個(gè)浩繁的工程。有的村征地時(shí)間跨度也比較大。如金山區(qū)金山衛(wèi)鎮(zhèn)靠近上海石化的村，上海石化上世紀(jì)80年代擴(kuò)建時(shí)就有大量土地被征用，而且那時(shí)對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償與安置與現(xiàn)在也不同，在處置時(shí)享受同一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，后征地的農(nóng)民肯定不同意。

4.從金山區(qū)的情況看，由于金山歷史上屬于農(nóng)業(yè)大區(qū)，村辦集體企業(yè)不發(fā)達(dá)，固定資產(chǎn)規(guī)模比較小，再經(jīng)過上個(gè)世紀(jì)90年代兩次企業(yè)轉(zhuǎn)制，有的村辦企業(yè)大部分以賣斷所有權(quán)的形式轉(zhuǎn)制，村集體固定資產(chǎn)所剩無幾。即使有的村征地前有一定量的集體資產(chǎn)，但因在城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)、工業(yè)園區(qū)規(guī)劃建設(shè)的土地征用中也都拆遷，拆遷補(bǔ)償款沒有繼續(xù)投資，大量現(xiàn)金長(zhǎng)期放在賬面上。由于缺少村民的有效監(jiān)督，這些集體資產(chǎn)的處境，正像有關(guān)經(jīng)濟(jì)學(xué)專家講的，“集體資產(chǎn)像沒有冰箱的雪糕，不是被吃掉，就是慢慢融化掉”。有的村確實(shí)是如此，已經(jīng)成為村務(wù)公開、民主管理“難點(diǎn)村”。有一個(gè)村，村級(jí)機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)每年所需的經(jīng)費(fèi)支出80萬元，唯一的支撐是轉(zhuǎn)移支付收入6萬元、薄弱村貼補(bǔ)30萬元、自身招商分成10萬元，共46萬元，尚缺口30多萬元?，F(xiàn)在能夠處置的集體資產(chǎn)只有土地征收、征用的補(bǔ)償款，這部分現(xiàn)金形式的資產(chǎn)又由于前面講到的“資產(chǎn)虛化”，補(bǔ)償款也難以處置。

以上幾種情況是制約“村轉(zhuǎn)居”后，村集體資產(chǎn)處置的客觀因素。另外還有主觀因素，就是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部沒有從根本上認(rèn)識(shí)到 “村轉(zhuǎn)居”集體資產(chǎn)不處置，或者拖的時(shí)間越長(zhǎng)給這些“村轉(zhuǎn)居”群眾利益造成損害的嚴(yán)重性。村集體資產(chǎn)放在那里不處置，對(duì)于鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）政府來說，考慮問題時(shí)可以“只出政策，不出資金”，比如“以村養(yǎng)居”，就是用村的集體收入來養(yǎng)居民委員會(huì)和解決應(yīng)該由政府出資解決的問題；對(duì)困難戶的補(bǔ)償，雖然其征地后已轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，也由村經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)；對(duì)于村干部來說，集體資產(chǎn)不處置，就可以養(yǎng)著他們，同樣沒有處置的積極性。

三、“村轉(zhuǎn)居”后集體資產(chǎn)處置的建議和對(duì)策

“村轉(zhuǎn)居”后，農(nóng)村集體資產(chǎn)的妥善處置，既是經(jīng)濟(jì)問題和政治法律問題，又是社會(huì)問題。對(duì)該問題的研究直接關(guān)系到城市化進(jìn)程的速度和質(zhì)量，關(guān)系到群眾根本利益，更關(guān)系到社會(huì)的穩(wěn)定和公平，以及和諧社會(huì)的建設(shè)。如何既貫徹公平公正公開的原則保護(hù)大多數(shù)農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)利益，又克服“分光用光”的錯(cuò)誤傾向，探索出一條維護(hù)“農(nóng)轉(zhuǎn)居”新居民根本利益的長(zhǎng)效機(jī)制，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體資產(chǎn)的保值、增值，是一個(gè)急需探討和解決的問題。我們就“村轉(zhuǎn)居”后的集體資產(chǎn)處置提出如下建議和對(duì)策：

1.加大“村轉(zhuǎn)居”后集體資產(chǎn)處置重要性的宣傳教育，提高有關(guān)職能部門和各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)識(shí)。要使大家充分認(rèn)識(shí)到，做好“村轉(zhuǎn)居”后集體資產(chǎn)處置工作“有利于創(chuàng)新發(fā)展能力，加速農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)型；有利于創(chuàng)新發(fā)展環(huán)境，加速農(nóng)村社會(huì)向城市社會(huì)轉(zhuǎn)型；有利于創(chuàng)新發(fā)展模式，加速農(nóng)村管理體制向城市管理體制轉(zhuǎn)型；有利于維護(hù)征地絕大多數(shù)村民利益，集體利益平等分享”。對(duì)有條件的村要抓緊處置，避免時(shí)間長(zhǎng)了以后，各種情況更加復(fù)雜而給處置工作帶來更大的難度。本著“一村一案，一村一策”區(qū)別對(duì)待的原則，政府做好統(tǒng)籌規(guī)劃，加大對(duì)征地安置社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，加大公共財(cái)政承接“村改居”社區(qū)公共開支的力度，加快出臺(tái)“農(nóng)轉(zhuǎn)居”新居民與城鎮(zhèn)原居民待遇平等對(duì)接的政策措施，保證“村轉(zhuǎn)居”后村集體資產(chǎn)處置的順利進(jìn)行。

2.市、區(qū)（縣）有關(guān)部門加快制定相關(guān)政策，明確“村轉(zhuǎn)居”后整村撤制的條件、村集體資產(chǎn)處置的方式，彌補(bǔ)在這個(gè)方面政策法規(guī)的缺失（因?yàn)橹挥谐分拼宀趴梢赃M(jìn)行集體資產(chǎn)的處置），并對(duì)“村轉(zhuǎn)居”后村集體資產(chǎn)處置進(jìn)行硬性規(guī)定，達(dá)到撤制條件的村不得拖延，及時(shí)進(jìn)行村集體資產(chǎn)處置和村委會(huì)撤制。解決“村轉(zhuǎn)居”后80%以上的土地被征用或流轉(zhuǎn)、80%以上村民在村外居住、村民不足200戶，選舉組織難度大，不能按時(shí)進(jìn)行正常換屆的尷尬局面，同時(shí)也解決無村民監(jiān)督的村集體資產(chǎn)流失問題，保護(hù)村民利益。

3.“村轉(zhuǎn)居”后的村，在堅(jiān)持公開、公平、公正和規(guī)范操作的原則，正確處理村、隊(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織成員內(nèi)部關(guān)系的前提下，在摸清人員底數(shù)、不同時(shí)期人員的變動(dòng)情況，厘清“四種關(guān)系”，摸清資產(chǎn)底數(shù)等基礎(chǔ)上，區(qū)別情況進(jìn)行處置。針對(duì)資產(chǎn)總額較大、有條件繼續(xù)投資，而且資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)良好的村，盡量建議村民按股權(quán)形式量化到人，試行股份合作制經(jīng)營(yíng)。借鑒珠三角“村改居”農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)處置的經(jīng)驗(yàn)和做法，進(jìn)行股份制改革。將屬于撤制村的集體資產(chǎn)貨幣化，再以農(nóng)齡為基礎(chǔ)進(jìn)行股份制改革。按照《上海市撤制村、隊(duì)集體資產(chǎn)處置暫行辦法》和《關(guān)于〈上海市撤制村、隊(duì)集體資產(chǎn)處置暫行辦法〉的補(bǔ)充意見》規(guī)定執(zhí)行，在撤制村、隊(duì)集體資產(chǎn)處置中，要建立村民增收的長(zhǎng)效機(jī)制，建立完善的公司法人治理結(jié)構(gòu)與組織，產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責(zé)明確、運(yùn)作規(guī)范、管理科學(xué)，集體經(jīng)濟(jì)組織成員通過股份量化獲得的股權(quán)依法享有收益權(quán)，可以繼承，也可以依法轉(zhuǎn)讓。對(duì)于集體資產(chǎn)規(guī)模太小的村，或資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)不好的村，進(jìn)行股份制處置效益不大的村，可以像金山區(qū)曹涇鎮(zhèn)的做法，通過清核、催收、轉(zhuǎn)讓、征用補(bǔ)償?shù)刃问剑瑢⒎秦泿呕Y產(chǎn)轉(zhuǎn)化為貨幣資金，按民主、公開、科學(xué)、規(guī)范的原則，根據(jù)實(shí)際情況采取一次性或分段量化給村、隊(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織成員個(gè)人，讓轉(zhuǎn)居后的農(nóng)民自己進(jìn)行適合自己的投資，增加收入。

[1]鄭鳳田等.“農(nóng)轉(zhuǎn)居”過程中農(nóng)村集體資產(chǎn)處置：?jiǎn)栴}與對(duì)策[J].甘肅社會(huì)科學(xué)，2005，（5）.

[2]孔令乾，洪坤.“農(nóng)轉(zhuǎn)居”轉(zhuǎn)型后的問題與對(duì)策研究[J].青年科學(xué)，2009，（2）.

[3]金山區(qū)人民政府批轉(zhuǎn)區(qū)民政局金山區(qū)2006年村（居）民委員會(huì)換屆選舉工作的實(shí)施意見的通知.

[7]金山區(qū)人民政府關(guān)于做好撤制村、隊(duì)集體資產(chǎn)處置的工作意見.金府〔2007〕14號(hào).

[8]金山區(qū)漕涇鎮(zhèn)關(guān)于做好撤制村、隊(duì)集體資產(chǎn)處置及其基礎(chǔ)工作的意見.漕府[2006]81號(hào).

作者單位：中共上海市金山區(qū)委黨校

■責(zé)任編輯：晏蔚青

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1009-928X（2010）07-0036-03