中心城區(qū)節(jié)約集約用地的出路在哪里
——杭州市上城區(qū)尋求新的發(fā)展空間

杭州市國(guó)土資源局上城分局副局長(zhǎng) 盧曉潮

中心城區(qū)節(jié)約集約用地的出路在哪里
——杭州市上城區(qū)尋求新的發(fā)展空間

杭州市國(guó)土資源局上城分局副局長(zhǎng) 盧曉潮

自浙江省制定實(shí)施“365”節(jié)約集約用地行動(dòng)計(jì)劃以來(lái)，杭州市也制定了節(jié)約集約用地的“365”計(jì)劃，同時(shí)下達(dá)了任務(wù)分解書(shū)。作為杭州市唯一的一個(gè)只有18.1（據(jù)全國(guó)第二次土地調(diào)查最新資料統(tǒng)計(jì)包括錢(qián)塘江水域面積為26）平方公里、全區(qū)建設(shè)用地總面積只有13.8平方公里的純城區(qū)。如何落實(shí)發(fā)展計(jì)劃？這是一個(gè)難題，也是一個(gè)新題。國(guó)土分局的同志在深入學(xué)習(xí)科學(xué)發(fā)展觀的實(shí)踐活動(dòng)中，以全國(guó)第二次土地調(diào)查（以下稱二調(diào)）為契機(jī)，并且從中心城區(qū)節(jié)約集約土地利用出發(fā)，用了近八個(gè)月時(shí)間，對(duì)上城區(qū)土地利用作了一次專(zhuān)題課題研究。找到了一些盤(pán)活存量點(diǎn)，形成了一些積極有效的新思維、新方法。

一、摸清家底 找準(zhǔn)切入點(diǎn)

上城區(qū)雖然依山傍水，環(huán)湖面江，地理優(yōu)勢(shì)得天獨(dú)厚，但在如此小的純城區(qū)內(nèi)，要保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)土地的需求欲來(lái)講，早已無(wú)地可供，實(shí)際上也無(wú)法滿足用地的需求。針對(duì)土地供需矛盾，國(guó)土分局以二調(diào)成果為切入點(diǎn)，全面系統(tǒng)地對(duì)轄區(qū)范圍內(nèi)的土地利用和土地現(xiàn)狀進(jìn)行了梳理、分析，摸清了家底。從二調(diào)匯總的數(shù)據(jù)看，上城區(qū)土地利用基本情況為：商服用地為7.93%，住宅用地為39.43%，工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地為11.39%，公用設(shè)施用地為7.32%，公共建筑用地為11.18%，交通運(yùn)輸用地為6.04%，特殊用地為4.13%，混合用地為12.58%。上城區(qū)現(xiàn)有6個(gè)街道，下設(shè)52個(gè)社區(qū)，2008年末全區(qū)戶籍人口32.38萬(wàn)人，平均人口密度1.79萬(wàn)人/平方公里。人均城市建設(shè)用地面積為51.06平方米，低于國(guó)家《城市用地分類(lèi)與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》(G B J-137-90)設(shè)定的最小人均面積區(qū)間60.1-75.0平方米的下限標(biāo)準(zhǔn)。

上城區(qū)由于受到保護(hù)西湖的規(guī)劃控制，土地的容積率控制十分嚴(yán)格。整個(gè)上城區(qū)平均容積率僅為1.75。容積率在4.5以上的占地塊比例的4.43%，建筑面積比例只有15.54%。僅有的高容積率開(kāi)發(fā)，都集中在錢(qián)江新城區(qū)域和中河路以東的區(qū)塊內(nèi)。加上規(guī)劃高度的控制，更限制了土地的集約利用。針對(duì)控規(guī)條件的限制，上城區(qū)委區(qū)政府因地制宜提出了“做大做強(qiáng)‘小城’，做優(yōu)做精‘老城’”的戰(zhàn)略決策。

二、節(jié)約集約 找準(zhǔn)存量點(diǎn)

如何啟動(dòng)新一輪發(fā)展，落實(shí)節(jié)約集約的土地概念？上城區(qū)領(lǐng)導(dǎo)提出的“做大做強(qiáng)‘小城’，做優(yōu)做精‘老城’”的戰(zhàn)略決策，不僅對(duì)產(chǎn)業(yè)調(diào)整提出了新要求，也為土地資源的精耕細(xì)作提出了新思路。

繼二調(diào)成果初顯后，國(guó)土局立即著手分析，查找經(jīng)濟(jì)發(fā)展與土地資源利用的平衡點(diǎn)。大膽提出了四種設(shè)想，即“退二進(jìn)三、騰籠換鳥(niǎo)、回購(gòu)改建、擴(kuò)容增量”，為全區(qū)進(jìn)一步盤(pán)活存量土地提出了建設(shè)性方向。這對(duì)落實(shí)“365”計(jì)劃和上城區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展都極為有益。

隨后又對(duì)上城區(qū)的教育用地、機(jī)關(guān)事業(yè)用地、工業(yè)用地、地下空間開(kāi)發(fā)提出了建議和設(shè)想。

國(guó)土分局對(duì)上城區(qū)的中小學(xué)進(jìn)行了全面的分析。如各校土地面積、校舍規(guī)模、班級(jí)數(shù)量、校與校之間密度、以及人口密度和就學(xué)率人數(shù)等作了科學(xué)的分析，對(duì)未來(lái)校舍的需求量，對(duì)老城區(qū)學(xué)校提出了拆并的建議。在科學(xué)配置全區(qū)校舍的同時(shí)，建議將規(guī)模小、在主要干道邊的教育用地拿出來(lái)，用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

上城區(qū)是個(gè)老城區(qū)，有很多機(jī)關(guān)事業(yè)單位在區(qū)域內(nèi)，這幾年雖有外遷和調(diào)整，但由于單位的隸屬關(guān)系，土地的利用與使用很難置換。省市單位都不愿放棄中心城區(qū)的土地使用權(quán)。分局針對(duì)省市單位擴(kuò)展行政管理需要外遷的信息，提出盤(pán)活城市行政機(jī)關(guān)用地構(gòu)想。

雖然上城區(qū)工業(yè)用地很少，分局也提出了意見(jiàn)。一是結(jié)合上城區(qū)打造“具有國(guó)際水準(zhǔn)的高品質(zhì)中心城區(qū)”的要求，提出建設(shè)具有文化創(chuàng)意的中心區(qū)，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)休閑、旅游、商務(wù)、文化、創(chuàng)意為主體的產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)。二是將原來(lái)的工業(yè)生產(chǎn)用地調(diào)整為科技型生產(chǎn)的產(chǎn)業(yè)文化。三是在提高土地利用率的基礎(chǔ)上，確保容積率、建筑密度、綠地率符合控規(guī)要求。

三、尋求空間 盤(pán)出新增點(diǎn)

盤(pán)活存量土地是中心城區(qū)建設(shè)的重大命題，我局將在充分調(diào)查研究基礎(chǔ)上，切實(shí)提出存量土地概念，以此來(lái)統(tǒng)領(lǐng)工作。

上城區(qū)已沒(méi)有農(nóng)用地，也沒(méi)有新征土地，唯一的是靠存量土地盤(pán)活和土地使用功能的調(diào)整。面對(duì)區(qū)域內(nèi)土地資源極為稀缺的現(xiàn)狀，區(qū)國(guó)土分局圍繞上城區(qū)“厚重文化、高端產(chǎn)業(yè)、精致空間、人性交通、品質(zhì)生活”城區(qū)發(fā)展方向，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，切實(shí)從原有的粗放型管理向精細(xì)化管理轉(zhuǎn)變，根據(jù)全區(qū)的空間布局和規(guī)劃功能，提出發(fā)揮每一分土地的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益設(shè)想，以黃金地段發(fā)揮黃金效益為最高標(biāo)準(zhǔn)，走出上城區(qū)特有的節(jié)約集約土地使用的新路子。經(jīng)過(guò)多次篩選，初步理出了近30塊地塊可以或值得今后幾年開(kāi)發(fā)利用的信息。目前正在更進(jìn)一步分析實(shí)施的可行性。

出路一：結(jié)合總體規(guī)劃，在招商引資中，以節(jié)約集約用地為前提，堅(jiān)決不浪費(fèi)一分土地。在調(diào)整業(yè)態(tài)時(shí)，以突出樓宇經(jīng)濟(jì)發(fā)展為重點(diǎn)，發(fā)揮高樓大廈的作為。

出路二：結(jié)合純城區(qū)實(shí)際，用現(xiàn)有的工業(yè)地塊和工業(yè)廠房，改變?yōu)樾屡d創(chuàng)意谷、天堂設(shè)計(jì)谷。把規(guī)劃設(shè)計(jì)、建筑設(shè)計(jì)、城建設(shè)計(jì)的高端請(qǐng)進(jìn)來(lái)，也就是沒(méi)有污染的新興工業(yè)。

出路三：充分開(kāi)發(fā)地下空間。一是按杭州市委辦發(fā)〔2009〕86號(hào)文，對(duì)地下空間開(kāi)發(fā)項(xiàng)目提供權(quán)屬保障，優(yōu)惠土地出讓金政策。二是結(jié)合地鐵地下空間的開(kāi)發(fā)，深度開(kāi)發(fā)地下商業(yè)空間、地下停車(chē)空間、地下公共服務(wù)空間。三是利用公共綠地、公共廣場(chǎng)、學(xué)校操場(chǎng)獨(dú)立開(kāi)發(fā)地下空間。

出路四：以城市規(guī)劃引路，提出零星地塊改造的思路。盤(pán)活零、小、散地塊，通過(guò)改造、改建，整合資源，發(fā)揮黃金地段的黃金價(jià)值。

出路五：以“退二進(jìn)三、騰籠換鳥(niǎo)、回購(gòu)改建、擴(kuò)容增量”的方式方法，擴(kuò)大服務(wù)業(yè)。通過(guò)提升第三產(chǎn)業(yè)，振興樓宇經(jīng)濟(jì)，逐步形成城市復(fù)合體。以及收購(gòu)、回收小型企業(yè)用房，拓展有利于科學(xué)發(fā)展的空間。最近國(guó)土分局通過(guò)課題調(diào)研，向區(qū)委區(qū)政府提供了可利用、可盤(pán)活、可回購(gòu)、可調(diào)整的土地信息，作為近三到五年的土地儲(chǔ)備信息。

上城區(qū)國(guó)土分局在落實(shí)“365”節(jié)約集約用地工作實(shí)踐中，創(chuàng)出了新觀念、新思路、新辦法，對(duì)今后一個(gè)時(shí)期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和土地利用將會(huì)起到指導(dǎo)作用。課目成果的形成，是科學(xué)發(fā)展觀學(xué)習(xí)活動(dòng)的成果，精耕細(xì)作是上城區(qū)土地利用的方法，節(jié)約集約土地利用是上城區(qū)的根本。