嚴格問責制確保政府信息公開有效實施

■趙振宇

嚴格問責制確保政府信息公開有效實施

■趙振宇

2010年9 月26 日，新華社授權發(fā)表了國務院新聞辦公室發(fā)布的《2009年中國人權事業(yè)的進展》白皮書。白皮書指出，中國政府積極推進政務公開、健全新聞發(fā)言人制度和相關信息公開制度，依法促進公民享有更多的知情權、監(jiān)督權和參與公共事務的權利。白皮書還指出：“2009年，各級人民政府部門認真貫徹落實《政府信息公開條例》，進一步豐富行政機關的政府信息公開平臺。”這是國家新聞主管部門從發(fā)展的角度、從漸進的角度來概括的。但在實踐的操作中卻還存在著許多不如人意的地方。

2008年5月1日起，經(jīng)國務院批準，《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《公開條例》）正式施行?！豆_條例》甫一實施，就遇上了汶川大地震和爾后舉辦的北京29屆奧運會。在災難性的突發(fā)事件面前，在世界人民關注的體育盛事面前，中國政府和中國新聞界以自己成功的科學決策和有效傳播令世界稱奇，中國以其新鮮動人的姿態(tài)展現(xiàn)在世人面前。

《公開條例》在災難和盛事之時得到了的展示，但是，與時代的要求相比，與人民群眾的希望相比，還有很大的差距。在《公開條例》頒布兩年多的時間里，各級政府在信息的公開服務等方面還存在不少問題，還需要引起有關方面的高度重視，不要讓一個好的法規(guī)在開始實施時就不暢通不高效，以免積重難返，影響政府工作效率，有損中國在世界的良好形象。

據(jù)媒體報道，今年4月，我國4個直轄市和15個副省級城市按照《公開條例》第四章監(jiān)督和保障第三十一條的相關規(guī)定在其政府網(wǎng)站公布了2009年政府信息公開“賬冊”。除武漢外，其它18個城市均“自責”其信息公開程度與民眾信息需求有很大差距。

總結兩年來的政府信息公開內(nèi)容和相關事件，民眾對于政府信息公開的詬病集中在以下幾個方面：1）公開信息的質與量都不夠。所謂質，譬如政策方面的信息，與公眾的利益關系并沒有更多的闡釋，公眾認為其意義不大。而一些公眾認為重要的諸如財政支出的信息，線條過于粗略，公眾無法從中判斷其花費的正當性。所謂量，即民眾需要的、與切身利益相關的信息仍為少數(shù)。2）公開的信息民眾看不懂。3）公開的渠道不暢通，許多縣級政府網(wǎng)站甚至市及省網(wǎng)站或處于停滯狀態(tài)，或更新速度滯后。中國社會科學院發(fā)布的《中國地方政府透明度年度報告(2009年)》顯示，在被調查的43個省會城市、大城市的政府門戶網(wǎng)站中，半數(shù)以上被評定為不及格；2008年中國政府網(wǎng)站績效評估結果顯示，半數(shù)縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府網(wǎng)站處于“半瞌睡”狀態(tài)，有的直接顯示為“無法顯示該網(wǎng)頁”。4）政府回應信息態(tài)度傲慢，速度遲緩，推諉現(xiàn)象仍然存在，政府推諉的理由多為“信息不存在”“或者公眾要求的信息涉及國家工作機密、商業(yè)機密的不予公開”。

政府機關能夠在信息公開中檢查自己的不足，這是值得肯定的。但是對于一個法律和條例來說，想要使其效力發(fā)揮到最大化和最優(yōu)化，僅憑“自責”是遠遠不夠的。筆者認為，當前對于《公開條例》在實施過程中凸顯的不足和公眾的信息“欲求未滿”的狀況，應盡快完善各地關于《公開條例》的問責制度，這樣才有可能和保證《公開條例》真正實施。對于問責制來說，解決以下三方面問題尤為重要：

一、“責”如何定

《公開條例》的頒布，確定了各級政府有責任和義務公開其在履行職責過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。對于主動公開的信息，《公開條例》第二章第九條做了明確規(guī)定。行政機關對符合下列基本要求之一的政府信息應當主動公開：（一）涉及公民、法人或者其他組織切身利益的；（二）需要社會公眾廣泛知曉或者參與的；（三）反映本行政機關機構設置、職能、辦事程序等情況的；（四）其他依照法律、法規(guī)和國家有關規(guī)定應當主動公開的?！豆_條例》第十條、第十一條又分別對縣級以上各級人民政府及其部門、設區(qū)的市級人民政府、縣級人民政府及其部門、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應予重點公開的信息做了說明。按照規(guī)定，如果行政機關沒有按照《公開條例》進行以上信息的主動公開，或者公眾通過合法程序要求公開，而其并沒有公開的，就應該負有責任。

在《公開條例》實施過程中，責任的界定來自于政府本身是否公開或主動公開了應予公開的信息。而其中的難點就在于某個信息本身應屬于“公開”還是“不予公開”的范圍。在這個關鍵點上，《公開條例》本身劃分不明晰，列舉的各項公開信息內(nèi)容并不能囊括所有現(xiàn)實生活中應該予以公開的政務信息，而各地方政府往往進一步限制“公開”信息范圍。

2008年5月4日,湖南省汝城縣黃由儉、鄧柏松等5位市民請求縣政府公開有關原縣自來水公司改制的調查報告,縣政府則以“調查報告不能代表政府意見,只是供領導參考使用的,因此,政府調查報告不屬信息公開的范圍”等理由拒絕公開。從此事件可以看出，各地政府還需本著公開是原則，不公開是例外的原則，對于不公開的例外信息范圍作出明確界定。目前，《公開條例》第一章總則第八條規(guī)定，行政機關公開政府信息，不得危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定。同時第十四條又規(guī)定，行政機關不得公開涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息。但是，經(jīng)權利人同意公開或者行政機關認為不公開可能對公共利益造成重大影響的涉及商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息，可以予以公開。從《公開條例》來看，例外的范圍只有“國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私”三種，而關于后兩種還可以由政府機關裁量，如果不公開可能對公共利益造成重大影響的涉及商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息，可以予以公開?！翱赡堋币辉~再次模糊概念，往往成為爭論焦點所在。

而《公開條例》中并未對國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私予以界定,這就使行政機關在實際操作中擁有很大的裁量權,可以輕易地將其不愿公開的信息歸入國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私的“大口袋”而拒絕公開。同時，我國目前還沒有專門的隱私法，這也為例外信息的依據(jù)增加了難度。

針對以上情況，明確例外信息范圍才能真正對“責”加以界定。首先，我們可以借鑒外國對例外信息規(guī)定的做法，比如美國的《信息自由法》就明確規(guī)定了免于公開的九種例外信息，凡不屬于這九種例外信息的都應予以公布。其次，一些與《公開條例》相關的法律應進一步完善和修改。就拿《檔案法》來說，這部形成于20世紀80年代的法律顯然與《公開條例》有很多內(nèi)容不協(xié)調甚至相互違背。具體體現(xiàn)在，部分條款的設立與信息公開立法出現(xiàn)“斷層”和“不銜接”，檔案開放制度在設立原則、開放時間、開放適用范圍上與政府信息公開精神不相協(xié)調等；制度設計未充分考慮利用者的權利，出現(xiàn)“真空地帶”，檔案開放制度更多地從檔案館如何有效開展工作、加強檔案管理而非從公民知情權保護、政務信息的有效開發(fā)利用角度進行內(nèi)容設計。只有剔除諸如《檔案法》、《保密法》及隱私權的界定中與《公開條例》相沖突方面，才能做到真正的有法可依。

二、問“誰”的責

關于責任人問題，《公開條例》第四章監(jiān)督和保障條款第三十五條有其明確規(guī)定，行政機關違反本條例規(guī)定，由監(jiān)察機關、上一級行政機關責令改正；情節(jié)嚴重的，對行政機關直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。有了這些監(jiān)督和保障措施才能讓《公開條例》真正落到實處。但《公開條例》實施兩年來，我們還未發(fā)現(xiàn)一起因政府信息公開不力而受到行政處罰的例子，更別說有關負責人受到刑事責任的案例了。我們是否可以由此推斷，我國的《公開條例》實施兩年來還未發(fā)生一起信息公開不力的事件？顯然事實并非如此，2009年6月17號，湖北石首一名酒店廚師自殺引發(fā)群體性事件，這起事件暴露的是石首政府與人民的緊張關系，而這層緊張關系的背后正是政務信息的公開不透明。

究其事件的原因和發(fā)展，我們不難看到石首政府對于信息公開的滯后。湖北石首市永隆大酒店涂遠高陳尸街頭之后，警方迅速作出“自殺”結論，卻未對死者家屬與群眾作出具有充分說服力的說明，死者遺書的內(nèi)容也未公布，只是一味催促家屬將尸體火化，并稱若承認自殺，可得到3.5萬元賠償，如不承認自殺，尸體將被強制性送殯儀館火化。此舉足以使官民雙方產(chǎn)生誤解并進一步惡化雙方的不信任。

由“搶尸”與“保護尸體”釀成雙方的對立之后，石首官方在信息公開方面尤其滯后，僅19日在石首市政府網(wǎng)站上發(fā)布了題為《我市發(fā)生一起非正常死亡事件》的簡短消息，事態(tài)在誤解及不信任的情緒中嚴重擴大之后，石首市委市政府才于20日發(fā)表《致全市人民的公開信》，呼吁廣大市民“保持冷靜，不被少數(shù)不法分子蠱惑，不信謠不傳謠，不圍觀不起哄，積極支持配合市委市政府平息事態(tài)”。正如《人民日報》載文所批評的一樣，事發(fā)后，“在長達約80個小時內(nèi)，一方面是政府的新聞發(fā)布語焉不詳；一方面是網(wǎng)友借助非正式媒體發(fā)布信息、探尋真相”，而網(wǎng)民則在“公開信”發(fā)布之后，以“湖北石首政府網(wǎng)站被黑”的事實表達了“真相只有一個”的期待與不滿。事件發(fā)生后，石首市委書記和市委常委（公安局長）因“負有重要領導責任”和“負有直接領導責任”被免職了，決定是上級黨委荊州市委作出的。這么一起震驚國內(nèi)的群體事件，并未按照《公開條例》處罰政府行政長官。

在該事件中可以看出，問責制的責任人不明確已經(jīng)成為《公開條例》問責制推行的一大障礙。地方政府在對當?shù)氐男畔⒐_立法或者頒布相關政策方案時，必須明確其責任人，明確其信息公開過程中各個環(huán)節(jié)的具體負責人和相關辦事人員的責任。在信息公開中，具體由誰負責，負多大的責任都應有明確的判斷依據(jù)。同時，在一些行政處罰的案例中，信息公開不力的處罰不應掩埋在“辦事不力”或者“瀆職”這一寬泛的行政處罰名稱之下。對于《公開條例》這一新出臺的法律還應引起更多的重視，在問責方面應清晰標出因違反《公開條例》哪一條文而受到行政處罰或者追究刑事責任。

不能否認的是，在對《公開條例》責任人的確立方面，由于我國目前的政治體制和行政體制改革的不徹底性會給其帶來一定的困難。第一，政府中的黨政關系沒有完全理順，以黨代政的現(xiàn)象依然存在,出了問題,責任究竟在黨委,還是在政府,很難確定。第二，我國行政機構的層次太多。出了問題,到底追究哪一級政府的責任,很難確定。第三，決策與執(zhí)行不分,導致責任主體不明確。發(fā)生重大事故之后,究竟是因為決策失誤還是由于決策執(zhí)行不力甚至執(zhí)行錯誤造成的,二者往往難以區(qū)分。各地政府在確立《公開條例》責任人方面應該充分考慮這些因素，盡量克服其帶來的障礙和困難。

三、“誰”來問責

作為問責的主體，“誰”來問責顯然也是對《公開條例》問責制能否順利推行的關鍵。理論上說，公共權力的問責主體是廣泛的，“一般劃分為同體問責主體與異體問責主體?！痹谖覈男姓栘熤?，同體問責一直占絕大比重。按照《公開條例》第四章監(jiān)督和保障中的第二十九條，各級人民政府應當建立健全政府信息公開工作考核制度、社會評議制度和責任追究制度，定期對政府信息公開工作進行考核、評議。第三十條，政府信息公開工作主管部門和監(jiān)察機關負責對行政機關政府信息公開的實施情況進行監(jiān)督檢查。我們看到的都是同體問責的身影。不可否認，同體問責具有其高效、迅速、知情的優(yōu)點。但是對于行政問責來說，只有同體問責還遠遠不夠。因為從利益關系上說，同體問責同屬一個體系，有可能結為一個利益共同體。從責任鏈條上看，上下級之間既有權力隸屬關系，就會有責任連帶關系，而異體問責能有效避免此類問題。所以，在《公開條例》的問責中，屬于異體問責主體的公民、社會團體以及媒體應該發(fā)揮其重要作用。對于公民來說，應樹立真正的民主意識，應有爭取合法知情權的意識，同時應對相關的政府信息公開法尤其是《公開條例》有所了解。而新聞媒體在監(jiān)督政府是否存在掩蓋信息或信息公開不力方面應利用其資源優(yōu)勢，以新聞報道和相關評論為武器加大對《公開條例》實施的監(jiān)督力度。也只有加大對《公開條例》中的同體問責和異體問責的責任感，才能使得問責成為常態(tài)。

《公開條例》作為一項我國民主化進程中的重要政策法令，它的實施和完善不能依靠各級政府在每年政府信息公開報告后的自責，而是需要相關問責制的建立和完善，其中責任的界定，責任人的確定，問責主體力量的發(fā)揮無疑是十分重要的。

2009年1月5日，《人民日報》刊發(fā)了人民日報和人民網(wǎng)在元旦前后聯(lián)合進行了一次網(wǎng)絡調查，題目是：“地方政府開通社情民意通道，你們那通了嗎？”調查推出7天，網(wǎng)民反映強烈。截至1月5日零時，7天共有7111人次參與調查。多數(shù)網(wǎng)友表示，自己身邊的社情民意通道不夠暢通，而反饋不及時、遭遇推諉塞責、溝通渠道形同虛設，是網(wǎng)友反映最強烈的問題。

2009年5月12日，《新京報》刊登了北京大學公眾參與研究與支持中心發(fā)布的對各省級政府、相關部委的信息公開情況打分報告。依照《政府信息公開條例》，各級行政機關應在每年3月31日前公布本機關的政府信息公開工作年度報告。北大研究機構的跟蹤顯示，截至4月15日，只有28個省級政府公布了政府信息公開工作年度報告，近一半的國務院部門沒公布。

可以這么說，作為一項新制度，在短短兩年時間里，是不可能做到盡善盡美的，必然會面臨這樣那樣的問題?！豆_條例》是一個好條例，它向中國公民和世界友人宣布了中國政府對待信息的態(tài)度?，F(xiàn)在的問題是，如何保證它的法律性和權威性，使條例的內(nèi)容落到實處。關于信息公開的意義我們已經(jīng)宣傳很多了，也取得了一些成績。但是，僅此還不夠，還必須加大力度特別是對有意不予執(zhí)行和執(zhí)行過于敷衍、拖沓、效率低下的政府機關主管人員和辦事人員實施問責制。監(jiān)察機關和上一級行政機關和新聞媒體，要主動有效地承擔起這一重任，選擇有代表性的典型事件予以處理，罰一警百，彰顯法律的嚴肅性。

（作者單位：華中科技大學）