農(nóng)村土地管理工作的根基何在

馬俊山

土地問題是三農(nóng)問題的核心議題之一,因此,農(nóng)村土地管理工作極其重要。但是,土地行政管理部門在農(nóng)村土地管理中基本不作為,農(nóng)村土地管理工作幾乎無根基可言,卻是不爭的事實。由于長期以來存在著這樣的事實,導(dǎo)致農(nóng)村土地糾紛層出不窮,牽扯鄉(xiāng)村干部大量精力。

細(xì)碎與分割的農(nóng)村土地管理體制

農(nóng)村土地按照用途可分為五大類:農(nóng)業(yè)用地(即耕地,以下簡稱“農(nóng)用土地”)、林業(yè)用地(以下簡稱“林用土地”)、畜牧業(yè)用地(以下簡稱“牧用土地”)、漁業(yè)用地(以下簡稱“漁用土地”)、非生產(chǎn)性建設(shè)用地(以下簡稱“建設(shè)用地”)。

根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第5條的規(guī)定,國務(wù)院土地行政主管部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)全國土地的管理和監(jiān)督工作。但同時,由于我國很多法律具有部門法性質(zhì),《土地管理法》第11條又規(guī)定,確認(rèn)林地、草原的所有權(quán)或者使用權(quán),確認(rèn)水面、灘涂的養(yǎng)殖使用權(quán),分別依照《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國草原法》和《中華人民共和國漁業(yè)法》的有關(guān)規(guī)定辦理。由于存在這些立法,在五大類農(nóng)村土地中,土地行政管理部門實際只對在農(nóng)村土地總量中占比重很小的非生產(chǎn)性建設(shè)用地進(jìn)行管理。

對于農(nóng)用土地管理,也許人們普遍認(rèn)為,這理所當(dāng)然是土地行政管理部門職責(zé)范圍內(nèi)的事務(wù)。但事實是,對農(nóng)用土地管理的主管部門卻是農(nóng)村經(jīng)營管理部門,屬于農(nóng)業(yè)行政管理部門職責(zé)范圍內(nèi)的事務(wù)。從農(nóng)用土地的登記,到承包合同的簽訂、經(jīng)營權(quán)證的發(fā)放及變更登記等日常管理,基本與土地行政管理部門無關(guān)。只有當(dāng)農(nóng)用土地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地時,土地行政管理部門才參與進(jìn)來。對于是否突破18億畝耕地紅線這一問題,真正面對媒體與公眾的,卻是不具體管理農(nóng)用土地的土地行政管理部門。

對于林用土地,由于《森林法》把確認(rèn)林木的所有權(quán)和確認(rèn)林地的所有權(quán)與使用權(quán)混為一談,使土地行政管理部門也失去了對林地的管理權(quán),只有在林用土地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地時,才能看見土地行政管理部門的“身影”。在基層,遇到與林地有關(guān)的土地糾紛,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都是安排林業(yè)部門參與調(diào)查處理,土地行政管理部門很少參與。

對于牧用土地和漁用土地,由于立法所限,土地行政管理部門同樣不能行使管理權(quán)。

在人多地少的國情下,在實施最嚴(yán)格土地管理的政令下,卻由于法律帶有部門立法的性質(zhì)等原因,造成了細(xì)碎與分割的農(nóng)村土地管理體制,不能不說是極大的遺憾。

實際上,農(nóng)業(yè)、林業(yè)、牧業(yè)、漁業(yè)等農(nóng)業(yè)行政部門的主要職責(zé)和精力,應(yīng)專注于行業(yè)管理和生產(chǎn)發(fā)展上,土地管理本就不應(yīng)是分內(nèi)之事,因此,在土地管理上,投入的人財物力不足,管理的效果也就不可能很好。

非技術(shù)手段下的農(nóng)村土地登記工作

地籍即土地的戶籍,是指反映土地的權(quán)屬、坐落位置、土地界址、土地用途、土地等級、土地面積和戶名等基本情況的資料。在對農(nóng)村土地的地籍管理工作中,搞好土地登記工作具有十分重要的意義。在新中國建立60多年、改革開放30多年的背景下,農(nóng)村土地登記工作的制度和成果理應(yīng)是相當(dāng)健全和完善的,但現(xiàn)實并非如此。

在農(nóng)用土地登記方面,自改革開放以來,先后開展了三次全面的農(nóng)用土地登記工作:第一次是1982~1984年,由于實行土地承包到戶政策的需要,以村民小組為單位,對農(nóng)用土地進(jìn)行了實地丈量,由此產(chǎn)生了農(nóng)用土地的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。第二次是1996年以后,由土地行政管理部門開展的土地利用變更調(diào)查和第二次土地詳查。第三次是2003~2004年,為了依法完善農(nóng)村土地二輪延包工作,在各級政府的組織下,以農(nóng)村經(jīng)營管理部門為主管單位,開展了農(nóng)村土地登記工作,并據(jù)此向農(nóng)村集體土地承包人頒發(fā)了《土地承包經(jīng)營權(quán)證》。

第一次和第三次農(nóng)用土地登記工作,是由鄉(xiāng)村干部組織當(dāng)?shù)剞r(nóng)民采用竹竿或木棍丈量的方式進(jìn)行的,其長短和標(biāo)準(zhǔn)五花八門。同時,在土地四界填寫方面,大量存在著張三的承包地抵李四的承包地,李四的承包地與王五的承包地接界的現(xiàn)象,無法用坐標(biāo)或定點的方法確定土地的四臨界限。因此,這兩次農(nóng)用土地的登記純粹是行政性粗放型土地登記,而非技術(shù)手段下的登記。由此產(chǎn)生的農(nóng)村土地權(quán)屬糾紛眾多,農(nóng)用土地的相關(guān)數(shù)據(jù)缺乏真實性。

對于土地行政管理部門自身開展的第二次農(nóng)用土地登記,其真實性和數(shù)據(jù)可用性同樣令人質(zhì)疑:一是業(yè)務(wù)人員對照一定比例尺的航空照片進(jìn)行勾畫核對,再進(jìn)行相關(guān)計算,每一塊地都存在誤差,匯總起來的誤差就是一個不小的數(shù)字。二是其登記并沒有對應(yīng)分解承包農(nóng)戶是多少承包地。某一塊農(nóng)用土地,土地行政管理部門登記的是5畝,如果這塊地由3個農(nóng)戶承包,這3個農(nóng)戶《土地承包經(jīng)營權(quán)證》上的相應(yīng)面積之和肯定不是5畝。三是農(nóng)用土地的數(shù)據(jù)必須是與相應(yīng)權(quán)屬掛鉤,數(shù)據(jù)應(yīng)該直接應(yīng)用到《土地承包經(jīng)營權(quán)證》上來,從而使土地的權(quán)利與義務(wù)相銜接,而現(xiàn)實卻是與之脫節(jié)的。四是從國家管理的角度看,對于每一塊農(nóng)用土地,必須由權(quán)威部門發(fā)布權(quán)威數(shù)據(jù)。農(nóng)用土地的利用狀況隨時都在發(fā)生變化,因此,加強農(nóng)用土地的動態(tài)管理,對《土地承包經(jīng)營權(quán)證》進(jìn)行實地的年度審核,才有可能產(chǎn)生真實的農(nóng)用土地數(shù)據(jù)。顯然,土地行政管理部門對《土地承包經(jīng)營權(quán)證》的日常管理是置身事外的。

在林用土地登記方面,湖北省按照省政府要求,2004年底以前,各地必須完成林地林木權(quán)屬登記及證書換發(fā)證工作,此項工作的主管部門為林業(yè)部門,具體組織方式與耕地的登記辦法一樣,仍然屬于行政性而非采用技術(shù)手段登記。例如,對于林地的面積,多數(shù)情況下是采取估計的辦法確定某塊林地有多少面積,而不是實際丈量。因為林地多處在山崗丘陵,如類似三峽峽谷、溪河峽谷地區(qū)的林地,根本就無法丈量。同時,對林地四界的描述也難以做到專業(yè)和科學(xué)。在不同時期的政策要求將農(nóng)村耕地、林地“一分到底”的背景下,必然導(dǎo)致大量的林地權(quán)屬糾紛。

在建設(shè)用地登記方面,這里主要指農(nóng)村宅基地登記。1986年開展對農(nóng)村居民宅基地的土地清理發(fā)證,規(guī)范管理開始起步。1992年前后對宅基地進(jìn)行土地登記,后因中央減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)政策的相關(guān)規(guī)定,缺乏工作經(jīng)費等原因而停止。目前,農(nóng)村居民宅基地登記的遺留問題眾多,亟待處理。

分析農(nóng)村土地登記工作,按照用途占比較大的農(nóng)用土地及林用土地登記,有這樣幾個特點:一是每塊土地的面積沒有哪個部門發(fā)布的是權(quán)威數(shù)據(jù);二是登記手段和方式主要是在鄉(xiāng)村組干部的組織下,依靠社會力量進(jìn)行的非專業(yè)性技術(shù)手段登記;三是對土地權(quán)屬四界的描述極不規(guī)范;四是農(nóng)用土地、林用土地、牧用土地、漁用土地、建設(shè)用地之間的轉(zhuǎn)換,在相應(yīng)土地權(quán)證上不能相互銜接。

加強農(nóng)村土地管理工作的建議

由土地行政管理機關(guān)履行統(tǒng)一管理職能。由土地行政管理部門對包括農(nóng)用土地、林用土地、牧用土地、漁用土地、建設(shè)用地在內(nèi)的所有土地進(jìn)行統(tǒng)一管理,不僅十分緊迫,而且也是土地行政管理部門自身業(yè)務(wù)管理工作的需要。如果《農(nóng)用土地經(jīng)營權(quán)證》《林用土地經(jīng)營權(quán)證》《牧用土地經(jīng)營權(quán)證》《漁用土地經(jīng)營權(quán)證》《建設(shè)用地使用權(quán)證》均出自于土地行政管理部門,在國家實施退耕還林、退耕還草的背景下,存在農(nóng)用土地轉(zhuǎn)為林用土地、牧用土地的問題;還有在耕地上開挖魚塘,建設(shè)用地轉(zhuǎn)為其他用地、其他用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地、將林地變?yōu)楦?由于自然災(zāi)害沖毀耕地、河道改向水面下的土地變?yōu)楦氐鹊?其權(quán)證內(nèi)的登記項目的動態(tài)管理在一個部門管理下,就能夠得到很好的處理。這顯然是細(xì)碎與分割的農(nóng)村土地管理體制不能實現(xiàn)的管理目標(biāo)。

使用專業(yè)技術(shù)手段進(jìn)行土地登記。從加強土地管理的角度,從為人民群眾提高服務(wù)質(zhì)量的角度,都要求使用專業(yè)技術(shù)手段進(jìn)行土地登記,包括使用航空照片、遙感技術(shù)及實地測量等。只有采取專業(yè)技術(shù)手段,才能產(chǎn)生每一塊土地的權(quán)威數(shù)據(jù)。

制定土地登記五年和十年規(guī)劃。土地登記是一項技術(shù)要求高、投入財力大、耗費人力多、時間跨度長的工作,同時也是一項長期性的工作,因此,搞好土地登記工作,制定五年、十年甚至更長時間的規(guī)劃十分重要。對農(nóng)用土地、林用土地、牧用土地、漁用土地、建設(shè)用地的登記有一個先后順序問題。對于建設(shè)用地,土地管理部門已有較完備的資料,以后要做的工作主要是對農(nóng)村居民宅基地的清理登記。在其他用地中,對農(nóng)用土地的登記無疑需要優(yōu)先安排,因為這是加強耕地管理的最基礎(chǔ)性工作。對農(nóng)用土地的登記,最長時間應(yīng)在10年規(guī)劃期內(nèi)完成。對于林用土地、牧用土地、漁用土地的登記,可以在較長時間的規(guī)劃期內(nèi)根據(jù)難易程度分期完成。

制定完善土地登記規(guī)則。在土地登記之前,要經(jīng)過大量的、不同土地情況的詳細(xì)調(diào)研,制定完善的土地登記規(guī)則。對于農(nóng)用土地,不僅要求登記的面積準(zhǔn)確,同時,要求相鄰四界也準(zhǔn)確無誤。對于林地,要求面積準(zhǔn)確可能有較大難度,但至少對相鄰四界的描述,要通過建立坐標(biāo)或定點等多種方法定位,最終經(jīng)得起法律的檢驗。尤其是對各種類別土地相鄰四界的確認(rèn),需要履行必要的法律手續(xù),其難度很大,這也需要在土地登記規(guī)則中體現(xiàn)出原則性和靈活性。

土地登記結(jié)果在土地權(quán)證上的應(yīng)用。土地登記結(jié)果的應(yīng)用,首先應(yīng)體現(xiàn)在土地行政管理部門對《農(nóng)用土地經(jīng)營權(quán)證》《林用土地經(jīng)營權(quán)證》《牧用土地經(jīng)營權(quán)證》《漁用土地經(jīng)營權(quán)證》《建設(shè)用地使用權(quán)證》的統(tǒng)一發(fā)證工作中,避免目前土地部門的數(shù)據(jù)與這些權(quán)證的登記數(shù)據(jù)相脫節(jié)的現(xiàn)象,體現(xiàn)土地數(shù)據(jù)的權(quán)威性。同時,加強農(nóng)村土地管理工作的最重大政治任務(wù)是:中國需要依靠自身的力量來養(yǎng)活自己,因此,實施最嚴(yán)格的耕地控制是當(dāng)務(wù)之急。土地行政管理部門對耕地的管理,不僅要有宏觀的控制目標(biāo),而且要有微觀的管理手段和措施,要把宏觀目標(biāo)具體分解到《農(nóng)用土地經(jīng)營權(quán)證》持有人身上,這樣才能做到耕地家底清楚,宏觀管理與微觀管理相統(tǒng)一。對《農(nóng)用土地經(jīng)營權(quán)證》的持有人來講,也必須體現(xiàn)權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一,土地經(jīng)營者必須按照規(guī)定的用途進(jìn)行經(jīng)營,否則,就要受到法律的處罰。只有這樣,在回答是否能夠控制住18億畝耕地紅線問題時,土地行政管理部門才真正有底氣。

建立土地類別變更的審批制度。對于農(nóng)用土地、林用土地、牧用土地、漁用土地、建設(shè)用地之間的流轉(zhuǎn),法律應(yīng)明確規(guī)定相應(yīng)的審批制度。在我國耕地資源十分緊張的情況下,應(yīng)嚴(yán)格控制農(nóng)用土地轉(zhuǎn)為其他用地。對于審批管理部門,應(yīng)由流出土地的行業(yè)主管部門進(jìn)行審批:由林用土地轉(zhuǎn)為其他用地的,由林業(yè)部門審批;由農(nóng)用土地轉(zhuǎn)為其他用地的,由農(nóng)業(yè)行政部門審批等等,這樣才能體現(xiàn)土地管理的嚴(yán)肅性。

加強土地權(quán)證的年度審驗。目前,各種土地權(quán)證還沒有建立年度審驗制度,這種狀況使土地的使用與變動情況不明,而僅僅依靠衛(wèi)星圖片不能反映真實的土地變動情況。對于土地的變動情況,除了借助衛(wèi)星圖片等工具和手段外,由土地行政管理部門進(jìn)行實地的年度審驗是十分必要的,而且也是必須做的一項最基礎(chǔ)性的工作。

加強基層土地管理隊伍建設(shè)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革,各級土地行政管理部門實行垂直管理體制以后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地行政管理部門的力量已經(jīng)大大弱化,其人員能夠把國家建設(shè)用地、農(nóng)村居民宅基地管理好已十分不易,對于上述大量的土地管理業(yè)務(wù)工作,現(xiàn)有人員是難以完成的。對于新的土地管理目標(biāo)和業(yè)務(wù)工作,要求在加強基層土地管理隊伍建設(shè)方面下大工夫,以滿足形勢發(fā)展的需要。