甘肅省健全草地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)補(bǔ)償制度研究

葛少蕓

甘肅嚴(yán)峻的草原生態(tài)環(huán)境問(wèn)題,不僅制約了草原牧區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展,而且也嚴(yán)重制約了草地生態(tài)服務(wù)功能的有效提供。當(dāng)前,對(duì)草地生態(tài)環(huán)境保護(hù)還沒(méi)有形成一套行之有效的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系,特別是缺乏有效的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,這對(duì)于維護(hù)甘肅省重要生態(tài)功能區(qū)域擔(dān)綱生態(tài)調(diào)節(jié)重要組成部分的草地生態(tài)系統(tǒng)來(lái)說(shuō),更顯得必要和迫切。

一、建立中央與省的分工補(bǔ)償制度

甘肅省草原毛面積(有些草原雖不能利用,但生態(tài)服務(wù)功能存在)占省土地面積的39.40%,是耕地面積的5.13倍、林地面積的4.51倍。草原類型復(fù)雜多樣,從東南到西北,地跨1500km,南北覆蓋6個(gè)緯度,東西覆蓋9個(gè)經(jīng)度。從低到高,海拔相差3000m以上。草原的水平分異與垂直分異,與國(guó)內(nèi)各個(gè)省區(qū)相比,都是極具類型特色的。

筆者認(rèn)為,生態(tài)功能區(qū)劃和主體功能區(qū)劃應(yīng)是建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的政策依據(jù)。在全國(guó)50個(gè)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能保護(hù)區(qū)中,涉及甘肅省對(duì)保障國(guó)家生態(tài)安全具有重要作用的生態(tài)功能區(qū)有:秦巴山地水源涵養(yǎng)重要區(qū)(含甘肅隴南和天水2個(gè)市,2市草地面積占區(qū)域面積的21.43%)、甘南水源涵養(yǎng)重要區(qū)(草地面積占區(qū)域面積的87.36%)、祁連山山地水源涵養(yǎng)重要區(qū)(涉及甘肅省9個(gè)縣、市,草地面積占區(qū)域面積的48.40%);黃土高原丘陵溝壑區(qū)土壤保持重要區(qū)(涉及甘肅的慶陽(yáng)、平?jīng)?、天水、隴南、定西、白銀市,草地面積占區(qū)域面積的36.08%);以及黑河中下游防風(fēng)固沙重要區(qū)(涉及甘肅省金塔縣中部)和岷山—邛崍山生物多樣性保護(hù)重要區(qū)(涉及甘肅4個(gè)縣,含隴南市)。其中,僅水源涵養(yǎng)重要區(qū)和土壤保持重要區(qū)的草原面積即已占到全省草原面積的近80%。這些國(guó)家級(jí)的生態(tài)功能區(qū)具有全國(guó)屬性,補(bǔ)償宜由中央政府承擔(dān)主要支出責(zé)任,同時(shí)重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域和優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域也應(yīng)承擔(dān)一定的支出責(zé)任。對(duì)于甘肅省確定的省級(jí)保護(hù)型的重要生態(tài)功能區(qū)域,地方財(cái)政應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用,但是鑒于甘肅省屬西部地區(qū)欠發(fā)達(dá)省份,應(yīng)該得到中央財(cái)政更多的支持和保障。

草地生態(tài)系統(tǒng)補(bǔ)償效益的實(shí)現(xiàn),只有通過(guò)草地生態(tài)系統(tǒng)所在地居民對(duì)環(huán)境影響行為的變化,才有可能體現(xiàn)到草地生態(tài)系統(tǒng)的改變。關(guān)于補(bǔ)償方式問(wèn)題,雖然采取資金、實(shí)物等“輸血”型的補(bǔ)償形式是很直接、很實(shí)惠的選擇,也是不可或缺的。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看,應(yīng)該更加重視“造血型”的長(zhǎng)效機(jī)制補(bǔ)償形式,因?yàn)檫@可以使受償者形成自我積累和自我發(fā)展的能力。

二、“誰(shuí)開(kāi)發(fā)、誰(shuí)保護(hù),誰(shuí)破壞、誰(shuí)恢復(fù),誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償,誰(shuí)污染、誰(shuí)付費(fèi)”制度

根據(jù)《甘肅省草原條例》的規(guī)定,甘肅省從2007年12月1日起率先在全國(guó)試行草原植被恢復(fù)費(fèi)收費(fèi)制度。對(duì)在省域內(nèi)的草地、草山、草坡以及人工草地上,因工程建設(shè)和礦藏開(kāi)采占用或使用草原的單位和個(gè)人;在草原上從事勘察、修路、探礦、架設(shè)(鋪設(shè))管線、建設(shè)旅游點(diǎn)、實(shí)彈演習(xí)、影視拍攝等活動(dòng)的單位和個(gè)人;采集或者出售國(guó)家二級(jí)保護(hù)和地方重點(diǎn)保護(hù)的草原野生植物(包括甘草、麻黃草、蓯蓉、雪蓮、蟲(chóng)草、秦艽、防風(fēng)、黃芩、柴胡、鎖陽(yáng)、藏紅花、紅景天等)的單位和個(gè)人,應(yīng)當(dāng)向草原監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)交納草原植被恢復(fù)費(fèi),并規(guī)定了具體收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。規(guī)定強(qiáng)調(diào)指出,收取的費(fèi)用要專項(xiàng)用于草原植被的恢復(fù)。這一規(guī)定實(shí)質(zhì)上是要求有關(guān)單位、企業(yè)和個(gè)人在追求利潤(rùn)和自身發(fā)展空間的過(guò)程中,對(duì)草地生態(tài)環(huán)境承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的一項(xiàng)制度,通過(guò)補(bǔ)償?shù)男问?確保草地生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

值得注意的新動(dòng)向是,近年來(lái)由于國(guó)家對(duì)耕地實(shí)行了嚴(yán)格的保護(hù)政策,一些地方就以開(kāi)發(fā)荒地、復(fù)墾等名義,將目光瞄上了草原。長(zhǎng)期以來(lái),違法開(kāi)墾、非法征占用、濫采亂挖草原的行為較為嚴(yán)重。而草原監(jiān)理機(jī)構(gòu)的執(zhí)法手段和能力又十分有限,機(jī)構(gòu)建制較低且隸屬地方,相關(guān)配套法規(guī)也不盡完善,使不少草原違法行為不能得到快速有效查處,草原生態(tài)保護(hù)難度加大。為此,應(yīng)該加強(qiáng)《草原法》中規(guī)定的對(duì)基本草原的建設(shè)和保護(hù)力度,像保護(hù)基本農(nóng)田一樣保護(hù)基本草原。同時(shí)應(yīng)將草原植被恢復(fù)費(fèi)收費(fèi)制度堅(jiān)持下去,并使其不斷得到健全和完善。

某些對(duì)草原生態(tài)有嚴(yán)重破壞的活動(dòng),例如礦山開(kāi)發(fā)等,應(yīng)一律實(shí)行“誰(shuí)破壞、誰(shuí)恢復(fù)”的制度,由礦業(yè)主負(fù)全責(zé)進(jìn)行修復(fù)?？蓪⒌V山開(kāi)采許可制度與草原生態(tài)補(bǔ)償和修復(fù)掛起鉤來(lái),并實(shí)行恢復(fù)治理保證金制度,即在開(kāi)采許可證申請(qǐng)得到批準(zhǔn)但尚未正式頒發(fā)以前,申請(qǐng)人須先交納恢復(fù)治理保證金,該保證金在采礦者不履行恢復(fù)治理計(jì)劃時(shí)用來(lái)支付恢復(fù)治理草原作業(yè)的費(fèi)用;礦業(yè)主完成了草原的恢復(fù)治理且驗(yàn)收合格后則予以返還。

三、建立草地生態(tài)環(huán)境保護(hù)的激勵(lì)補(bǔ)償制度

建議設(shè)立一個(gè)評(píng)估草原基本狀況的權(quán)威機(jī)構(gòu),按照科學(xué)的指標(biāo)體系定期對(duì)承包草原的利用后果進(jìn)行評(píng)估,判定草原使用者是合理使用還是損害使用。凡承包草原使草原生產(chǎn)力得到提高、草原生態(tài)環(huán)境質(zhì)量得到顯著改善的,應(yīng)該給予優(yōu)惠和激勵(lì)補(bǔ)償,并在草原使用權(quán)流轉(zhuǎn)中,草原地力增值部分應(yīng)當(dāng)獲得下一個(gè)使用權(quán)人的補(bǔ)償;而對(duì)于損害使用草原的,應(yīng)予以警告,并責(zé)令其恢復(fù)和改善,在使用權(quán)流轉(zhuǎn)中,草原地力減少的部分,草原現(xiàn)有使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)對(duì)下一個(gè)使用權(quán)人進(jìn)行賠償或補(bǔ)償。

在草地生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)方面,凡法律法規(guī)有明確規(guī)定的,應(yīng)該加強(qiáng)執(zhí)法力度。例如對(duì)違反草畜平衡制度規(guī)定的,《甘肅省草原條例》已作出了明確的處罰規(guī)定,草原監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)應(yīng)持之以恒地堅(jiān)持執(zhí)法,以扭轉(zhuǎn)目前普遍存在的草畜失衡局面。

四、“生態(tài)標(biāo)志”補(bǔ)償制度

生態(tài)標(biāo)志是經(jīng)過(guò)權(quán)威機(jī)構(gòu)認(rèn)證,確認(rèn)是以生態(tài)友好方式從生產(chǎn)、銷售到使用、直到最后處理的整個(gè)周期內(nèi)都不會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境帶來(lái)危害的值得信賴的生態(tài)商品。這種“綠色產(chǎn)品”在交易過(guò)程中會(huì)傳遞出強(qiáng)勁信號(hào),促使一般市場(chǎng)消費(fèi)者愿意以較高價(jià)格去購(gòu)買。這樣,消費(fèi)者實(shí)際上就支付了商品生產(chǎn)者伴隨著商品生產(chǎn)而提供的生態(tài)服務(wù),是間接支付生態(tài)服務(wù)的價(jià)值實(shí)現(xiàn)方式。這種以市場(chǎng)配置為導(dǎo)向的補(bǔ)償方法在成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的部分領(lǐng)域已獲得廣泛推廣,近年來(lái)在發(fā)展中國(guó)家發(fā)展也很迅速,日益得到普遍認(rèn)可和接受。在我國(guó),“綠色產(chǎn)品”發(fā)展也很迅速,據(jù)報(bào)道,綠色食品總量2008年年底已達(dá)到9000×104噸,約占全國(guó)農(nóng)產(chǎn)品出口總額的9.3%。甘肅省已有12個(gè)縣獲得了國(guó)家頒發(fā)的綠色食品原料標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)基地證書,還有8個(gè)縣進(jìn)入了建設(shè)期。

要充分發(fā)揮甘肅草原地區(qū)資源稟賦的比較優(yōu)勢(shì),大打綠色牌,走特色生態(tài)畜牧業(yè)之路,讓綠色畜產(chǎn)品逐漸成為安全優(yōu)質(zhì)畜產(chǎn)品生產(chǎn)、流通、消費(fèi)的主要載體。對(duì)綠色生態(tài)畜產(chǎn)品要推行“環(huán)境有監(jiān)測(cè)、操作有規(guī)程、生產(chǎn)有記錄、產(chǎn)品有檢驗(yàn)、上市有標(biāo)識(shí)”的全程標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)。要不斷強(qiáng)化牧戶、基地、企業(yè)、市場(chǎng)之間的聯(lián)系,以實(shí)現(xiàn)“品牌引導(dǎo)消費(fèi)、市場(chǎng)拉動(dòng)生產(chǎn)”的良好局面。據(jù)筆者在甘南藏族自治州的實(shí)地調(diào)查,綠色畜產(chǎn)品售價(jià)一般比普通畜產(chǎn)品高出20%～50%,較好地協(xié)調(diào)了經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益的關(guān)系。

生態(tài)標(biāo)志認(rèn)證的規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化實(shí)施,對(duì)推動(dòng)綠色畜產(chǎn)品由初級(jí)階段向高級(jí)階段演進(jìn)至關(guān)重要。值得欣喜的是,甘肅省已經(jīng)舉辦了首次農(nóng)產(chǎn)品地理標(biāo)志培訓(xùn)班,對(duì)省、市州、縣區(qū)農(nóng)產(chǎn)品地理標(biāo)志工作負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)的160多名工作人員進(jìn)行了培訓(xùn),這是一個(gè)良好的開(kāi)端。應(yīng)逐漸形成全省、全國(guó)乃至國(guó)際社會(huì)公認(rèn)的生態(tài)標(biāo)志認(rèn)證權(quán)威機(jī)構(gòu)。凡希望獲得生態(tài)標(biāo)志的“綠色產(chǎn)品”,均應(yīng)向權(quán)威認(rèn)證機(jī)構(gòu)提出申請(qǐng),按既定標(biāo)準(zhǔn)完成規(guī)定的測(cè)試程序并提交規(guī)定的測(cè)試數(shù)據(jù),證明產(chǎn)品達(dá)到了生態(tài)標(biāo)志的授予標(biāo)準(zhǔn)。這樣,一方面可以鼓勵(lì)生產(chǎn)者加強(qiáng)對(duì)生態(tài)保護(hù)的投入,同時(shí)由于引導(dǎo)了消費(fèi)者對(duì)生態(tài)標(biāo)志產(chǎn)品的付費(fèi),而間接回報(bào)了生產(chǎn)者對(duì)生態(tài)保護(hù)的投入。

五、加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償制度法制化進(jìn)程

加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償制度法制化進(jìn)程,是實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償政策、制度的法律保障,也是生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋举|(zhì)所決定的。

目前,我們雖然有涉及生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)容的相關(guān)政策10余項(xiàng),但沒(méi)有一項(xiàng)政策是真正以生態(tài)補(bǔ)償為目的而設(shè)計(jì)的。在這些補(bǔ)償政策中,雖然有涉及保護(hù)和恢復(fù)生態(tài)環(huán)境的相關(guān)內(nèi)容,但整個(gè)政策的主體是為其他目標(biāo)服務(wù)的。這樣,在政策的具體執(zhí)行過(guò)程中,往往出現(xiàn)生態(tài)保護(hù)與修復(fù)內(nèi)容被忽視的現(xiàn)象,生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪康幕緹o(wú)法實(shí)現(xiàn)。同時(shí),在現(xiàn)有的生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)政策中,缺乏長(zhǎng)期有效的生態(tài)補(bǔ)償政策,例如退耕還草、退牧還草等政策是最具有生態(tài)補(bǔ)償含義的政策,但它們大多是以項(xiàng)目、工程或計(jì)劃的方式組織實(shí)施,具有明確的時(shí)限。在政策實(shí)施期限內(nèi),農(nóng)牧民為保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境所犧牲的經(jīng)濟(jì)利益得到了一定補(bǔ)償,他們會(huì)因此而限制自己的不良生產(chǎn)和開(kāi)發(fā)活動(dòng)。反之,當(dāng)他們犧牲的利益因“時(shí)限”到期而得不到經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)臅r(shí)候,為了基本的生活和發(fā)展需求,就又會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境形成破壞。這種延續(xù)性不強(qiáng)的短期性政策,會(huì)給其實(shí)施的效果帶來(lái)較大的變數(shù)和風(fēng)險(xiǎn)。

因此,從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展來(lái)看,需要從維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的視角出發(fā),整合現(xiàn)有的已經(jīng)實(shí)踐了若干時(shí)段的生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)政策,將其上升為法律,從國(guó)家層次上制定出生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶ｍ?xiàng)法律、法規(guī),以法律形式將補(bǔ)償范圍、對(duì)象、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等的制定和實(shí)施確定下來(lái),為生態(tài)補(bǔ)償提供法律依據(jù),也為各地、各行業(yè)實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償提供統(tǒng)一的法律指導(dǎo)和支持,從而增強(qiáng)實(shí)踐的法律推動(dòng)力?？紤]到法律出臺(tái)的程序性以及立法條件的時(shí)機(jī)等因素,建議可先以國(guó)務(wù)院決定或指導(dǎo)意見(jiàn)的方式,形成專門的政策文件,以適應(yīng)建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的需要。

(作者系西北民族大學(xué)法學(xué)院教授。本文系2009年甘肅省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃資助項(xiàng)目“甘肅省健全農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償制度研究”的階段性研究成果)