鎮(zhèn)政府管理村委會(huì)公章不合法

曹國英

編者按:山東省一位村干部來信稱,他所在鎮(zhèn)23個(gè)村的村委會(huì)公章,統(tǒng)一由鎮(zhèn)上設(shè)立的“農(nóng)村公章管理辦公室”保管,鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為這是一種杜絕村干部腐敗的管理創(chuàng)新。但工作中由于需要向鎮(zhèn)政府提出申請(qǐng)才能蓋章,鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)不在就會(huì)耽擱辦事,影響村委會(huì)在外來客戶心目中的形象,某種程度上也影響村民自治制度的推進(jìn)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府收走村委會(huì)的公章,統(tǒng)一由鎮(zhèn)“農(nóng)村公章管理辦公室”保管的做法不合法,違反國家的有關(guān)規(guī)定,是高度集中的村級(jí)行政化管理體制的回歸,并不是什么創(chuàng)新。

《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定:“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織?！薄班l(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助,但不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)?！边@就明確定位了村民委員會(huì)的性質(zhì)及其與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系。村委會(huì)公章是村級(jí)公共權(quán)力的象征,是村民委員會(huì)行使自我管理職權(quán)的基本手段,在村民自治體制下只能由本村村民自治組織進(jìn)行管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)一管理村民委員會(huì)的公章,已經(jīng)超出了對(duì)村民委員會(huì)指導(dǎo)工作的職權(quán),屬于嚴(yán)重侵犯村民自治管理權(quán)利的違法行為。

國務(wù)院辦公廳以國辦發(fā)[2001]52號(hào)文件轉(zhuǎn)發(fā)的《民政部、公安部關(guān)于規(guī)范村民委員會(huì)印章制發(fā)使用和管理工作的意見》(以下稱意見)明確指出: “村民委員會(huì)要加強(qiáng)對(duì)印章和印章使用的管理,既要嚴(yán)格遵守印章管理規(guī)定和印章使用審批程序,又要方便群眾的生產(chǎn)和生活?！薄按迕裎瘑T會(huì)印章要有專人保管,保管人由村黨支部、村民委員會(huì)提名,并經(jīng)村民代表會(huì)議討論后決定。”這就明確無誤地說明了村委會(huì)印章的管理主體(山西省霍州市一位農(nóng)民來雜志社反映,他們村的村委主任保管著村委會(huì)的公章,這也是不妥的——編者)。

針對(duì)村委會(huì)印章管理使用中存在的問題,《意見》同時(shí)指出:“鄉(xiāng)級(jí)人民政府和縣級(jí)人民政府民政部門要加強(qiáng)對(duì)村民委員會(huì)印章使用管理的指導(dǎo)。要指導(dǎo)村民委員會(huì)建立印章使用的審批、登記、備案制度,并納入村民自治章程或者村規(guī)民約的內(nèi)容之中?！薄胺采婕百J款、承包、對(duì)外簽訂合同等重大問題需要使用印章時(shí),村民委員會(huì)應(yīng)及時(shí)召開村民會(huì)議或村民代表會(huì),經(jīng)會(huì)議討論同意并經(jīng)村民委員會(huì)主任簽字方可使用?！边@就明確了印章使用管理的過程中,要在鄉(xiāng)級(jí)人民政府及縣級(jí)主管部門的指導(dǎo)下建立制度,實(shí)行民主決策,并賦予村委會(huì)主任相應(yīng)的職權(quán)。

《意見》也同時(shí)明確了鄉(xiāng)級(jí)人民政府在村民委員會(huì)公章移交過程中的監(jiān)督職能,明確村委會(huì)“換屆選舉結(jié)束后,上一屆村民委員會(huì)應(yīng)在10天內(nèi)向本屆村民委員會(huì)移交印章”,“村民委員會(huì)在屆內(nèi)被集體罷免的,印章由鄉(xiāng)級(jí)人民政府暫時(shí)代管,鄉(xiāng)級(jí)人民政府應(yīng)在重新選舉結(jié)束后將印章發(fā)給新的村民委員會(huì)”。并沒有賦予鄉(xiāng)級(jí)人民政府作為村委會(huì)公章管理主體的職權(quán)。

至于一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部把防止村干部腐敗問題,作為實(shí)行村委會(huì)公章鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的理由,也是站不住腳的。村干部通過濫用公章出現(xiàn)腐敗問題,主要侵犯的是村民利益,村民出于切身利益的關(guān)心對(duì)于村干部實(shí)行的民主監(jiān)督,才是最有效的監(jiān)督。當(dāng)前村干部當(dāng)中出現(xiàn)腐敗問題的主要原因,是一些掌握村務(wù)管理權(quán)力的干部,并不是經(jīng)過規(guī)范的民主選舉產(chǎn)生的;一些重大的村務(wù)決策,沒有經(jīng)過村民民主決策;一些村務(wù)監(jiān)督組織,并沒有真正能夠發(fā)揮監(jiān)督作用。解決村干部腐敗的根本出路,在于落實(shí)村民自治制度。近年來,不少地方加強(qiáng)了村民代表會(huì)議制度建設(shè),建立了村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)組織,通過民主程序強(qiáng)化對(duì)于村委會(huì)公章管理使用的監(jiān)督,符合村民自治的原則,收到了很好的效果,受到村民的擁護(hù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)于村委會(huì)工作進(jìn)行監(jiān)督也是必要的,其中包括會(huì)同有關(guān)部門、村務(wù)監(jiān)督組織對(duì)于村委會(huì)的財(cái)務(wù)進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督,對(duì)一些經(jīng)濟(jì)合同的內(nèi)容進(jìn)行政策法規(guī)方面的把關(guān)。但越權(quán)管理村委會(huì)的公章,就超出了指導(dǎo)監(jiān)督的界限。須知鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本身也是被監(jiān)督對(duì)象。近年來鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府利用職權(quán)侵犯村民土地權(quán)益的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生,在一些村民自治制度沒有得到落實(shí)的地方,如果連村委會(huì)的公章都由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來管理,村民的權(quán)益是難以得到保障的。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力延伸到村務(wù)管理領(lǐng)域,很容易導(dǎo)致高度集中的村級(jí)行政化管理體制的回歸,動(dòng)搖村民自治制度和集體經(jīng)濟(jì)民主管理制度。不但不能從根本上解決村干部的腐敗問題,而且會(huì)不利于實(shí)現(xiàn)“讓人民監(jiān)督政府”,加重鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身的腐敗問題。