我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)稅收調(diào)控的理性思考

肖彬峰

近些年以來(lái),房地產(chǎn)市場(chǎng)牽動(dòng)著全社會(huì)的神經(jīng),成為政府和民眾關(guān)注的焦點(diǎn)。一方面,房地產(chǎn)業(yè)迅猛發(fā)展,成為拉動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要引擎,并成為地方政府重要的財(cái)政收入來(lái)源;另一方面,房地產(chǎn)市場(chǎng)又面臨著諸多問(wèn)題,突出表現(xiàn)為房?jī)r(jià)過(guò)高且漲速過(guò)快,泡沫較為嚴(yán)重,成為全社會(huì)利益矛盾的集中領(lǐng)域和經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展的重要隱患。

實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)市場(chǎng)的平衡、健康發(fā)展離不開(kāi)政府強(qiáng)有力的宏觀調(diào)控。稅收作為政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的主要杠桿之一,可以通過(guò)稅收制度和稅收政策兩種方式對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)產(chǎn)生重要影響,具有其它調(diào)控手段不可比擬的優(yōu)勢(shì)。一方面,它可以有的放矢,在抑制房?jī)r(jià)、打擊過(guò)度投機(jī)的同時(shí),不會(huì)使其他行業(yè)受到影響;另一方面,它不會(huì)干擾居民的正常生活,比較容易得到貫徹實(shí)施。因此,完善房地產(chǎn)市場(chǎng)稅收調(diào)控,可以充分發(fā)揮稅收功效,是實(shí)現(xiàn)我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)平衡、健康發(fā)展的重要和有效措施。

一、我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)稅收調(diào)控現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題分析

針對(duì)目前我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)存在的主要問(wèn)題,稅收調(diào)控在稅收制度和稅收政策兩個(gè)層面都存在亟待解決的問(wèn)題,調(diào)控作用沒(méi)有得到有效發(fā)揮。

(一)現(xiàn)行房地產(chǎn)稅收制度存在的問(wèn)題

我國(guó)現(xiàn)行房地產(chǎn)稅收制度是上世紀(jì)80年代中期隨著房地產(chǎn)行業(yè)的發(fā)展而逐步形成的,目前與房地產(chǎn)市場(chǎng)化的快速推進(jìn)已顯得不相適應(yīng)。

1.重流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié),輕保有環(huán)節(jié)。我國(guó)目前房地產(chǎn)涉及稅種雖然比較多,但主要格局是重流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié),輕保有環(huán)節(jié),在稅種設(shè)置上不夠合理。流轉(zhuǎn)稅是間接稅,具有可轉(zhuǎn)嫁性,房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商很容易將這部分稅負(fù)通過(guò)房?jī)r(jià)轉(zhuǎn)嫁給購(gòu)房者。根據(jù)相關(guān)稅務(wù)統(tǒng)計(jì)資料測(cè)算,我國(guó)目前不動(dòng)產(chǎn)流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)稅負(fù)是保有環(huán)節(jié)的4.4倍,流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)稅負(fù)已相當(dāng)重。因此,在這樣的稅負(fù)分配格局下,政府的調(diào)控主要在流傳環(huán)節(jié),其實(shí)際效果非但不能降低房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格,反而可能成為房?jī)r(jià)持續(xù)上漲的刺激因素。

2.部分稅制過(guò)于陳舊。在國(guó)際上已經(jīng)普遍實(shí)行從價(jià)征收房地產(chǎn)稅的今天,我國(guó)仍以納稅人使用土地的面積作為計(jì)稅依據(jù)顯然不符合房地產(chǎn)稅的發(fā)展趨勢(shì)。這種陳舊計(jì)征方法雖然在操作上比較簡(jiǎn)便, 但稅額不能隨著課稅對(duì)象價(jià)值的上升而上升,具有稅源不足且缺乏彈性的缺陷,造成納稅人保有土地的稅收成本明顯偏低,低效率的使用土地或者囤積土地。

3.稅權(quán)過(guò)度集中。目前,我國(guó)在房地產(chǎn)稅收管理權(quán)方面,立法權(quán)、管理權(quán)等都高度集中于中央政府,中央政府對(duì)“稅權(quán)”統(tǒng)得過(guò)死,不利于地方政府制定適合本地區(qū)的稅收制度,因地制宜、積極有效的調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)。

4.內(nèi)外稅制不統(tǒng)一,造成內(nèi)外資企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的不公平。在現(xiàn)行內(nèi)外分開(kāi)、房土分開(kāi)的房地產(chǎn)稅制下,外資企業(yè)保有土地時(shí)的稅收成本幾乎為零,其整體稅負(fù)明顯小于內(nèi)資企業(yè)。因此,這種內(nèi)外不統(tǒng)一的房地產(chǎn)稅制影響稅收的公平性原則,一定程度損害了內(nèi)資企業(yè)的利益。

5.房地產(chǎn)稅收入規(guī)模偏小,不能滿足地方財(cái)政的需要。由于房地產(chǎn)稅課征對(duì)象明確、稅源穩(wěn)定且易于控制和管理,因此成為許多國(guó)家財(cái)產(chǎn)稅和地方稅收體系中的主體稅。如美國(guó),房產(chǎn)稅收入占到財(cái)產(chǎn)稅的六成,占地方稅收入的比重達(dá)到40—50%。而我國(guó)房地產(chǎn)稅開(kāi)征以來(lái)收入規(guī)模一直偏小,作為地方性稅種,其財(cái)政收入作用遠(yuǎn)未發(fā)揮出來(lái),不能承擔(dān)起地方稅主體稅種的職能。

(二)目前房地產(chǎn)市場(chǎng)稅收政策存在的問(wèn)題

1.對(duì)房地產(chǎn)投資和房?jī)r(jià)增長(zhǎng)過(guò)快調(diào)控不力。針對(duì)我國(guó)目前房地產(chǎn)市場(chǎng)存在的主要問(wèn)題,稅收調(diào)控政策的重點(diǎn)應(yīng)是解決城市房?jī)r(jià)上漲過(guò)快,住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)不合理,房地產(chǎn)市場(chǎng)秩序比較混亂等問(wèn)題。但目前主要集中在流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的稅收調(diào)控政策,開(kāi)發(fā)商容易將增加的稅款向消費(fèi)者轉(zhuǎn)嫁,效果非常有限,從長(zhǎng)期來(lái)看甚至?xí)a(chǎn)生負(fù)面效果。

2.對(duì)土地資源的調(diào)節(jié)力度較弱。土地是一種稀缺性資源,具有長(zhǎng)期使用、不可再生等特征,其經(jīng)濟(jì)價(jià)值較房產(chǎn)更高。而我國(guó)目前的房地產(chǎn)稅收政策,高價(jià)值的土地資源卻承擔(dān)著低水平的稅負(fù),不能對(duì)土地資源進(jìn)行有效調(diào)節(jié),導(dǎo)致許多土地得不到及時(shí)的開(kāi)發(fā)利用,部分開(kāi)發(fā)商對(duì)土地進(jìn)行囤積。

3.某些調(diào)控政策違背調(diào)控目的。房地產(chǎn)市場(chǎng)稅收調(diào)控政策的重點(diǎn)之一是加大高檔住房的稅收負(fù)擔(dān),以達(dá)到限制高價(jià)位、大套型住房需求,增加中低價(jià)位、中小套型普通商品住房供應(yīng)。但目前的房地產(chǎn)稅收調(diào)控政策把住房按建筑面積為準(zhǔn)區(qū)分為普通住房與非普通住房,分別給予不同的稅收政策,并不能解決房地產(chǎn)市場(chǎng)存在的這一問(wèn)題,反而限制了節(jié)約用地的小高層、高層樓房的建設(shè)。因?yàn)樾「邔?、高層住房雖然占地少,但公攤面積大,建筑面積往往超過(guò)了普通住房面積標(biāo)準(zhǔn),因而稅收負(fù)擔(dān)反而增加。

4.稅收負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移,影響二手房市場(chǎng)發(fā)展。相對(duì)于價(jià)格日益高漲的新建商品房,二手房由于房屋質(zhì)量、設(shè)計(jì)、結(jié)構(gòu)等多種原因,房?jī)r(jià)較便宜,成為普通群體的首選,政府理應(yīng)積極促進(jìn)二手房市場(chǎng)的發(fā)展。但在二手房市場(chǎng)交易中,房屋出售者一般不承擔(dān)房屋交易產(chǎn)生的稅費(fèi),一切稅費(fèi)都由購(gòu)房者負(fù)擔(dān),這樣的稅收政策顯然不利于二手房市場(chǎng)的發(fā)展。同時(shí),由于購(gòu)房者承擔(dān)的稅負(fù)過(guò)重,導(dǎo)致二手房私下交易泛濫,一方面造成稅收流失,另一方面,購(gòu)房者的合法權(quán)益得不到保障,造成社會(huì)隱患。

二、完善我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)稅收調(diào)控途徑分析

一個(gè)運(yùn)行良好、發(fā)展有序的房地產(chǎn)市場(chǎng)需要政府完善的稅收調(diào)控,可以從稅收制度和稅收政策兩個(gè)層面探尋其實(shí)現(xiàn)的有效途徑。

(一)改革現(xiàn)行房地產(chǎn)稅收制度

隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)改革的不斷深入和房地產(chǎn)市場(chǎng)的快速發(fā)展,目前的房地產(chǎn)稅收制度已遠(yuǎn)不能適應(yīng)稅收調(diào)控的需要。因此,需要加快改革我國(guó)現(xiàn)行房地產(chǎn)稅收制度,逐步建立起一個(gè)與我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)運(yùn)行發(fā)展相適應(yīng)的,公平、效率的房地產(chǎn)稅收制度。

1.簡(jiǎn)化稅種,公平稅負(fù)。我國(guó)目前的房地產(chǎn)稅收制度,稅種設(shè)置過(guò)多、過(guò)濫,且重復(fù)征稅、稅負(fù)不平。改革房地產(chǎn)稅收制度,首先應(yīng)簡(jiǎn)化稅種,公平稅負(fù)?？梢圆扇∫韵峦緩?一是將目前的房產(chǎn)稅、城市房地產(chǎn)稅、耕地占用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、契稅等合并為統(tǒng)一的房地產(chǎn)稅,以減少稅種;二是統(tǒng)一內(nèi)外有別的稅種,統(tǒng)一房地產(chǎn)稅法,以打造公平的稅收環(huán)境;三是清理房地產(chǎn)業(yè)的各項(xiàng)收費(fèi),將部分合理的房地產(chǎn)市場(chǎng)行政性收費(fèi)改為稅,以擴(kuò)大稅基;四是擴(kuò)大房地產(chǎn)稅的征稅范圍,以體現(xiàn)公平稅負(fù)。因?yàn)榘凑斩愂铡笆芤嬖瓌t”的基本理論,無(wú)論是經(jīng)營(yíng)性房地產(chǎn),還是非經(jīng)營(yíng)性房地產(chǎn),無(wú)論是城鎮(zhèn)還是農(nóng)村,都毫無(wú)例外地享受了政府提供的公共服務(wù),都應(yīng)成為課稅對(duì)象,承擔(dān)納稅義務(wù)。

2.優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu),減輕流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)稅負(fù),增加保有環(huán)節(jié)稅負(fù)。這是我國(guó)房地產(chǎn)稅收制度改革的中心環(huán)節(jié),應(yīng)盡快改變“重流轉(zhuǎn)、輕保有”的房地產(chǎn)稅收局面,逐步將房地產(chǎn)稅收的重點(diǎn)由目前的對(duì)供給方征稅轉(zhuǎn)向?qū)π枨蠓?、產(chǎn)權(quán)所有者、實(shí)際持有人征稅,減輕流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)稅負(fù),增加保有環(huán)節(jié)稅負(fù),這對(duì)抑制房?jī)r(jià)上漲和房地產(chǎn)市場(chǎng)過(guò)度投機(jī),調(diào)節(jié)個(gè)人收入分配等能夠發(fā)揮重要作用。

3.擴(kuò)大房地產(chǎn)稅收入規(guī)模,確立其在地方稅收體系中的主體地位?？赏ㄟ^(guò)以下兩個(gè)途徑來(lái)實(shí)現(xiàn):一是深化房地產(chǎn)業(yè)稅費(fèi)改革。根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求,科學(xué)地確定稅費(fèi)體系,理順目前房地產(chǎn)業(yè)的稅費(fèi)關(guān)系,大幅度的減少收費(fèi),不斷擴(kuò)大稅收規(guī)模;二是擴(kuò)大房地產(chǎn)征稅范圍,改變計(jì)稅依據(jù)。側(cè)重對(duì)房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)征稅,實(shí)行從價(jià)征收,加強(qiáng)征管,形成房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的稅收增量,逐步擴(kuò)大房地產(chǎn)稅的收入規(guī)模和收入比重。房地產(chǎn)稅收來(lái)源的區(qū)域性、廣泛性和征管的復(fù)雜性決定了房地產(chǎn)稅收屬于地方稅,隨著收入規(guī)模的增加,可以逐步確立其在我國(guó)地方稅收體系中的主體地位。

(二)完善房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控的稅收政策

1.采取差別性的調(diào)控政策。由于我國(guó)不同地區(qū)房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展?fàn)顩r、供求狀況等相差較大,因此,應(yīng)采取差別性的調(diào)控政策,具體可通過(guò)以下途徑來(lái)實(shí)現(xiàn)。第一,中央政府向地方政府適當(dāng)下放房地產(chǎn)稅權(quán)。在統(tǒng)一稅制的前提下,賦予地方政府適當(dāng)?shù)亩愓芾頇?quán)。地方政府可以根據(jù)本地房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展?fàn)顩r,因地制宜、張弛有度的實(shí)施稅收調(diào)控;第二,對(duì)房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)稅收采取差別性的調(diào)控政策。對(duì)空置房地產(chǎn)及投資(機(jī))性房地產(chǎn)征收較重的保有環(huán)節(jié)稅收,增加市場(chǎng)供給量,增加投機(jī)者的持有成本,減少投機(jī)收益,以緩解市場(chǎng)供求矛盾和房?jī)r(jià)上漲的趨勢(shì)。而對(duì)個(gè)人居住性不動(dòng)產(chǎn)給予合理的免征額,并在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)不增加其稅負(fù);第三,實(shí)行靈活的稅率。不同房地產(chǎn)在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的收益是不同的,所承受稅負(fù)的能力也是不同的。因此,房地產(chǎn)稅稅率應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同類型、不同地區(qū)等分別設(shè)計(jì),由各地方政府在規(guī)定的幅度內(nèi)掌握。同時(shí),為了促進(jìn)二手房市場(chǎng)的交易,可以考慮對(duì)房地產(chǎn)初次流通階段和再流通階段實(shí)行差別稅率政策,在房地產(chǎn)再流通階段給予一定的稅收優(yōu)惠政策。

2.加強(qiáng)房地產(chǎn)市場(chǎng)稅收征管。房地產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)周期長(zhǎng)、市場(chǎng)流動(dòng)性大、稅源分散且隱蔽性強(qiáng),特別是對(duì)保有環(huán)節(jié)征稅,由于稅務(wù)部門難以準(zhǔn)確掌握納稅人的稅務(wù)信息資料,加之目前地方稅務(wù)部門力量有限,監(jiān)控系統(tǒng)落后,使房地產(chǎn)行業(yè)成為稅收征管的難點(diǎn)和偷逃稅的重災(zāi)區(qū)。因此,要加強(qiáng)房地產(chǎn)市場(chǎng)稅收征管,堵塞漏洞,充分利用現(xiàn)有的社會(huì)稅收協(xié)作網(wǎng)絡(luò),盡快建立起全面準(zhǔn)確的房地產(chǎn)市場(chǎng)信息資料和監(jiān)控系統(tǒng),這也是完善房地產(chǎn)市場(chǎng)稅收調(diào)控的基礎(chǔ)體系。

3.規(guī)范政府行為,穩(wěn)定地方財(cái)源,降低金融風(fēng)險(xiǎn)?，F(xiàn)行土地出讓金制度下,房地產(chǎn)價(jià)格中包含了土地使用期限中所有者應(yīng)繳納的大部分稅費(fèi),這些稅費(fèi)又成為本屆政府重要的的財(cái)政收入來(lái)源,這在一定程度上助長(zhǎng)了地方政府在房地產(chǎn)市場(chǎng)上的短視行為,造成房地產(chǎn)市場(chǎng)中地方政府行為的嚴(yán)重不規(guī)范。因此,需要降低地方政府對(duì)土地使有權(quán)出讓收入的依賴性,限制地方政府無(wú)度的使用、開(kāi)發(fā)土地。同時(shí),對(duì)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商購(gòu)置、開(kāi)發(fā)土地而向銀行申請(qǐng)信貸資金的資格、規(guī)模等進(jìn)行一定的限制。這些政策對(duì)擠壓房地產(chǎn)市場(chǎng)泡沫,提高政府調(diào)控能力,降低房地產(chǎn)市場(chǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)具有重要作用。

(三)加快推進(jìn)開(kāi)征物業(yè)稅

物業(yè)稅做為國(guó)際上的三大稅種之一,在西方國(guó)家房地產(chǎn)市場(chǎng)中發(fā)揮著積極而重要的作用。針對(duì)我國(guó)目前房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展中存在的諸多問(wèn)題,應(yīng)積極借鑒西方國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn),盡快開(kāi)征物業(yè)稅,從根本上完善我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)稅收調(diào)控。

(作者單位:武警工程學(xué)院)