論歐盟第一起對華反補貼調(diào)查

包小忠

(大連理工大學(xué) 管理學(xué)院，遼寧 大連 116024)

論歐盟第一起對華反補貼調(diào)查

包小忠

(大連理工大學(xué) 管理學(xué)院，遼寧 大連 116024)

歐盟啟動對中國輸歐銅版紙的反補貼調(diào)查，既是世界經(jīng)濟大環(huán)境變動的結(jié)果，也是歐盟追隨加拿大和美國做法的結(jié)果。如果最終征收了反補貼稅，那么對于中國和歐盟的生產(chǎn)者和消費者以及政府都會造成一定的利益上的影響。但由于歐盟的調(diào)查取證將會很困難，還有很多必要的程序要走，這第一起反補貼調(diào)查不會很順利，而且今后歐盟頻繁采用反補貼措施的可能性也不大，不必過于憂心。

歐盟；反補貼；銅版紙

早在2010年3月初，人們就已經(jīng)獲悉，歐盟銅版紙生產(chǎn)商協(xié)會向歐委會提出了對中國輸歐銅版紙進行反補貼調(diào)查的申請，而這一調(diào)查可能會導(dǎo)致針對中國出口到歐洲的產(chǎn)品征收一系列新關(guān)稅。當(dāng)時，歐委會正在審查過程中，并將于接受申訴之日起45日內(nèi)，決定是否啟動該調(diào)查。國內(nèi)業(yè)界人士普遍擔(dān)心，未來歐盟的反補貼是否也如美國一般，呈現(xiàn)“開閘放水”之勢，并且對國內(nèi)出口造成一定的打擊。

一、歐盟對華反補貼的緣起

1979年，我國出口歐共體(歐盟前身)的糖精鈉被施以反傾銷措施，這是我國第一次遭遇到反傾銷這一類的貿(mào)易救濟措施。數(shù)年后的今天，我國已成為全球反傾銷案件的最大受害者，而歐盟在其中扮演了重要角色。在20世紀(jì)整個80年代提起了26起(占同期全球?qū)ξ覈笖?shù)的41.3%)，90年代提起了26起(占同期全球?qū)ξ覈笖?shù)的17.3%)。而且2000年以后的情況更是堪憂。普遍認(rèn)為，歐盟對我國啟動的反傾銷案件呈現(xiàn)出立案多、持續(xù)時間長、涉案品種多等特點，并對我國有一定的歧視性。[1]

不過，中歐貿(mào)易爭端并不像中美和中日貿(mào)易爭端那樣具有強烈的國際政治色彩，而更多的是從純經(jīng)濟考慮出發(fā)，是經(jīng)濟全球化進程中的一個正常經(jīng)貿(mào)實踐。2004年中歐全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系的確立，為雙方擴大在政治、經(jīng)濟和文化領(lǐng)域的溝通與合作奠定了重要基石，此后，雙方日漸升溫的經(jīng)貿(mào)往來更成為雙邊關(guān)系迅速提升的催化劑。歐盟繼續(xù)保持著中國第一大貿(mào)易伙伴地位，同時，歐盟還是中國累計第一大技術(shù)供應(yīng)方和第四大實際投資來源方，而中國也已成為歐盟第二大貿(mào)易伙伴。

2007年3月30日，對中國政府甚至是中國企業(yè)而言都算是一個值得紀(jì)念的日子。這一天，中歐雙方首次就歐盟貿(mào)易救濟措施問題在北京展開了對話。在認(rèn)真聽取了中國各方意見之后，歐委會貿(mào)易總司貿(mào)易救濟司司長維尼格表示很高興能聽到中國的聲音，他承認(rèn)綠皮書的出臺與中國鞋企抗辯歐盟反傾銷有很重要的關(guān)系，并承認(rèn)“中國皮鞋案”確實暴露了歐盟貿(mào)易救濟工具中的諸多問題。另外，此次中歐對話還圍繞“貿(mào)易救濟工具的經(jīng)濟分析”、“中國企業(yè)應(yīng)訴歐盟貿(mào)易救濟調(diào)查的瓶頸”、“歐盟貿(mào)易救濟工具技術(shù)問題”等議題展開研討。此次對話緣于2006年12月6日歐盟頒布了貿(mào)易救濟工具綠皮書《變化的全球經(jīng)濟中歐盟貿(mào)易救濟工具》，就貿(mào)易救濟政策相關(guān)的32個問題向社會各界征求意見，并主動邀請包括中國在內(nèi)的第三國進行評論。該綠皮書被認(rèn)為是歐盟對現(xiàn)行貿(mào)易救濟政策尤其是反傾銷政策的反思和改革。

如果僅就貿(mào)易救濟工具中的反補貼措施而言，其實，盡管歐盟有反補貼的法律和實踐，但一直以來，由于視中國等國為“非市場經(jīng)濟國家”而并未采取行動。然而，這種情況未能持續(xù)太久。2004年加拿大開始連續(xù)對我國發(fā)起反補貼調(diào)查，開創(chuàng)了我國對外貿(mào)易領(lǐng)域遭受新的貿(mào)易壁壘——反補貼的先河。從2004年4月13日開始，加拿大邊境服務(wù)署對原產(chǎn)于我國的燒烤架發(fā)起反補貼立案調(diào)查。這是我國遭受的第一起反補貼調(diào)查案件，我國在這起反補貼調(diào)查中取得勝利。2004年4月28日，加拿大邊境服務(wù)署又對原產(chǎn)于我國的碳鋼和不銹鋼緊固件進行反補貼立案調(diào)查；2005年1月7日，加拿大國際貿(mào)易法庭對涉案產(chǎn)品作出存在損害的肯定性裁決。自此，碳鋼和不銹鋼緊固件案開啟了國外對我國出口產(chǎn)品征收反補貼稅的歷史。

繼加拿大發(fā)起反補貼調(diào)查后，美國及歐盟開始投入了針對“非市場經(jīng)濟”國家發(fā)起反補貼調(diào)查適用國內(nèi)法的研討。歐盟是中國最大的貿(mào)易伙伴，與其反傾銷法相似，歐盟反補貼的立法依據(jù)也源自于WTO協(xié)定。作為WTO烏拉圭回合談判的結(jié)果之一，1995年新的《補貼與反補貼協(xié)定》達(dá)成，歐盟反補貼法也于1997年作了相應(yīng)的修改。從法律來看，歐盟對于“非市場經(jīng)濟國家”的概念未作明確的界定，也沒有對“非市場經(jīng)濟國家”的標(biāo)準(zhǔn)和特征予以說明，不過它對于什么是市場經(jīng)濟，尤其是關(guān)于市場經(jīng)濟地位的標(biāo)準(zhǔn)卻是十分明確而又具體的。歐盟關(guān)于市場經(jīng)濟地位的標(biāo)準(zhǔn)共有5項，達(dá)不到上述各項標(biāo)準(zhǔn)的國家，就將被視為“非市場經(jīng)濟國家”，列入專門名單。如果歐盟與名單上的國家在進出口貿(mào)易中發(fā)生傾銷指控并實施反傾銷立案調(diào)查，那么就將選擇替代國價格作為正常價值進行認(rèn)定。由于中國等國沒有被列入歐盟“市場經(jīng)濟國家”的名單，因此更多遭遇的是反傾銷而不是反補貼。[2]

但是，今天無論是美國還是歐盟，都改變立場對中國祭起了反補貼大旗。他們認(rèn)為，對于非市場經(jīng)濟國家中的“市場導(dǎo)向產(chǎn)業(yè)”，反補貼法也同樣適用。美國眾議院2005年7月通過的《美國貿(mào)易權(quán)利執(zhí)行法案》(The U.S. Trade Rights Enforcement Act)修正案要求將美國的反補貼法適用于包括中國在內(nèi)的非市場經(jīng)濟國家，目前，美國是歐美國家中對中國產(chǎn)品發(fā)起反補貼最多的國家。而英國《金融時報》2007年11月15日也報道，歐盟貿(mào)易委員曼德爾森擬提議對中國部分產(chǎn)品采取反補貼措施，征收懲罰性關(guān)稅。該提議將是歐盟關(guān)于貿(mào)易救濟措施的年度審議中出現(xiàn)的最大政策變動。報道稱，由于歐盟對中國的貿(mào)易赤字以每小時1360萬歐元的速度不斷增加，該提議得到了絕大多數(shù)歐盟成員國的強力支持。還稱，盡管歐盟沒有承認(rèn)中國的“市場經(jīng)濟地位”，但并不影響歐盟對中國采取反補貼措施，該措施將針對被歐盟認(rèn)定獲得“市場經(jīng)濟地位”的中國公司。[3]如今，2010年4月17日，消息終于傳來，歐盟決定對進口的中國銅版紙展開反補貼立案調(diào)查，而這是歐盟對中國產(chǎn)品發(fā)起的第一起反補貼調(diào)查。

二、歐盟對華反補貼的經(jīng)濟效應(yīng)

與傾銷不同，補貼是一種政府行為，是政府或該國任何公共機構(gòu)向本國的某些企業(yè)提供的財政補助以及對價格或收入的支持。在國際貿(mào)易中，獲得出口補貼的企業(yè)能在一定程度上降低成本，可以發(fā)揮企業(yè)規(guī)模經(jīng)濟效益，增強國際競爭力。另一方面，補貼作為政府的財政支出，需要增加稅收收入，從而增加了企業(yè)的成本和減少了消費者的收入，降低了福利水平。此外，補貼使出口增加，導(dǎo)致國內(nèi)資源向國外轉(zhuǎn)移，促使某些特有國內(nèi)資源價格上漲。

圖1 補貼和反補貼措施

出口補貼對進出口國的影響如圖1所示。圖1(b)中曲線D′是進口國的進口需求曲線，曲線S′是出口國的出口供給曲線，OP1則是自由貿(mào)易時該商品的國際價格。自由貿(mào)易條件下，進口國的進口量是OQ′。進口邊際收益等于邊際成本，OQ′是最佳的貿(mào)易量。假如中國對銅版紙實施出口補貼措施，給本國的銅版紙出口廠商提供PP1水平的從量補貼，使得其產(chǎn)品的價格由OP1下降到OP。價格下降后，歐盟的進口需求隨之?dāng)U大，由OQ′增加到OQ″。這時的進口需求價格(邊際收入)是OP，而它是小于供給價格(邊際成本)OP1的。由于進口產(chǎn)品的價格下降，歐盟對進口產(chǎn)品的消費相應(yīng)增加，消費進口產(chǎn)品的歐盟消費者其剩余增加了a+b。中國的出口損失為a+b+c。

在圖1(a)歐盟的市場上，出口補貼使中國出口產(chǎn)品的供給曲線由S′下移到S″，相應(yīng)的該產(chǎn)品的歐盟市場價格由OP1下降到OP，歐盟總的消費量(歐盟產(chǎn)品消費量加上進口產(chǎn)品消費量)隨之上升，從過去的OQ3增加到OQ4。就歐盟消費者來講，其消費者剩余增加了g+f+e+d+h；就歐盟廠商來講，產(chǎn)量由OQ2減少到OQ1，其生產(chǎn)者剩余減少了g+h；中國的出口量盡管擴大了，但也損失了出口補貼f+e+d+h+i。綜合兩國的得失，合計出現(xiàn)凈損失h+i。

出于抵消的目的，歐盟征收相當(dāng)于出口補貼的反補貼稅，使得歐盟市場的價格由OP回升到OP1。價格的上漲促使歐盟的廠商擴大生產(chǎn)，而一些原來由于成本高而無法進行生產(chǎn)的廠商也開始進行生產(chǎn)，這時他們獲得的生產(chǎn)者剩余增加了g+h，先前的損失又回來了。但消費量也隨價格的上漲而減少，消費者損失的消費者剩余為g+f+e+d+h。歐盟由于征收反補貼稅獲得了關(guān)稅收入e。

由于歐盟的進口從Q1Q4減少到Q2Q3，中國提供的出口補貼減少了h+f以及d+i，有凈收益出現(xiàn)。但就歐盟和中國的綜合得失而言，出現(xiàn)凈收益h+i。理論上的可能結(jié)果是這樣，然而在當(dāng)前的實際當(dāng)中，并不能肯定中國銅版紙出口行業(yè)獲得了出口補貼：一是中國政府還沒有承認(rèn)，二是歐盟方面還沒有得出調(diào)查結(jié)果。

就中國政府還沒有承認(rèn)這一點而言，中國商務(wù)部新聞發(fā)言人姚堅的談話已經(jīng)很明確。姚堅表示，數(shù)月前歐盟已經(jīng)對中國銅版紙發(fā)起反傾銷調(diào)查，并在反傾銷調(diào)查中采取歧視性的、不公正的“替代國”做法，另一方面在未承認(rèn)中國市場經(jīng)濟地位的情況下又對中國產(chǎn)品啟動反補貼調(diào)查。這構(gòu)成了對中國產(chǎn)品的雙重歧視，也違反了WTO規(guī)則。姚堅表示，歐盟對華啟動反補貼調(diào)查，是向外界發(fā)出的一個錯誤的貿(mào)易保護主義信號。近年來，中歐經(jīng)貿(mào)關(guān)系總體呈健康發(fā)展態(tài)勢，雙方互為重要貿(mào)易伙伴。中方認(rèn)為，雙方應(yīng)當(dāng)從維護和穩(wěn)定國際貿(mào)易環(huán)境的目標(biāo)出發(fā)，遵循發(fā)展、平等、互利的方針，通過磋商合作妥善處理經(jīng)貿(mào)摩擦，實現(xiàn)互利共贏。姚堅強調(diào)，當(dāng)前國際經(jīng)濟出現(xiàn)復(fù)蘇跡象，但仍然面臨著赤字和債務(wù)不斷、金融體系脆弱、市場需求不足等風(fēng)險，特別是貿(mào)易保護主義仍在蔓延。在此關(guān)鍵時刻，中方對歐方所作出的立案決定及由此產(chǎn)生的負(fù)面影響高度關(guān)注。中方將按照WTO規(guī)則密切關(guān)注案件進展，并保留采取進一步措施的權(quán)利。[4]這表明，作為WTO成員方的中國理直氣壯。

假如歐盟經(jīng)過調(diào)查證實了中國銅版紙出口行業(yè)獲得了出口補貼，并最終開征了反補貼稅，那么中國銅版紙出口受到的可能的影響仍有待于進一步評估。近年來，中國銅版紙出口量出現(xiàn)較大幅度的增長，據(jù)海關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2009年1～10月，中國出口銅版紙109.4萬t。其中，對歐盟出口量為16.6萬t，占國內(nèi)銅版紙出口總量的15%，超過同一時期對美國的出口量。一旦歐盟對銅版紙征收反補貼稅，將至少有20萬t銅版紙回流，國內(nèi)市場大概需要半年時間來消化。而這段時間，造紙企業(yè)銷售價格、單位利潤、噸值毛利和開工率都會下降。業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，2010年銅版紙很可能出現(xiàn)降價的拐點，各公司因此可能犧牲自己的利潤或者限產(chǎn)保價。

當(dāng)然，就本文的學(xué)術(shù)討論而言，中國銅版紙出口減少是好事，政府給予出口補貼不足取。近年來，我國自然資源的逐漸枯竭和環(huán)境的破壞已經(jīng)提醒人們，能源、原材料已經(jīng)不再是我國的充裕要素，根據(jù)比較優(yōu)勢原則，我國不應(yīng)當(dāng)出口那些密集使用我國非充裕要素的產(chǎn)品，如銅版紙等。現(xiàn)階段，對資源消耗型的產(chǎn)品絕對不可以輕易提供出口補貼，甚至在某種程度上應(yīng)歡迎外國公司向我國傾銷這類產(chǎn)品。我國企業(yè)則應(yīng)當(dāng)從資源消耗型工業(yè)部門中適當(dāng)退出，轉(zhuǎn)而大量進口這些產(chǎn)品來滿足國內(nèi)需求。

三、歐盟對華反補貼的走勢

1.歐盟的調(diào)查取證將會很困難

直到今天，WTO的經(jīng)濟學(xué)家仍在對政府補貼的影響范圍和效果進行認(rèn)真研究，筆者堅信，相當(dāng)多的WTO成員方的中央和地方政府仍維持大量的名目繁多的補貼，并為其尋找各種正當(dāng)理由。由于相當(dāng)部分的政府補貼會導(dǎo)致貿(mào)易扭曲，WTO要求各成員政府必須將此類補貼上報WTO。但截至目前，只有很小一部分成員履行了向WTO通報的義務(wù)，從而導(dǎo)致對政府補貼使用和效果的相關(guān)信息嚴(yán)重匱乏。同時，缺乏對補貼行為的統(tǒng)一定義也加大了獲得政府補貼系統(tǒng)相關(guān)信息的難度。

自然地，反補貼調(diào)查不僅要調(diào)查企業(yè)這一在補貼行為中充當(dāng)“笑納”者的當(dāng)事方，更要調(diào)查給予補貼的政府，這使得啟動反補貼調(diào)查要比啟動反傾銷調(diào)查難度大得多。在國際貿(mào)易實踐中，直接的出口補貼較容易被觀察到，容易招致別國的投訴，且WTO也對出口補貼行為進行了規(guī)范，所以目前各國都較少使用直接的出口補貼，而是采取一些相對隱蔽的做法，無疑使得對補貼的調(diào)查更為困難。從政治角度看，反補貼調(diào)查更敏感，關(guān)系到一國出口產(chǎn)業(yè)及政府政策。政府部門或任何公共機構(gòu)和相關(guān)企業(yè)想搞補貼發(fā)放和接受補貼，他們之間就會直接或間接地進行相當(dāng)多的各種形式的接觸，而調(diào)查政府部門或公共機構(gòu)和企業(yè)之間的轉(zhuǎn)移支付，不僅干涉他國的國內(nèi)法和國家政策，還會引發(fā)大量政府間的交涉。所以一個進口產(chǎn)品的案件就直接引發(fā)政府間政治的波動，這是每一個政府都必須慎重考慮的。[5]

2.歐盟需要走的程序還很多

在WTO框架內(nèi)的貿(mào)易救濟措施中，WTO成員方主管機構(gòu)應(yīng)其國內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的申請，對已經(jīng)接受補貼的進口產(chǎn)品進行反補貼調(diào)查，并采取征收反補貼稅或接受價格承諾等方式，抵消進口產(chǎn)品所享受的補貼，這是反補貼措施。反補貼措施只有在含有補貼的進口產(chǎn)品確實造成了損害或損害威脅，且二者之間存在因果關(guān)系時才能采取。除征收反補貼稅外，受害的成員國還可以向WTO申訴，通過其爭端解決機制來消除損害或損害威脅。

WTO《補貼與反補貼措施協(xié)定》(以下簡稱《反補貼協(xié)定》)規(guī)定，WTO成員方對進口產(chǎn)品實施反補貼調(diào)查及征收反補貼稅，一般要經(jīng)過申請人申請、進口調(diào)查主管機構(gòu)立案、磋商、調(diào)查、裁決、行政復(fù)議、司法審查及公告等程序?！斗囱a貼協(xié)定》也規(guī)定，對某一特定補貼只能采取一種形式的救濟措施，要么征收反補貼稅，要么根據(jù)協(xié)定第4條或第7條的規(guī)定采取報復(fù)措施。

《反補貼協(xié)定》一般依賴于《關(guān)于爭端解決規(guī)則和程序的諒解》的爭端解決規(guī)則。成員國進行了磋商，但在規(guī)定期限內(nèi)未能達(dá)成雙方同意的解決辦法，則可以將爭端提交到WTO的爭端解決機構(gòu)去解決。如果一成員國在采取反補貼措施過程中，未能遵守《反補貼協(xié)定》第5部分的實質(zhì)性或程序性要求，則其他成員國也可以通過爭端解決機制提出質(zhì)疑?！斗囱a貼協(xié)定》規(guī)定，爭端解決程序與反補貼措施可以平行引用。[6]

3.歐盟頻繁采用反補貼措施的可能性不大

即便是歐盟對中國出口銅版紙開征了反補貼稅，它在其他行業(yè)蔓延的可能性也非常小。據(jù)統(tǒng)計，1995—2005年各個WTO成員方發(fā)起的反傾銷調(diào)查、反補貼調(diào)查和保障措施調(diào)查等貿(mào)易救濟調(diào)查共計3164起，相當(dāng)于每年發(fā)起287.6起貿(mào)易救濟調(diào)查。其中，反傾銷調(diào)查有2840起，年平均258.2起；反補貼調(diào)查有182起，年平均16.5起；保障措施調(diào)查有142起，年平均12.9起。反傾銷調(diào)查占到全部貿(mào)易救濟調(diào)查的89.8%，而反補貼調(diào)查只占5.8%，保障措施調(diào)查只占4.5%。

我國遭遇的情況也不例外，截至2006年10月，反傾銷措施仍是國外對我國的主要貿(mào)易救濟形式。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，加入WTO后，在國外對我國啟動的385起貿(mào)易救濟調(diào)查中，反傾銷案件占貿(mào)易救濟案件總數(shù)的69.6%，保障措施案件占11.4%，特別保障措施案件占17.9%，而反補貼措施案件只占1.0%。盡管近幾年我國遭遇的反補貼措施案件多了一些，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)不會對我國的整體出口造成重大打擊。[1]

總之，我們對待歐盟首次對華反補貼調(diào)查的態(tài)度應(yīng)該是：無須為慮。

[1]中國商務(wù)部.中歐貿(mào)易[EB/OL].[2010-05-26].http://www.cacs.gov.cn/zhongmeimaoyi/zhongou.aspx.

[2]包小忠，鄧念武.論我國出口產(chǎn)品面臨的反補貼訴訟[J].特區(qū)經(jīng)濟，2006(5)：20-21.

[3]BOUNDS A.歐盟將以關(guān)稅對付中國“補貼”[N].金融時報(英國)，2007-11-15.

[4]商務(wù)部新聞辦公室.商務(wù)部新聞發(fā)言人姚堅就歐盟對中國銅版紙發(fā)起反補貼調(diào)查發(fā)表談話[EB/OL].(2010-04-17)[2010-05-16].http://www.mofcom.gov.cn/aarticle/ae/ai/201004/20100406872772.html.

[5]包小忠.反傾銷措施一枝獨秀的制度原因分析[J].亞太經(jīng)濟，2006(2)：30-32.

[6]包小忠.WTO框架內(nèi)的貿(mào)易救濟措施研究[M].北京：經(jīng)濟科學(xué)出版社，2008：7-11

OnEU’s1stanti-subsidyinvestigationintoChina

BAO Xiao-zhong

(College of Management, Dalian Univ. of Technology, Dalian 116024, China)

EU starts to make an anti-subsidy investigation into China’s art paper export to European. On one side, it is the result of the change of world economy environment; on the other side, it’s also the result of EU’s following the U.S. and Canada’s action. If China was levied on anti-subsidy duty, there would be great effect on China and EU’s producers and consumers. Also, there would be influence on benefit of each government. But it’s very difficult for EU to obtain proper evidence, and there must be many necessary procedures. So this 1st investigation will not go swimmingly. Furthermore, the possibility is so little for EU to take anti-subsidy measures later. In a word, it’s unnecessary for us to take much care about it.

EU; anti-subsidy; art paper

1671-7041(2010)06-0001-04

F742

A*

2010-06-10

包小忠(1968-)，男，內(nèi)蒙古通遼人，博士，副教授；E-mailxiaozhongb@yahoo.com.cn