加快推進楊浦舊區(qū)改造進程研究

■ 沈志英 Shen Zhiying

0 引言

楊浦區(qū)是老的工業(yè)區(qū)和住宅區(qū)。舊區(qū)改造工作是一項涉及發(fā)展和民生的實事工程，歷屆區(qū)委、區(qū)政府始終把舊改工作作為全區(qū)工作的“重中之重”，舉全區(qū)之力推進。當前，楊浦舊區(qū)改造工作呈現(xiàn)出新情況、新特點和新要求，尤其是拆遷安置房源、資金、拆遷政策等因素，一定程度制約了舊區(qū)改造的進程，給城區(qū)的科學發(fā)展、和諧穩(wěn)定帶來了影響。為此，我們緊緊圍繞又好又快推進舊區(qū)改造的總體要求，認真研究、剖析舊改拆遷存在的難題，積極探索舊改新思路、新方法、新途徑，既是貫徹落實科學發(fā)展和十七屆四中全會精神的重要體現(xiàn)，也是改善楊浦百姓居住條件和質量的重要舉措，對于加快楊浦知識創(chuàng)新區(qū)建設，實現(xiàn)十七大提出的“住有所居”的目標具有重要的現(xiàn)實指導意義。

1 楊浦區(qū)舊區(qū)改造基本情況

1.1 舊區(qū)改造總量及分布

楊浦全區(qū)二級舊里以下房屋345萬m2。自上世紀90年代以來，共拆除二級舊里以下房屋近180萬m2，為6.5萬余戶居民改善了居住環(huán)境和條件。目前，還有近170萬m2二級舊里以下房屋亟待拆遷改造，主要分布在平涼、定海、大橋等地區(qū)。其中，平涼地區(qū)二級舊里以下房屋還有18個街坊25.8萬m2，占總量15.45%，涉及居民約1.96萬戶；定海地區(qū)二級舊里以下房屋還有14個街坊22.4萬m2，占總量13.41%，涉及居民約0.96萬戶；大橋地區(qū)二級舊里以下房屋主要分布在楊浦大橋兩側16個街坊29.1萬m2，占總量17.43%，涉及居民約1.63萬戶。

1.2 舊改模式和融資方式

楊浦舊區(qū)改造模式主要經歷3個階段：一是“365”危棚簡屋改造（1992年～2000年）。全區(qū)共拆除“365”危棚簡屋88.1萬m2，約占全市365萬m2的1/4。開發(fā)商主要以“土地批租”的方式取得舊改地塊，重點解決人均居住面積4 m2以下住房困難戶。二是以改造老房老區(qū)為重點的新一輪舊區(qū)改造（2001～2005年）。按照“政府扶持、市場運作、百姓參與、有償改善”的要求，引入社會資本，以開發(fā)商投資加快推進，共拆除二級舊里以下、二萬戶等舊里約64萬m2。三是“十一五”舊區(qū)改造（2006年至今）。全市400萬m2舊改計劃，本區(qū)61萬m2。采取市區(qū)聯(lián)合土地儲備方式，主要是與市地產集團合作，此外，我們還通過“拆改留”并舉的方法，對100萬m2非成套住房進行成套改造，對1000萬 m2舊小區(qū)實施綜合整治和“平改坡”綜合改造，受益居民達30余萬戶。

1.3 在拆基地規(guī)模情況

十一五”期間，堅持“全力推進、突出重點”的原則，科學設置在拆總量和規(guī)模，重點推進市重點地塊舊改。一是拆遷戶數(shù)完成方面。2006～2009年，完成居民動遷分別為6637戶、1030戶、1468戶和6200戶，拆房面積分別為16.9萬m2、3萬m2、5.1萬m2和12.4萬m2。二是在拆基地規(guī)模方面。在拆基地規(guī)模每年保持在50個左右，舊改基地保持在40個左右；平均每年啟動基地15個，收尾基地12個。

1.4 停滯基地規(guī)模分布情況

全區(qū)現(xiàn)有停滯基地11個，涉及居民6758戶，停滯5年以上的有3個，停滯5年以下的有8個基地。以區(qū)土發(fā)中心名義拆遷的有2個（長白228街坊、西白林寺基地），其余9個基地由社會開發(fā)商進行開發(fā)。

1.5 動遷安置方式情況

2001年11月1日，以市場化為主體的拆遷政策法規(guī)頒布以后，楊浦進入新一輪舊改階段。安置方式為貨幣補償和產權調換兩種方式。產權調換的地點大都為異地安置，分布在浦東、南匯、寶山等較偏遠的地段。2008年以來，楊浦積極探索“貨幣補償、異地安置、就近安置”等多元化的安置方式。此外，為進一步盤活存量安置房源并科學有效地使用，研制了“楊浦區(qū)政府投資性房源管理信息系統(tǒng)”，確保全區(qū)的房源統(tǒng)一計劃、統(tǒng)一調配、統(tǒng)一使用。

1.6 拆遷政策實施情況

2007年以前，動遷政策一直沿用《上海市城市房屋拆遷實施細則》，也就是通常說的“數(shù)磚頭”。期間，又經歷了“數(shù)磚頭”、“數(shù)人頭”到“數(shù)磚頭+數(shù)人頭”的過程。2008年以來，楊浦區(qū)加強舊改基地人口管理，在河間路南塊基地試行“數(shù)磚頭加保障”的動遷補償安置新政策，即在原先拆遷政策的基礎上，探索“數(shù)磚頭”不數(shù)“人頭”的做法，堅持“拆一還一 ”，通過以戶為單位的面積托底，減少以往拆遷方案中的人口因素，保障面積小、人口多的拆遷居民戶“住有所居”。

2 當前楊浦推進舊區(qū)改造的主要做法

2.1 嚴格操作規(guī)程，在政策執(zhí)行上保障依法公正

平涼西塊二期、軌交12號線、河間路基地均實施了“數(shù)磚頭加保障”的新政策，堅持在維護被拆遷居民物權的基礎上，對確有居住困難的對象托底保障。各拆遷基地嚴格按既定政策，制定了拆遷方案具體操作口徑等一系列操作細則。在人口認定上，按戶籍人口、安置人口和托底保障人口依次認定，堅決把鉆政策空子的投資客和投機者剔除在保障托底范圍之外；在面積認定上，對房屋的現(xiàn)狀進行“地毯式”測繪，對違章搭建依據(jù)相關政策堅決不予認定。

2.2 建設保障性住房，突破就近安置房源瓶頸

為讓百姓安置多一種選擇，楊浦區(qū)積極挖潛，從土地、政策、規(guī)劃等方面進行創(chuàng)新突破，將舊改居民用地，捆綁周邊已收儲的零星工業(yè)用地，進行“拆除重建”聯(lián)動改造，建設保障性住房，用于重點舊改地塊的本區(qū)安置房源。

2.3 堅持陽光操作，從制度上保障規(guī)范誠信

主動參與全市“創(chuàng)建規(guī)范拆遷示范點”活動，積極爭創(chuàng)規(guī)范拆遷示范點，表明對“陽光拆遷”毫不動搖的信心和決心。一是推行結果公開。堅定不移地全面推行拆遷安置結果主動公開的做法，并將簽約居民的安置協(xié)議和選房結果全部上墻公示。二是完善操作規(guī)程。研究制定了房源使用、資金管理、維穩(wěn)前置等操作規(guī)程；制定了拆遷公司成本控制、工作進度、維穩(wěn)風險抵押等獎懲激勵機制；規(guī)范了人口認定和面積核定程序，制定菜單式拆遷方案；成立了件袋審核小組，由專人逐戶對件袋進行審核。三是搭建監(jiān)督網絡。完善了政府、社會（居民）和第三方公信人士的立體監(jiān)督機制。區(qū)監(jiān)委把動拆遷工作納入行政效能監(jiān)察，并聘請?zhí)丶s監(jiān)督員，對拆遷房源、拆遷方案、拆遷行為進行全程監(jiān)督，公開了舉報電話、電子郵箱，搭建了由人大代表、政協(xié)委員、法律人士、專業(yè)人士、社區(qū)工作者以及拆遷居民代表參與的第三方公信平臺。

2.4 創(chuàng)新工作機制，在推進上形成強大合力

面對當前動拆遷的形勢，楊浦區(qū)在實踐中探索了一些卓有成效的新機制、新做法。一是“分片劃塊”聯(lián)動推進機制。將各拆遷基地劃分為片、塊、組，形成整體簽約獎，并由機關干部按照“分片劃塊”的方式對口聯(lián)系拆遷基地，一方面將關口前移，深入一線開展工作，有利于提高工作效率；另一方面，能充分發(fā)揮黨的組織優(yōu)勢、政治優(yōu)勢和群眾工作優(yōu)勢。通過分片劃塊，對未簽約的居民進行梳理、分類，指揮部和街道領導深入基地進行指導，逐個細化安置預案，通過點對點、面對面的思想工作，逐個化解矛盾。二是“鄰里互動”利益調節(jié)機制。設置了組、塊、基地整體簽約獎，引導群眾自我調節(jié)自身利益。三是“第三方參與”的矛盾協(xié)調機制。對于共有產、保障人口認定等制約被拆遷居民盡早簽約的問題，通過“第三方”公信平臺進行評議和協(xié)調。探索設立“法律咨詢服務窗口”，建立了律師、居委干部、經辦人員、機關干部“四位一體”的工作模式，定點、定員重點幫助協(xié)調被拆遷居民家庭的各類問題，取得了良好的效果。

2.5 暢通溝通渠道，在源頭上保障平穩(wěn)有序

一是加強組織領導。建立了維穩(wěn)應急領導小組，落實應急處置力量，在面上穩(wěn)控和基地維穩(wěn)兩方面做到提前介入。每一個片、塊、組的干部在做好政策宣傳、現(xiàn)場監(jiān)管等工作的同時，及時了解輿情動態(tài)、發(fā)現(xiàn)問題，及時應對化解。成立了矛盾化解工作組，搭建責任主體明確，具有合法性和權威性的維穩(wěn)和矛盾化解工作平臺，二是調整工作策略。改變以往拆遷中“先易后難”的做法，采取“先難后易”的策略，力爭在居民得益最多的時候，先解決家庭困難、矛盾復雜的居民問題。三是行政裁決提前介入。堅持“協(xié)商為主、裁決為輔、慎用強遷”的原則，堅持不被習慣做法束縛，啟動獎期內行政裁決工作，以行政干預的方式保障被拆遷居民合法利益。

3 楊浦區(qū)舊區(qū)改造過程中的主要問題及難點分析

3.1 房源、資金問題

3.1.1 動遷房源不足

安置房源緊缺問題是上海舊區(qū)改造的瓶頸之一，也是制約楊浦區(qū)舊區(qū)改造進程的重要因素。近年來，通過探索舊住房“拆除重建”解決了部分本區(qū)安置房源，但安置房源還是遠遠不足。

3.1.2 土地儲備資金需求大，財政壓力大

根據(jù)目前的土地出讓政策和《上海市土地儲備辦法實施細則》，地塊出讓前必須先由土地儲備機構前期動遷拆平后才能出讓。因此，區(qū)財政將墊付大量資金用于居民的動遷安置補償和地塊內企事業(yè)單位國有土地的收購儲備，給政府財政帶來很大壓力。

3.1.3 舊改地塊居民聚居密集，動遷成本高企

如老舊改基地蔣家浜地塊，激活該基地需資金28個億，致使將來建造的商品房價格要高于目前楊浦區(qū)商品房價格，對房地產開發(fā)企業(yè)來說，可能還要虧本，影響了開發(fā)商的投資積極性。

3.2 政策、法規(guī)問題

3.2.1 現(xiàn)行拆遷政策制約了新的拆遷補償安置方式的推行

2006年7月出臺的61號令《上海市城市房屋拆遷面積標準房屋調換應安置人口認定辦法》中對人口認定的規(guī)定中“他處住房”不包括商品房，這樣在動遷安置中就使擁有商品房，住房并不困難，不應作為托底保障范圍的拆遷居民也享受到了托底保障，與本區(qū)“數(shù)磚頭加保障”政策不一致。

3.2.2 不同安置方式造成拆遷秩序混亂

當前，全市還沒有出臺統(tǒng)一的拆遷補償安置標準，造成區(qū)與區(qū)之間，各拆遷基地之間的安置政策各不相同，而被拆遷居民相互攀比，有就高不就低的心態(tài)，導致被拆遷居民對拆遷政策不信任、不理解。

3.2.3 共有產權問題成為當前拆遷的主要瓶頸之一

拆遷中常會發(fā)生共有產人和實際居住人之間的諸多矛盾。共有產權在具體拆遷實踐中的處理問題，在相關拆遷法規(guī)中沒有規(guī)定，可操作性上比較缺失，導致工作上的被動。許多實際居住在被拆遷房屋中的居民，常常因為其他產權人不配合而錯失簽約良機，造成損失。

3.3 停頓基地問題

3.3.1 動遷周期過長

由于動遷停滯周期過長，導致動遷成本加速上漲，房源缺口進一步加大，開發(fā)商不愿意承擔日益上漲的開發(fā)成本，而動遷居民心態(tài)也嚴重失衡。

3.3.2 補償安置政策銜接問題

這些基地大多停頓于2003年左右，當時拆遷適用政策是《上海市城市房屋拆遷管理實施細則》，拆遷補償單價較低，拆遷房屋估價需依當時的拆遷時點進行，面對不斷上漲的房價，拆遷補償?shù)南嚓P政策確是存在明顯滯后，導致拆遷安置政策的銜接出現(xiàn)問題，拆遷工作出現(xiàn)停滯。

4 加快楊浦區(qū)舊區(qū)改造進程的對策和建議

4.1 整合各方資源，繼續(xù)堅持“陽光、透明、公平、公正”拆遷

一是堅持陽光動遷不動搖，營造良好動遷環(huán)境。通過“堅決推行結果公開、完善操作規(guī)程、完善監(jiān)督網絡”等方式，繼續(xù)堅持“先走先得益、晚走晚得益”，“不讓老實人吃虧、不讓先走者吃虧”的舊改動遷理念，確保拆遷“陽光、透明、公平、公正”。二是振奮精神、迎難而上，全力推進舊區(qū)改造。剩下的舊改基地工作難度很大，要充分發(fā)揚“四敢”精神和楊浦這股勁，把思想統(tǒng)一到區(qū)委、區(qū)政府的要求上來，振奮精神，迎難而上，加倍努力，不僅要盡力幫助尚未簽約的居民爭取合法利益最大化，更要對已簽約搬遷、積極配合拆遷工作的百姓負責。

4.2 多渠道籌措資金、房源，加快舊區(qū)改造進程

一是進一步拓寬融資渠道。建議抓住市政府對楊浦舊改的政策傾斜和資金的支持，通過多渠道、多途徑和投資多元化形式，籌集舊區(qū)改造資金。同時，通過滾動開發(fā)，盤活資金，提高資金利用效率。二是加強拆遷安置房源的籌措。房源籌集繼續(xù)堅持區(qū)內和區(qū)外相結合，建、購、改相結合的方式，一方面繼續(xù)積極爭取市委、市政府和相關部門在外區(qū)安置房源上給予我區(qū)支持；另一方面加快推進動遷配套商品房的建設，抓緊本區(qū)零星地塊動遷配套房源建設；同時，加快配套設施建設，保證動遷居民“安居樂業(yè)”。三是進一步加強房源管理。有效發(fā)揮“區(qū)政府投資性房源管理信息系統(tǒng)”的作用，進一步健全房源的調撥使用制度，加強跟蹤管理，防范和查處違規(guī)使用，及時合理調劑，努力做到房源有效利用、價值最大化。

4.3 突出重點難點，細化優(yōu)化政策方案，逐步激活停滯基地

一是細化優(yōu)化拆遷政策。加強與市人大等部門的協(xié)調溝通，在調查研究的基礎上，建議盡快修改相關條文，出臺全市統(tǒng)一的拆遷補償安置標準等拆遷政策，以利于“數(shù)磚頭加保障”等拆遷安置政策的順利實施。二是明確統(tǒng)一操作口徑。對于共有產的問題，建議在《上海市城市房屋拆遷管理實施細則》未明確操作口徑的情況下，市房管局能出臺相應的解釋口徑，在實際居住在被拆遷房屋中的居民愿意簽約搬遷的前提下，采取財產保全的方式，保障其他產權人物權，讓實際居住在被拆遷房屋中的居民及時簽約搬遷。三是逐步激活停滯基地。對有繼續(xù)動遷意愿的開發(fā)商給予房源上的支持；對因各種原因不愿再繼續(xù)動遷或無力繼續(xù)動遷的開發(fā)商，由政府收回土地，通過土地儲備、保障性住房建設等方式實施拆遷改造；以保障性住房項目開發(fā)為重點，通過提高容積率等方式，并適當捆綁零星工業(yè)用地，盡可能降低成本，又可提供就近安置房源；科學合理制定拆遷方案，對延長拆遷許可證的基地，通過房源安置的辦法，做好政策的銜接；對終止拆遷許可證的基地，按新政策制定方案，重新啟動；進一步加強停滯基地水電使用無序情況的整治。

4.4 及時總結經驗，繼續(xù)完善陽光拆遷工作機制

建議及時總結創(chuàng)新經驗，繼續(xù)大膽創(chuàng)新、探索陽光拆遷的工作機制。一是探索事先征詢機制。以“告居民書”的形式，繼續(xù)推行“數(shù)磚頭+保障”的安置政策，引入結果公開、整體簽約、公開并暢通監(jiān)督等工作機制向被拆遷居民開展“征詢”活動，得到居民的認可和支持。二是完善“分片劃塊”推進機制。繼續(xù)優(yōu)化“分片劃塊”工作機制，按拆遷房屋的結構關系進行“分片劃塊”，合理設置“整體簽約獎”，安排好推進隊伍，使片、塊、組的劃分更科學、有效、有利于基地的推進。三是強化“第三方”公信人士參與。在人大代表、政協(xié)委員、法律人士、專業(yè)人士、社區(qū)工作者以及其它社會公信人士參與的公信平臺中引入新聞工作者，以更好地接受媒體等公信力較強的“第三方”監(jiān)督。四是探索信訪終結制。經裁決的被拆遷居民，通過公示讓全體被拆遷居民知曉并加以評議。經合法程序確認后的“裁決補償安置方案”即為“最終補償安置方案”。對未簽約戶在行政裁決、強制執(zhí)行后上訪的，相關單位依據(jù)經法律程序確認的“最終補償安置方案”，提請區(qū)信訪部門啟動“信訪處理終結”相關程序。

4.5 強化維穩(wěn)前置，維護拆遷秩序穩(wěn)定

隨著工作的不斷推進，一些矛盾和問題會逐步顯現(xiàn)。一是要有效發(fā)揮指揮部、街道、基地三級矛盾化解機制和指揮部、街道、居委會、社區(qū)民警、動遷工作人員和社會公信人士“六位一體”的聯(lián)動機制的作用，及時了解輿情動態(tài)、發(fā)現(xiàn)問題苗頭，做到“知早化小”，確保動遷過程平穩(wěn)有序。二是要加強信訪維穩(wěn)風險評估、抵押調研，即在重大舊改拆遷項目啟動前，聘請專業(yè)部門對補拆遷償安置等相關政策進行風險評估，并對拆遷實施單位實行風險抵押金制度。三是要落實應急處置力量，做細、做實維穩(wěn)工作預案；認真對待居民反映的問題，正確處理好歷史遺留矛盾，切實維護“和諧拆遷”的工作局面。