政府采購法規(guī)制簡論

閆 海 張?zhí)旖?/p>

政府采購法規(guī)制簡論

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前言

政府提供公共服務(wù)一般有兩種方式，一種是政府直接生產(chǎn)，另一種是政府購買或委托生產(chǎn)。前一種方式雖然能夠較好地貫徹政府意圖，但是存在資金使用低效、機構(gòu)人員膨脹、權(quán)力尋租等問題。而且政府不是萬能的專家，相比各類專業(yè)公司，政府直接生產(chǎn)公共服務(wù)存在劣質(zhì)與低效的情況。鑒于此，目前西方發(fā)達(dá)國家還采用購買的方式為公眾提供公共服務(wù)。公共服務(wù)的市場化是20世紀(jì)80年代以來工業(yè)化國家行政改革實踐的核心取向［1］，歐美等國家在行政改革中采取公共服務(wù)合同外包的民營化方式，將競爭機制引入公共服務(wù)領(lǐng)域，提高公共財政資金使用效率和公共福利的效果。1992年歐盟《公共服務(wù)采購指令》將機動車及設(shè)備的維修、電子政務(wù)及相關(guān)服務(wù)、會計和審計、樓房清潔及財產(chǎn)管理、收費或依據(jù)合同的印刷和出版、污水和垃圾處理、人員安置與供應(yīng)、調(diào)查及安全服務(wù)、健康與社會服務(wù)、休閑、文化及體育等27類公共服務(wù)全部納入向市場購買的范圍，凡是價值超過200000歐元的公共服務(wù)，一律公開招標(biāo)購買。即使一向被視為國家機器標(biāo)志的監(jiān)獄，20世紀(jì)70年代后期出現(xiàn)私人部門廣泛參與提供管教服務(wù)活動的潮流，監(jiān)獄產(chǎn)業(yè)成為成長較快的產(chǎn)業(yè)。政府向社會組織購買公共服務(wù)，已經(jīng)成為新公共管理全球性變革的重要內(nèi)容之一。

我國在90年代后期開始在社會公益領(lǐng)域探索“政府購買公共服務(wù)”的模式，一些地區(qū)進(jìn)行了積極地嘗試，例如1999年深圳羅湖區(qū)通過環(huán)衛(wèi)清掃外包進(jìn)行政府購買公共服務(wù)；2004年廣州市首創(chuàng)對畢業(yè)生招聘會的政府購買服務(wù)；2005年北京市海淀區(qū)的醫(yī)改實施政府購買公共服務(wù)；上海市從最初的政府購買養(yǎng)老服務(wù)，到現(xiàn)在覆蓋多種社會公共服務(wù)，可謂實施政府購買服務(wù)的典范。政府購買公共服務(wù)涉及到醫(yī)療、教育、城市公交、法律、居民養(yǎng)老、公共衛(wèi)生、就業(yè)以及其他專業(yè)服務(wù)等等廣泛領(lǐng)域，呈現(xiàn)地域化、規(guī)?；?、多樣化的發(fā)展趨勢，已經(jīng)成為公共服務(wù)供給的重要途徑之一。

一、政府購買公共服務(wù)的內(nèi)涵和特點

《政府采購法》第2條第2款指出，“政府采購，是指各級國家機關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程或服務(wù)的行為”。其中關(guān)于政府采購中服務(wù)的定義，由于難以表述，《政府采購法》采取排除法的方式，第2條第7款規(guī)定，“服務(wù)是指除貨物和工程以外的其他政府采購對象”。《政府采購法實施條例（征求意見稿）》第4條第3款進(jìn)一步指出，“服務(wù)，是指除貨物和工程以外的政府采購對象，包括各類專業(yè)服務(wù)、信息網(wǎng)絡(luò)開發(fā)服務(wù)、金融保險服務(wù)、運輸服務(wù)，以及維修與維護(hù)服務(wù)等”。無論是《政府采購法》還是《政府采購法實施條例（征求意見稿）》對“公共服務(wù)”都沒有給出明確的界定，不利于法律對政府購買公共服務(wù)的規(guī)制。

根據(jù)內(nèi)容和形式，公共服務(wù)可以分為：基礎(chǔ)公共服務(wù)，即為公民及其組織提供從事生產(chǎn)、生活、發(fā)展和娛樂等活動所需要的基礎(chǔ)性服務(wù)，如提供水、電、氣，交通與通訊基礎(chǔ)設(shè)施，郵電與氣象服務(wù)等；經(jīng)濟公共服務(wù)，即為公民及其組織即企業(yè)從事經(jīng)濟發(fā)展活動所提供的各種服務(wù)，如科技推廣、咨詢服務(wù)以及政策性信貸等；公共安全服務(wù)，即為公民提供的安全服務(wù)，如軍隊、警察和消防等；社會公共服務(wù)，即為滿足公民的生存、生活、發(fā)展等社會性直接需求所提供的服務(wù)，如教育、醫(yī)療、社會福利等。政府購買公共服務(wù)是政府遵循市場的基本原則最有效地滿足社會公眾需求的重要途徑，“政府壟斷型的公共服務(wù)供給模式要逐步打破，通過引入新的公共服務(wù)供給主體、公共服務(wù)的生產(chǎn)方式，構(gòu)建出‘一主多元’的公共服務(wù)供給模式”。同時，我們應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到，“自治團(tuán)體不可能全面替代政府和市場進(jìn)行公共物品的供給，這既是現(xiàn)實的不能，也是理論上的不可能。例如，國防、司法等以暴力支撐的公共物品只能由國家壟斷供給，否則，會在供給方之間發(fā)生暴力沖突，導(dǎo)致社會陷入‘霍布斯叢林’”［2］。

綜上所述，政府購買公共服務(wù)是政府提供公共服務(wù)的一種方式，是指政府機關(guān)及公共部門為開展業(yè)務(wù)活動或向社會提供公共物品和公共服務(wù)的需要，遵循法定程序、方式和采購目錄，將原來由自己直接承擔(dān)或政府通過事業(yè)單位承擔(dān)、為社會發(fā)展和人民生活提供服務(wù)的公共服務(wù)事項，以合同方式交給有資質(zhì)的社會組織來完成，并根據(jù)其提供服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，按照一定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評估后支付服務(wù)費用的做法。這是一種“政府承擔(dān)、定項委托、合同管理、評估兌現(xiàn)”的新型的政府提供公共服務(wù)的方式，它的核心意義是公共服務(wù)提供的契約化，政府與社會組織之間構(gòu)成平等、獨立的契約雙方。作為一種公共服務(wù)供給新方式，政府購買公共服務(wù)模式徹底顛覆了以往的單一政府供給模式，因而在對象、形式、程序、效果上都呈現(xiàn)出與政府壟斷模式所不同的特點，主要表現(xiàn)為：政府購買公共服務(wù)的對象非常廣泛，涉及到醫(yī)療、教育、城市公交、法律、居民養(yǎng)老服務(wù)、公共衛(wèi)生服務(wù)、就業(yè)服務(wù)以及其他專業(yè)服務(wù)等眾多方面，具有對象廣泛性；政府購買公共服務(wù)的形式以民營化、合同出租、公私合作、使用者付費、憑單制度等多種“契約”形式取代以往單一的政府供應(yīng)形式，具有形式多樣性；政府購買公共服務(wù)的各個環(huán)節(jié)和行為都要在一系列法律和制度規(guī)范下進(jìn)行，具有嚴(yán)格的程序性；政府通過制定標(biāo)準(zhǔn)或依據(jù)合同規(guī)定對由私營部門和非政府組織提供的服務(wù)效果和質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)管，具有效果監(jiān)督性。

二、規(guī)制政府購買公共服務(wù)的法理基礎(chǔ)

我國公共服務(wù)市場化改革起步較晚，目前學(xué)術(shù)界的研究主要集中在兩個方面：一是從經(jīng)濟學(xué)視角分析，運用政府管制經(jīng)濟學(xué)的基本理論，探討我國自然壟斷產(chǎn)業(yè)民營化改革及政府管制問題；二是從技術(shù)層面進(jìn)行分析，探討市場化過程中以及市場化后要解決的問題。而規(guī)制政府購買公共服務(wù)的法理研究極其匱乏，我們嘗試以下列不同視角加以剖析。

1.“雙重失靈”治理理論。所謂“雙重失靈”，一個是市場失靈，一個是政府失靈。由于信息不足、濫用權(quán)力、腐敗尋租、體制不健全、多頭管理等諸多方面的原因，政府在資源配置上是低效的甚至是無效的，這被稱為政府失靈。而“雙手并用”理論則能夠很好的解決“政府失靈”問題。該理論強調(diào)：市場在資源配置方面發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，而國家則要在市場調(diào)節(jié)的基礎(chǔ)上發(fā)揮宏觀調(diào)控和保障方向的作用。著名學(xué)者E·S·薩瓦斯曾說：“‘治理’一詞源于希臘語kyberm，其含義是‘操舵’。政府的角色是掌舵而不是劃槳。直接提供服務(wù)都是在劃槳，而政府對此并不在行”［3］。所以，政府應(yīng)該將掌舵和劃槳的職能分開，掌舵是為經(jīng)濟社會的發(fā)展把握方向，劃槳是專業(yè)管理和直接提供服務(wù)，這是公共服務(wù)領(lǐng)域改革的趨勢。政府購買公共服務(wù)符合這種改革趨勢，由市場提供公共服務(wù)，政府只需發(fā)揮宏觀調(diào)控和保障方向的作用。也有學(xué)者指出，政府“掌舵”，市場“劃槳”，形式上雖表現(xiàn)為決策與執(zhí)行的分開，但在實際效果上是建立起以市場具體運作為依托，以政府宏觀管理為維系的公共服務(wù)運行機制，從而實現(xiàn)了公共機制與市場機制的有機結(jié)合。無規(guī)矩不成方圓，這種“掌舵”、“劃槳”及其結(jié)合的規(guī)則需要法律加以規(guī)制。

2.利益主體博弈理論。各類主體都有自己的獨立利益，為了使自己的利益最大化，必然要采取相應(yīng)的理性行動，進(jìn)行成本核算。從個體的角度來看，要追求個體的營利性，力爭效率，希望實現(xiàn)利潤的最大化或效用的最大化；從整體的角度來看，又要追求社會的公益性，強調(diào)公平，由此形成了經(jīng)濟法上的基本矛盾，即個體營利性與社會公益性的矛盾，以及作為其延伸的效率與公平的矛盾，即競爭與壟斷的矛盾。在政府壟斷公共服務(wù)中，政府、供應(yīng)商及社會三方主體必然為了自己的獨立利益博弈：一方面，供應(yīng)商為了追求個體營利性，必然要求進(jìn)入更多領(lǐng)域和行業(yè)，其追求的是效率；而政府直接生產(chǎn)公共服務(wù)，不僅要投入大量的人力、物力、財力，還導(dǎo)致政府職能越位與缺位并存，機構(gòu)重復(fù)建設(shè)，既“養(yǎng)事”又“養(yǎng)人”，造成財政資金的浪費，恰恰是最沒效率。因此，必然產(chǎn)生競爭與壟斷的矛盾。另一方面，社會為了追求社會公益性，追求公共服務(wù)的最大化，必然要求在社會公共領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)公平，打破政府壟斷。在當(dāng)代中國，公共服務(wù)需求與供給的矛盾非常突出，政府公共服務(wù)供給能力低下，已經(jīng)使政府面臨巨大的社會輿論壓力。政府購買公共服務(wù)彌補或替代了政府的不足，它將公共服務(wù)的提供和生產(chǎn)區(qū)分開來，能較好地兼顧效率和公平。我國很多地方已經(jīng)開展了實踐，既取得了一定成績，也暴露出很多問題，其中，缺乏有效的制度化保障機制已經(jīng)成為推進(jìn)政府購買公共服務(wù)的主要障礙。

3.法律的交易成本分析理論。不同的當(dāng)事人對于權(quán)利的不同估價是權(quán)利發(fā)生交易的源泉，當(dāng)交易成本過高而阻礙交易時，應(yīng)授權(quán)給最珍視它們的人。正如法國經(jīng)濟學(xué)家科斯指出的，“權(quán)利就應(yīng)該讓于那些能夠最具生產(chǎn)性地使用權(quán)利并有激勵他們這樣使用的動力的人，而且要發(fā)現(xiàn)和維持這種權(quán)利分配，就應(yīng)該通過法律的清楚規(guī)定，通過使權(quán)利讓渡的法律要求不太繁重，而使權(quán)利讓渡的成本比較低?！保?］法律制度的存在之所以必要，關(guān)鍵在于它能節(jié)約交易成本。法律說到底，就是一整套從靜態(tài)到動態(tài)、從組織到行為以降低交易成本和促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展為目標(biāo)的制度系統(tǒng)。［5］既然政府直接生產(chǎn)公共服務(wù)既不利于效率也不利于公平，就應(yīng)該通過購買的方式授權(quán)給供應(yīng)商。規(guī)制政府購買公共服務(wù)行為，只是為了明晰和維護(hù)當(dāng)事人的這種“授權(quán)”，降低權(quán)利讓渡成本，使社會資源配置達(dá)到最優(yōu)。

綜上，對政府購買公共服務(wù)進(jìn)行規(guī)制具有法理上的正當(dāng)性，這種規(guī)制包括“積極的誘導(dǎo)和消極的壓抑兩個方面”［6］。

三、我國政府購買公共服務(wù)的法律問題

從總體上看，同西方發(fā)達(dá)國家相比，我國政府購買公共服務(wù)尚處于起步階段，沒有形成完善的制度化保障，主要法律問題包括但不限于以下：

1.相關(guān)的法律法規(guī)不健全。眾所周知，法律法規(guī)以其權(quán)威性、強制性、規(guī)范性成為推進(jìn)制度建設(shè)的“利器”。2003年實施的《政府采購法》，對于規(guī)范政府采購行為，提高政府采購資金的使用效益，維護(hù)國家利益和社會公共利益，保護(hù)政府采購當(dāng)事人的合法權(quán)益，保障政府采購市場健康有序地發(fā)展起到了非常重要的作用。建設(shè)部2002年出臺的《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進(jìn)程的意見》是目前中央政府關(guān)于購買公共服務(wù)的基本政策，它鼓勵社會資金、外國資本采取獨資、合資、合作等多種形式，參與市政公用設(shè)施的建設(shè)，形成多元化的投資結(jié)構(gòu)。同時，地方政府通過各自制定的政府購買公共服務(wù)的指導(dǎo)性意見或?qū)嵤┘翱己嗽u估辦法，甚或用紅頭文件來推進(jìn)工作。目前，與政府購買公共服務(wù)有關(guān)的法律是《政府采購法》，沒有專門的法律法規(guī)。而且，由于地方政府實踐經(jīng)驗不足，致使其指導(dǎo)性意見都缺少指導(dǎo)性、具體實施方法缺少可操作性、考核評估辦法不完善。不僅效力低，而且隨意性很大，地方政府購買公共服務(wù)的進(jìn)展水平往往與當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)重視程度成正比。對此，2010年財政部的《政府采購法實施條例（征求意見稿）》雖有改進(jìn)但尚存不足。

2.供應(yīng)商的市場準(zhǔn)入制度不完善。在政府購買公共服務(wù)中，能否讓供應(yīng)商在同一起點上開展競爭，完全取決于供應(yīng)商市場準(zhǔn)入制度。遺憾的是，我國《政府采購法》構(gòu)建的供應(yīng)商市場準(zhǔn)入制度還不完善，例如，供應(yīng)商不包括社會組織，采購的內(nèi)容大多是工程和貨物，工程和貨物之外的服務(wù)多屬于有形的服務(wù)，也沒有一個全國性的供應(yīng)商準(zhǔn)入資格判定實施細(xì)則。關(guān)于供應(yīng)商的資格標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定?！墩少彿ā返?2條規(guī)定，“供應(yīng)商參加政府采購活動應(yīng)當(dāng)具備下列條件：（一）具有獨立承擔(dān)民事責(zé)任的能力；（二）具有良好的商業(yè)信譽和健全的財務(wù)會計制度；（三）具有履行合同所必需的設(shè)備和專業(yè)技術(shù)能力；（四）有依法繳納稅收和社會保障資金的良好記錄；（五）參加政府采購活動前三年內(nèi)，在經(jīng)營活動中沒有重大違法記錄；（六）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他條件。采購人可以根據(jù)采購項目的特殊要求，規(guī)定供應(yīng)商的特定條件，但不得以不合理的條件對供應(yīng)商實行差別待遇或者歧視待遇。”該條對供應(yīng)商的資格標(biāo)準(zhǔn)作出了規(guī)定，但不夠完善，過于原則，操作性不強，給供應(yīng)商的資格認(rèn)定帶來困難。政府購買公共服務(wù)對供應(yīng)商的責(zé)任能力和商業(yè)信譽有更為嚴(yán)格的要求，《政府采購法》并沒有特殊的規(guī)定。關(guān)于供應(yīng)商資格預(yù)審程序的規(guī)定。我國《政府采購法》第23條規(guī)定，“采購人可以要求參加政府采購的供應(yīng)商提供有關(guān)資質(zhì)證明文件和業(yè)績情況，并根據(jù)本法規(guī)定的供應(yīng)商條件和采購項目對供應(yīng)商的特定要求，對供應(yīng)商的資格進(jìn)行審查。”本條過于籠統(tǒng)，不夠具體，只對資格預(yù)審的內(nèi)容作出了規(guī)定，沒有規(guī)定資格預(yù)審公告發(fā)布的時間、發(fā)布渠道、程序及方式等程序性內(nèi)容，實際操作性不強，更沒考慮到政府購買公共服務(wù)的特殊性。關(guān)于供應(yīng)商資格瑕疵的規(guī)定?！墩少彿ā返?7條對供應(yīng)商提供虛假材料謀取中標(biāo)、成交的法律責(zé)任作出了規(guī)定，但過于籠統(tǒng)，操作性不強，更沒考慮侵害公眾利益的后果。

3.信息公開制度不完善。公開披露政府購買信息，能夠促進(jìn)公平競爭，確保政府購買工作公正、規(guī)范、透明?！墩少彿ā返?1條規(guī)定，“除涉及商業(yè)秘密外，政府采購的信息應(yīng)當(dāng)在政府采購監(jiān)督管理部門指定的媒體上及時向社會公開發(fā)布”。該法第63條規(guī)定政府采購項目的采購標(biāo)準(zhǔn)和采購結(jié)果應(yīng)當(dāng)公開，初步建立了信息公開制度。并于第75條規(guī)定“采購人未依法公布政府采購項目的采購標(biāo)準(zhǔn)和采購結(jié)果的，責(zé)令改正，對直接負(fù)責(zé)的主管人員依法給予處分”的法律責(zé)任制度，但從總體來說，我國的信息公開制度還不完善，且并沒有考慮到政府購買公共服務(wù)信息的特殊性。政府購買公共服務(wù)信息的發(fā)布不規(guī)范，缺乏供應(yīng)商信息網(wǎng)絡(luò)。從采購方信息發(fā)布來看，主要存在信息公開范圍小，不在指定媒體公布、虛假公布、模糊公布等違法行為，信息公布不充分，許多招標(biāo)文件對技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、評標(biāo)辦法等披露模糊。從供應(yīng)商來看，沒有完善的供應(yīng)商信息網(wǎng)絡(luò)，兩方面信息不對稱導(dǎo)致政府購買公共服務(wù)成本居高不下，限制了效率的提高。

4.績效評估機制不完善。美國審計學(xué)者布朗曾說：“公共服務(wù)的經(jīng)營通常是在非競爭環(huán)境和缺少利潤刺激的情況下進(jìn)行的，對它也采取標(biāo)準(zhǔn)的財務(wù)審計和合規(guī)性審計下的審計方法和技術(shù)是行不通的”［7］。因此，必須建立政府購買公共服務(wù)績效評估機制?！墩少彿ā返?1條只是籠統(tǒng)的規(guī)定了采購人對供應(yīng)商的驗收義務(wù)和責(zé)任，屬于“內(nèi)部取向型”評估體系，無需應(yīng)對外部壓力。事實上，公共服務(wù)的評估應(yīng)當(dāng)主要取決于公眾的滿意度，樹立公民評估機制，與公眾進(jìn)行互動。

5.監(jiān)督管理制度不完善。缺乏健全的監(jiān)管約束機制，政府購買公共服務(wù)就會缺失健康環(huán)境保障。政府采購法》第13條規(guī)定，“各級人民政府財政部門是負(fù)責(zé)政府采購監(jiān)督管理的部門，依法履行對政府采購活動的監(jiān)督管理職責(zé)。各級人民政府其他有關(guān)部門依法履行與政府采購活動有關(guān)的監(jiān)督管理職責(zé)?！薄墩少彿ā烦醪浇⒘苏徺I公共服務(wù)的監(jiān)督管理機制，但由于不同公用事業(yè)之間存在行業(yè)差異性，對其監(jiān)管需要很強的專業(yè)性，同時監(jiān)管機關(guān)在角色、利益、監(jiān)管的銜接、覆蓋面等問題上存在沖突和錯位，很難對政府購買公共服務(wù)進(jìn)行有效監(jiān)督。

四、政府購買公共服務(wù)的法律制度重構(gòu)

相關(guān)法律制度建設(shè)是政府購買公共服務(wù)有效運轉(zhuǎn)的重要保障。為了使政府購買公共服務(wù)真正發(fā)揮其優(yōu)勢，筆者認(rèn)為首先應(yīng)該明確政府購買公共服務(wù)的基本原則，再根據(jù)這個原則制定相應(yīng)的程序，設(shè)置相應(yīng)的具體制度。

1.明確政府購買的基本原則。我國《政府采購法》第3條規(guī)定，政府采購應(yīng)當(dāng)遵循“公開透明原則、公平競爭原則、公正原則和誠實信用原則”。但是，“公開、公平、公正、誠信”只是政府采購的基本原則，政府購買公共服務(wù)應(yīng)該有自己特有的具體原則。結(jié)合地方立法經(jīng)驗，政府購買公共服務(wù)特有的原則應(yīng)該包括，在“政府購買公共服務(wù)”理念下：（1）明確責(zé)任，協(xié)調(diào)一致。明確各職能部門的工作職責(zé)，建立協(xié)調(diào)配合機制，以提供更加優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)為目標(biāo)，共同做好政府購買公共服務(wù)工作；（2）公開透明，接受監(jiān)督。按照《政府采購法》和《政府信息公開條例》的規(guī)定，政府購買公共服務(wù)堅持公開、透明的原則，廣泛接受法律監(jiān)督和社會監(jiān)督；（3）預(yù)算管理，提高效益。將政府購買公共服務(wù)經(jīng)費全部納入預(yù)算管理，確保財政資金安全和高效運行，不斷提高資金的使用效益。

2.完善相關(guān)法律法規(guī)。（1）完善立法，修訂《政府采購法》及《政府采購法實施條例》，依法規(guī)范政府購買公共服務(wù)。修改后的《政府采購法》及《政府采購法實施條例》應(yīng)當(dāng)明確社會組織供應(yīng)商地位，并對購買的范圍、程序、經(jīng)費保障、爭議解決等做出規(guī)定，使政府購買公共服務(wù)得到法律的有效保障。政府要制定法律效力較高的行業(yè)法規(guī)、操作準(zhǔn)則等，完善相關(guān)的政策規(guī)定，包括在準(zhǔn)入資質(zhì)、信息公開、績效評估、監(jiān)督管理等方面制定統(tǒng)一明確的可操作規(guī)定。同時，盡快出臺《公共服務(wù)購買項目目錄》，合理界定政府提供公共服務(wù)的范圍。（2）地方政府也應(yīng)根據(jù)修改的《政府采購法》及《政府采購法實施條例》，出臺實施細(xì)則或配套政策，既保證法律法規(guī)的統(tǒng)一性，又較好地體現(xiàn)出緊扣地方實際的靈活性。（3）要加強政府公務(wù)人員的法律意識。政府的工作人員要嚴(yán)格按照相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行操作，嚴(yán)格依法購買。

3.健全供應(yīng)商市場準(zhǔn)入制度。（1）在《政府采購法》及《政府采購法實施條例》中應(yīng)完善供應(yīng)商資格標(biāo)準(zhǔn)。具體而言，就是使供應(yīng)商的資格標(biāo)準(zhǔn)具體化，對不同的政府購買活動中供應(yīng)商資格標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定。（2）明確招投標(biāo)公告發(fā)布的時間、發(fā)布渠道、程序及方式等程序性內(nèi)容。（3）借鑒WTO《政府采購協(xié)議》中的規(guī)定，在《政府采購法》及《政府采購法實施條例》中對公共服務(wù)供應(yīng)商資格瑕疵作出規(guī)定。（4）建立供應(yīng)商資源庫，例如在政府采購網(wǎng)上設(shè)立專欄。建立國家統(tǒng)一的協(xié)議供應(yīng)商名錄，凡是入圍國家協(xié)議供應(yīng)商名錄的供應(yīng)商均具備在全國范圍內(nèi)參與政府購買招標(biāo)的資格。

4.完善信息公開制度。政府購買公共服務(wù)中要求及時披露、公開相關(guān)的信息，否則，不同的競爭主體在競逐過程中將會處于信息不對稱的狀態(tài)之中，信息獲取不完全的供應(yīng)商在競爭中也將處于劣勢，結(jié)果將不利于供應(yīng)商參與公用事業(yè)的積極性，并最終影響到政府購買公共服務(wù)的效果。因此，應(yīng)該建立信息的公開披露制度，使得政府購買信息的公開制度化、經(jīng)?；瑸楣?yīng)商營造一個公平的信息環(huán)境?！墩少彿▽嵤l例（征求意見稿）》第12條規(guī)定，“除涉及國家秘密或商業(yè)秘密外，政府采購項目、采購程序性文件、采購結(jié)果等政府采購信息應(yīng)當(dāng)公開，政府采購信息應(yīng)當(dāng)在省級以上人民政府財政部門指定的媒體上發(fā)布。采購金額達(dá)到500萬元以上的政府采購項目信息應(yīng)當(dāng)在國務(wù)院財政部門指定的媒體上發(fā)布?！备诘?4條指出，“政府采購可以全部或部分通過電子系統(tǒng)進(jìn)行操作，保證政府采購活動公開統(tǒng)一、安全通暢、高效便捷?！闭髑笠庖姼宓囊?guī)定，有利于雙方信息的對稱。同時，政府應(yīng)該根據(jù)《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》制定詳細(xì)、具體的政府購買公共服務(wù)公開招投標(biāo)制度，從而保證政府購買過程中的招投標(biāo)活動有法可依，有章可循。

5.完善績效評估制度。我國傳統(tǒng)上對公共服務(wù)的評估方式是內(nèi)部取向的，主要取決于上級部門的滿意程度，無需考慮外部壓力。然而，公共服務(wù)的評估恰恰應(yīng)當(dāng)取決于公眾的滿意度，把公眾滿意作為衡量公共服務(wù)的核心要素，建立公民評估機制，與社會公眾進(jìn)行互動，建設(shè)“外部取向型”的評估體系。（1）要推進(jìn)社會公眾參與?！墩少彿ā芳啊墩少彿▽嵤l例》要明確公眾參與的辦法和途徑，如設(shè)立民意信箱、開通網(wǎng)上通道、開展民意調(diào)查等，使之制度化、規(guī)范化，通過公眾的參與和監(jiān)督，不斷規(guī)范政府和供應(yīng)商的行為，提高公共服務(wù)整體供給能力；（2）要建立評估專家?guī)臁Ｍㄟ^專家評估和群眾評議，對相關(guān)購買服務(wù)項目實行定期考核、評價，保持和提高項目運行的質(zhì)量，進(jìn)一步提高公共服務(wù)的效率。

6.建立有效的政府購買監(jiān)督架構(gòu)。公共服務(wù)可以購買，可以外包，但政府的責(zé)任不能外包，甚至更應(yīng)加強跟蹤監(jiān)督，保障公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量不會因外包而縮水。應(yīng)做到：（1）建立相對獨立的專業(yè)化監(jiān)管機構(gòu)?！墩少彿ā窇?yīng)明確政府購買公共服務(wù)的監(jiān)管部門和監(jiān)管職責(zé)，可參照國際慣例，在財政部門內(nèi)設(shè)政府購買管理機構(gòu)，負(fù)責(zé)制定政府購買法規(guī)、編制政府購買預(yù)算、協(xié)調(diào)管理政府購買等事務(wù)；（2）強化合同監(jiān)管，對供應(yīng)商提供服務(wù)的質(zhì)量、數(shù)量、價格水平進(jìn)行監(jiān)督，制止暴利；（3）建立責(zé)任追究制度和仲裁機構(gòu)。仲裁機構(gòu)既可以是專門成立的政府購買仲裁委員會，也可以是一般性的仲裁機構(gòu)，應(yīng)按規(guī)范的工作程序和規(guī)則進(jìn)行仲裁，解決招投標(biāo)和履行中的爭議；（4）提高監(jiān)管人員素質(zhì)，尤其是法律素質(zhì)，嚴(yán)格依法監(jiān)管；（5）重視社會監(jiān)督，建立健全內(nèi)外結(jié)合的全方位、全過程的監(jiān)督機制，構(gòu)建一個由決策者、供應(yīng)商和公共服務(wù)消費者組成的互動監(jiān)管機制，尤其要重視納稅人的監(jiān)督，切實發(fā)揮有效監(jiān)督的作用。

結(jié)論

“政府購買公共服務(wù)”，實質(zhì)上是將市場機制引入公共行政的領(lǐng)域，用市場機制這只“看不見的手”來克服政府這只“看得見的手”的失靈。要建立有中國特色的政府購買公共服務(wù)法律制度，還需要做好更多的配套工作：盡快建立健全相關(guān)法律法規(guī)，適時修改《政府采購法》，出臺《政府采購法實施條例》；完善相關(guān)配套措施，建立有效的政府購買監(jiān)督機制，建立政府購買投訴制度、信息公開制度、績效評估制度、供應(yīng)商庫等。只有這些都做好了，才能讓政府購買公共服務(wù)充分發(fā)揮它的作用。

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遼寧省教育廳人文社會科學(xué)研究項目“行政服務(wù)與行政法學(xué)模式轉(zhuǎn)換”（2009A293）的階段性成果。］

遼寧大學(xué)法學(xué)院）