在法治熔爐中鍛造草根民主

■歐陽晨雨

在法治熔爐中鍛造草根民主

■歐陽晨雨

這是民主史上的一幕奇跡：在這個世界上，還沒有哪個國家，有如此龐大而宏偉的民主工程——濫觴于20世紀80年代初期的中國式草根民主“海選”，伴隨改革勁風(fēng)疾吹，如今已遍布大江南北，扎根于國家政權(quán)的最末端。截至2007年底，全國共有611234個村委會，村委會成員2411074人，普遍完成了6至7屆村委會選舉，平均參選率保持在80%左右。

在基層民主萌芽、成長、壯大的背后，是國家經(jīng)濟發(fā)展的進軍奏鳴，是人們民主渴求的時代呼喚。然而，當資源稀缺在經(jīng)濟大潮中日益凸顯，利益沖突和矛盾隨之增多，民主建設(shè)迎來了新一輪嚴峻挑戰(zhàn)。在鄉(xiāng)土中國，由于村級組織擁有處置土地、山林、礦產(chǎn)、集體經(jīng)濟等資源權(quán)力，致使“兩委”競選日趨激烈，腐敗案件也呈多發(fā)態(tài)勢。

賄選：鄉(xiāng)土民主“毒瘤”

2003年8月21日，《人民日報》“監(jiān)督與思考”欄目以“山西省河津市下化鄉(xiāng)老窯頭村，農(nóng)民年人均收入不足千元，在村委會主任選舉中卻有人開出天價”為引題，刊登了一篇名為《230萬巨款買村官》的新聞報道。隨后，23歲女大學(xué)生魏娟玲以一篇《誰動了民主的奶酪——關(guān)于山西省河津市老窯頭村230萬元競選村官的調(diào)查報告》，獲得當年全國大學(xué)生“挑戰(zhàn)杯”特等獎。村委會換屆選舉問題，激起了專家和社會的廣泛關(guān)注。

2003年3月中旬，老窯頭村開始第六屆村民委員會換屆選舉工作。通過戶代表提名，村民史明澤、史回中2人被確定為村委會主任正式候選人。不過拉票過程中卻出現(xiàn)了問題。3月16日，村委會主任候選人史回中向村民發(fā)出承諾書，除了答應(yīng)當選后要為村民辦幾件實事外，還承諾當選后給每個村民發(fā)150元。不料此時，選情突然峰回路轉(zhuǎn)：不是村委會主任候選人的村民王玉峰，突然于3月21日向大家發(fā)出競選承諾書，“如能當選，我將用自己的錢現(xiàn)場為每個村民發(fā)200元”。王玉峰的加入，引發(fā)了一股投錢競選的熱潮。

4月17日凌晨，投票時間即將來臨之際，王玉峰再次發(fā)放承諾書，承諾用自己的錢為每位村民發(fā)放1800元。史明澤更將承諾定格為2000元。兩名副主任候選人也拼死一搏，將承諾金額提高到了1000元。據(jù)統(tǒng)計，從4月15日到17日，幾名候選人共發(fā)放承諾書15次！

最后，王玉峰通過在選舉現(xiàn)場擺放現(xiàn)金的方式勝出。新當選的村委會主任王玉峰當即為每位村民發(fā)放現(xiàn)金1800元。同時，兩名副主任也按每戶1000元兌現(xiàn)了承諾。王玉峰共發(fā)出現(xiàn)金194．22萬元，兩名副主任共發(fā)出29．4萬元，3人共向村民發(fā)放現(xiàn)金223．62萬元。

環(huán)顧國內(nèi)，類似老窯頭村這樣的賄選案件，已經(jīng)成為基層民主不可回避的陣痛。拉票、賄選等現(xiàn)象，不時見諸于新聞媒體，花樣翻新、影響惡劣。有的“以錢買票”，“明碼標價”；有的開“空頭支票”，在劃分宅基地、計生指標申請及在享受農(nóng)村低保、農(nóng)機補貼、良種補貼等各項惠農(nóng)政策方面，許愿只要自己當上村委會主任，保證批準；有的“實物賄選”，不惜傾家蕩產(chǎn)甚至借錢貸款，給農(nóng)戶送米面食油等物品，或殺豬宰羊大擺宴席，拉攏群眾；有的“托人拉票”，挨家挨戶做工作……

從發(fā)生地域看，賄選從經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，蔓延到了落后地區(qū)；賄選涉及金額不斷加碼，行賄競選者不再滿足于一條煙、一頓飯的小恩小惠，個案賄金甚至超過千萬；賄選方式由隱蔽走向公開半公開，群眾司空見慣；賄賂對象從親族、同姓、熟人等“小團體”，擴展到收買對方候選人及其支持者的“大團體”，有的地方甚至出現(xiàn)了與競爭對手“打擂臺”賄選的情況。

2008年6月，北京市豐臺區(qū)張家墳村村委會選舉第二次投票前，部分村民收到了煙、酒、飲料等禮品。選舉結(jié)束后，王淑琴，這位“原村委會主任”拒絕搬出辦公室，交出村委會公章和賬目。在一片爭議中，村委會成員選舉完成。同樣，在該市房山區(qū)路村，換屆完成后，村領(lǐng)導(dǎo)班子形成對立兩派，鬧得不可開交。

2009年3月下旬，溫州市甌海區(qū)潘橋鎮(zhèn)村民白某為了確保成功當選，向每位有選票的村民分發(fā)中華香煙一條，以此為條件獲取村民的選票。警方接到投訴后介入調(diào)查。經(jīng)查明，白某共向村民賄賂“中華”香煙20余條，涉案金額近2萬元。

有媒體報道，在河南省鄭州地區(qū)經(jīng)濟條件較好的村，競選村委會主任動輒數(shù)百萬元，較偏遠的村也要花十余萬元。

面對選舉亂象，國家民政部基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司副司長王金華坦言，村委會直選普及過程中，賄選問題成為最突出的難題。據(jù)其統(tǒng)計，賄選等一些無序競爭現(xiàn)象有增多趨勢，在中國，村委會選舉賄選比例大約在1%～3%。

隨著稅費改革的深化，傳統(tǒng)“村官”不再負有稅費征收職責(zé)，越來越多農(nóng)村精英投身選舉，選舉火藥味逐步濃厚。特別是在一些村委會掌握巨額集體資產(chǎn)的地方，“賄選”問題日漸顯現(xiàn)。

在農(nóng)村不斷上演賄選丑劇的同時，是中國房地產(chǎn)市場不斷升溫。在地方“圈地運動”下，農(nóng)村土地在迅速流失。據(jù)專家估算，內(nèi)地每年土地收益流失，至少在100億元以上，土地腐敗已成為官員腐敗的一個重要通道。1996～2003年的7年間，中國年均耕地凈減量為1，428萬畝，主要原因就是圈地炒地。有專家直言不諱，農(nóng)村不斷出現(xiàn)“賄選奪權(quán)”的重要原因，是因為農(nóng)村土地這一寶貴資源，村委會主任作為“操盤手”，往往能通過“賣地”迅速致富，故而也有“資本”實施賄賂。

發(fā)生在基層民主選舉中，行賄人和受賄人間買賣選票的交易，膨脹了行賄人的私欲、歪曲了受賄人的意志，侵害了其他候選人和選民的政治權(quán)利，違背了民主選舉的公正原則。其結(jié)果必然是，基于民意的選舉實質(zhì)“強奸”了民意。從經(jīng)濟學(xué)看，“成本”勢必尋求“收益”，“以錢換權(quán)”的必然結(jié)果就是“以權(quán)換錢”、“以權(quán)謀私”。如此，金錢政治、政治腐敗將隨影隨行。

反賄選：法治長劍氣如虹

面對賄選亂象，基層民政部門在著手處理時，卻遭遇到了重重困難。

首先是認定難，法律未對賄選予以明確界定；其次是調(diào)查取證難，行賄人不會承認，而受賄人基于諸如鄰里關(guān)系、怕打擊報復(fù)等因素，往往亦不會承認；最后是處罰難，除認定當選無效外，常常是不痛不癢地拘留賄選者數(shù)日了事。如何更加有效抗擊賄選，成為擺在高層面前的重大現(xiàn)實課題。

關(guān)于村委會選舉違法行為的處理，《村民委員會組織法》第15條規(guī)定：“以威脅、賄賂、偽造選票等不正當手段，妨礙村民行使選舉權(quán)、被選舉權(quán)、破壞村民委員會選舉的，村民有權(quán)向鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會和政府或者縣級人民代表大會常務(wù)委員會和人民政府及其主管部門舉報，有關(guān)機關(guān)應(yīng)當負責(zé)調(diào)查并依法處理，以威脅、賄賂、偽造選票等不正當手段當選的，其當選無效?！?/p>

依據(jù)此規(guī)定，村民可向5個機關(guān)舉報賄選行為，即鄉(xiāng)人大、鄉(xiāng)政府、縣人大常委會、縣政府、縣民政局，但是往往負責(zé)機關(guān)的職責(zé)不明，處理效力不清，要么互相推諉，要么不同機關(guān)作出不同處理結(jié)果，無法辨清哪一個機關(guān)處理決定優(yōu)先。

而且，對賄選行為處理過輕，除了宣布當選資格無效外，沒有追究賄選者其他法律責(zé)任，易于造成賄選者有恃無恐的心理。同時，對接受賄選的選民也沒有相應(yīng)的處理機制，出于“法不責(zé)眾”的從眾心理，所以難以從源頭上杜絕賄選。

明確的法律界定，是有效抗擊賄選的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。2005年，民政部曾下發(fā)通知規(guī)定：“要認真研究和區(qū)分一般人情往來、候選人捐助公益事業(yè)以及承諾經(jīng)濟擔(dān)保等法律未明確禁止的行為，與直接買賣選票行為的不同?！泵裾炕鶎诱?quán)司司長詹成付為此解釋道：“選舉人公布執(zhí)政方案時，一些并不針對個人的承諾，如承諾實施自來水工程、翻修學(xué)校等，不屬于賄選；候選人選舉前已做或選舉中承諾當選后要做慈善事業(yè)、公共事業(yè)，不屬于賄選；候選人以自己的財產(chǎn)作為抵押，以表示施政決心，也不屬于賄選。另外，農(nóng)村紅白喜事、禮尚往來是人之常情，也應(yīng)該區(qū)別對待?！?/p>

盡管有了類似“解釋”，如何界定賄選依然是現(xiàn)實中的難題。直接收買選票，固然是違法行為，但是間接收買選票，卻難以辨別。究竟多少金額、多少禮品屬于“常情”，“請客吃飯”算不算“禮尚往來”，捐助公益“比拼加碼”是不是“賄選”等，還缺乏制度性的明確，致使賄選新招迭出，應(yīng)接不暇。

在中共十七屆三中全會上，將“健全農(nóng)村民主管理制度”作為今后農(nóng)村改革發(fā)展必須大力加強的六項重大制度之一，并提出民主選舉實踐的基本要求是“直接選舉、公正有序”。十七屆四中全會《中央關(guān)于加強黨建若干重大問題的決定》，指出：匡正選人用人風(fēng)氣，堅決整治跑官要官、買官賣官、拉票賄選等問題。

2009年10月，中共中央政治局委員、中央書記處書記、中央組織部部長李源潮在《人民日報》發(fā)表文章，指出“拉票問題不解決，就會把民主引向邪路”，再次重申“要嚴肅查處拉票等違紀行為”，一席話語間，釋放出強烈的打擊訊號。

2009年5月30日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強和改進村委會選舉工作的通知》，這是七年來中辦國辦首次下發(fā)專門治理農(nóng)村“賄選”、規(guī)范村委會選舉程序的文件。在《通知》中，首次對賄選概念作出界定，指出“在村民委員會選舉的過程中，候選人及其親友直接或指使他人用財物或者其他利益收買本村選民、選舉工作人員或者其他候選人，影響或左右選民意愿的，都是賄選”。

這一要求中，規(guī)范了候選人的競爭行為，提出“禁止候選人或候選人指使的人私下拉票”，“防止出現(xiàn)為當選進行個人捐助村內(nèi)公益事業(yè)財物比拼加碼的現(xiàn)象”，“對候選人承諾捐助村集體的資金或物資，不應(yīng)由候選人在選舉前或選舉后私自決定分配方案，而應(yīng)交由依法選舉產(chǎn)生的村民委員會組織召開村民會議或村民代表會議民主討論決定”。

更為重要的是，《通知》進一步明確了賄選等違法違紀行為的責(zé)任追究、查處主體以及違法違紀應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。對選舉中的違法違紀行為，一經(jīng)村民舉報，有關(guān)機關(guān)應(yīng)當負責(zé)調(diào)查并依法處理。對參與或指使他人以暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選票、虛報選舉票數(shù)等違法手段參選的，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)即取消其參選資格，已經(jīng)當選的，其當選無效；違反治安管理規(guī)定的，依法給予治安管理處罰；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

與此同時，各地掀起了一場場打擊基層賄選的強烈風(fēng)暴。

2009年9月16日，浙江省公布了第八屆村民委員會換屆選舉情況，共查處各類違法違紀案件294起，查處違法違紀人員531人，其中黨紀處分82人，治安刑事處罰397人。僅溫州市就警告9人、嚴重警告22人、撤銷黨內(nèi)職務(wù)6人、留黨察看8人、開除黨籍22人。

隨著達摩克利斯之劍的高高擎起，這場席卷中國大地的整肅風(fēng)暴還將繼續(xù)下去，目標只有一個，蕩滌中國基層民主的空氣。而中國鄉(xiāng)村民主，也在考驗洗禮中趨向成熟。

基層民主：亟待更多法治洗練

對于國人而言，賄選是一件頗為新鮮的事物。

這種在近代民主選舉活動普及過程中誕生的政治腐敗現(xiàn)象，與民主關(guān)系緊密，如影隨形。從政治史角度看，金錢交易選票，普遍存在于政治民主化的早期階段。

在英美國家，18、19世紀是賄選現(xiàn)象的高發(fā)期。二戰(zhàn)以后的日本，近年來的菲律賓、泰國，包括非洲一些民主國家等，都出現(xiàn)了賄選頻發(fā)現(xiàn)象。在中國近代史中，也不乏一些賄選丑聞。

1923年，直系軍閥曹錕為當選民國大總統(tǒng)，向600多名國會議員行賄，最后得逞，人稱“賄選總統(tǒng)”。正是這位曹大總統(tǒng)，親手炮制了中國第一部“賄選憲法”。

為何賄選會如此頑固，而又難以杜絕呢？恐怕還得從民主與金錢的關(guān)系談起。

“金錢是政治的母乳”，這是西方政界的座右銘，卻生動說明了權(quán)力與金錢的共生關(guān)系。美國政治學(xué)界實證統(tǒng)計分析表明：候選人掌握與可調(diào)動的經(jīng)濟資源與選舉結(jié)果，具有高度的正相關(guān)性。美國學(xué)者赫伯特·亞歷山大對1860年至1976年的美國30次大選候選人籌款、花費情況研究發(fā)現(xiàn)，30次選舉中有23次為競選中開支多者獲勝。相反情況僅有7次，而其中4次均發(fā)生在30年代大危機及“二戰(zhàn)”期間一直任職、在美國總統(tǒng)中連任次數(shù)最多的傳奇人物富蘭克林·羅斯福的身上。顯然，這是個例外。

從1988年《村委會組織法（試行）》開始，農(nóng)村基層的直接選舉，這一具有中國特色的“草根民主”，已經(jīng)走過了22年的歷程。村民們從剛開始的對選舉不信任，到現(xiàn)在按自己的意志投好神圣一票，說明“草根民主”經(jīng)過不斷地發(fā)展，已逐步走向成熟。但是，在民主發(fā)展的初級階段，要排斥金錢侵蝕，的確不是一件容易的事情。

在發(fā)生基層賄選的地方，一般都因為當選村委會主任，可以從權(quán)力中獲取巨大“收益”。也就是說，收益遠大于賄選成本。回到之前我們談到的230萬競選老窯頭村委會主任事件。河津市是山西首富，全國經(jīng)濟百強縣，老窯頭卻是河津最窮的地方之一。2002年統(tǒng)計報表顯示農(nóng)民年人均純收入2349元，但多數(shù)農(nóng)民實際收入距這個數(shù)字相差甚遠。為什么有人天價“買”村官，原因也是為了村辦煤礦。

這座煤礦此前幾經(jīng)轉(zhuǎn)手，合同簽了一份又一份，但合同內(nèi)容是什么？煤礦到底能賺多少錢？到底應(yīng)當怎樣發(fā)包和承包？村民究竟應(yīng)該得到多少？老窯頭村民根本無從得知，但他們知道，其中一定大有貓膩。由此，他們也得出了一個不成文的規(guī)則：“誰當了村長，煤礦就是誰的?！彼裕@個無品無級的芝麻官成了天價“競買”的對象。

在現(xiàn)行制度安排中，村委會主任掌握著強大的財權(quán)和事權(quán)，在選舉改革中不但沒有縮小，反而因直接民意基礎(chǔ)膨脹。在這種局面下，權(quán)力和金錢成為催生賄選的最大因素。

如何才能將賄選毒瘤切除呢？雖然，表面上看，賄選不過是選舉環(huán)節(jié)問題，但要從根本上進行遏制，從長遠看，需要提高經(jīng)濟發(fā)展水平，增強民眾民主意識；從近處看，則要從民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等制度建設(shè)入手，以期達到標本兼治功效。

促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，是基層民主健康成長的基礎(chǔ)工程。古人云：倉廩實而知禮節(jié)，按照美國心理學(xué)家馬斯洛的“人類需求層次論”，農(nóng)民尚處于為生存奮斗的第一層次需求階段，當有人以金錢、物質(zhì)利益誘使，他們往往屈從于現(xiàn)實的物質(zhì)利益，出賣需求層次靠后的民主權(quán)利，將神圣的選票作價出賣。經(jīng)濟發(fā)達了，將大大增加賄選者的經(jīng)濟成本和游說成本，至少不會出現(xiàn)為一桶油、一包煙，廉價出賣選票的情況。

加強民主演練，將從個體上筑起抗擊賄選的籬障。2009年，北京大學(xué)政治學(xué)研究生袁倩做了一個《城市化背景下農(nóng)村選舉拉票現(xiàn)象調(diào)查報告——對山東Z村的實證分析》。文中用翔實的數(shù)據(jù)披露了青島市Z村拉票現(xiàn)象。有些調(diào)查數(shù)據(jù)耐人尋味：高達84.2%的村民認為，當干部可以“大撈一筆”；94.5%的村民認為在換屆選舉中，“拉票賄選”是最嚴重的問題，但是92.7%的村民卻認為，這種現(xiàn)象是“理所當然，可以接受的”。

民主啟蒙和演練，是民主建設(shè)的必然之路。村民是村民自治的主體，選誰不選誰，村民說了算。民主建設(shè)，關(guān)鍵要教育引導(dǎo)群眾，正確行使手中權(quán)利。使其明白，賄選者根本沒有服務(wù)村民的參選目的，更不會將交換的公共權(quán)力為村民服務(wù)，一旦當選，就會把賄選投入變本加厲撈回來，危害村民利益。因此，必須正確行使神圣的民主權(quán)利，不受眼前利益干擾，不誤選、不亂選。

公布財產(chǎn)、權(quán)力清單、推行村務(wù)公開，將最大限度減少賄選的回報率。在河南省鄧州市，對農(nóng)村重大事項民主決策，規(guī)定了6道嚴格的決策程序，簡稱“4+2”，即：黨支部提議、“兩委”會商議、黨員大會審議、村民代表會議或村民會議決議；決議公告、結(jié)果公示。在村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)下，以村民代表制度為基礎(chǔ)，對涉及村民切身利益的重大事項，讓群眾自己議、自己定、自己干、自己管。

據(jù)了解，在鄧州市，與農(nóng)民群眾切身利益密切相關(guān)的重大事項，如村集體經(jīng)濟的收益與大項開支；村民對集體企業(yè)、林果基地及“四荒”地的承包經(jīng)營；村鎮(zhèn)規(guī)劃、土地征用及耕地、山坡的調(diào)整和宅基地的審批等，都已經(jīng)納入了民主決策范圍。

要嚴格遏制賄選行為，還必須完善村委會選舉程序，讓賄選者的投機預(yù)期在陽光下降至最低。從《關(guān)于加強和改進村委會選舉工作的通知》看，雖然對賄選定義，以及責(zé)任等作了規(guī)范，仍然比較抽象，給實際操作中帶來一定困難。

從現(xiàn)狀看，可對《村民委員會組織法》作進一步修改。例如，選舉前，通過制度規(guī)范候選人的競選行為，如提交書面競選綱領(lǐng)，內(nèi)容包括個人簡歷、競選優(yōu)勢、本村發(fā)展規(guī)劃、競選支出、助選人員和競選方式，經(jīng)選舉委員會審核之后公示；在選舉的進行過程中，確立有效的監(jiān)督主體，導(dǎo)入選舉觀察員制度；推行公開選舉，秘密投票；進一步規(guī)范委托投票和流動票箱，明確將外出界定為省外，適當限制委托人數(shù)，將賄選可能性降至最小；最后，在公布選舉結(jié)果之后，進行離任審計和上任審計。

刑法中應(yīng)納入打擊賄選內(nèi)容。通過充分調(diào)查論證，在刑法侵犯公民人身權(quán)利、民主權(quán)利罪一章中，增設(shè)破壞村民委員會選舉罪，賄選嚴重的，處三年以下有期徒刑、拘役并剝奪政治權(quán)利；情節(jié)較輕的，可以單處剝奪政治權(quán)利，進一步遏制賄選發(fā)生。

此外，還要加強選舉權(quán)利救濟。目前，村委會選舉還沒有納入選舉訴訟的范圍，司法監(jiān)督力度明顯不足。沒有救濟的權(quán)利是不完整的權(quán)利，與之相匹配，可建立選舉糾紛的救濟機構(gòu)，解決司法救濟缺位現(xiàn)狀。

當前看，最為緊迫的，還是要加大對賄選行為的檢舉、檢查和懲處。2009年，臺灣“三合一”選舉進入倒數(shù)。臺當局“法務(wù)部”為維持純凈選風(fēng)，提供最高500萬元檢舉獎金，鼓勵民眾共同打擊賄選。民眾若檢舉候選人賄選，并經(jīng)查證屬實，檢舉縣市長候選人的獎金，最高為500萬元；檢舉縣市議員候選人最高為200萬元；檢舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)市長最高50萬元。根據(jù)統(tǒng)計，自1995年至2009年10月21日止，已發(fā)出檢舉獎金超過4.99億元，檢舉人次共計1000余人。檢方也在2009年9月將賄選行為標準，從以往的18項擴增為24項，增列項目包括假借節(jié)慶發(fā)送獎品、代繳黨費及稅款或其它規(guī)費等，擴大檢調(diào)查察賄選范圍。為更有力地打擊賄選行為，當?shù)匦淌戮炀诌€成立“搜證指揮管制中心”。

這些富有針對性的舉措，對于中國鄉(xiāng)村民主不無裨益。今后一段時期，這場風(fēng)起云涌的斗爭，還將持續(xù)下去。當國家改革持續(xù)深化，當民主法制意識不斷提高，當圍剿賄選的法治合力形成，賄選的生存空間勢必越來越小，中國基層民主也會在烈火熔煉中，顯示出強勁的生命活力。

（作者單位：第四軍醫(yī)大學(xué)）