海南開發(fā)無居民海島需要處理好的幾對關(guān)系

□劉登山

海南開發(fā)無居民海島需要處理好的幾對關(guān)系

□劉登山

海南作為我國的海洋大省，擁有數(shù)量眾多的無居民海島和豐富的資源。如何加快開發(fā)這些無居民海島，充分利用其資源促進(jìn)海南國際旅游島建設(shè)，構(gòu)建具有海南特色的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，具有十分重大和深遠(yuǎn)的意義。開發(fā)利用無居民海島，必須與海南的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)，與國際旅游島建設(shè)和生態(tài)省建設(shè)有機(jī)結(jié)合起來，處理好以下幾個(gè)關(guān)系：

利用與保護(hù)

對于無居民海島的保護(hù)與開發(fā)利用關(guān)系問題，體現(xiàn)在開發(fā)利用原則上主要有兩種不同觀點(diǎn)：一是主張保護(hù)為主，嚴(yán)格限制開發(fā)利用；二是主張保護(hù)為主，適度開發(fā)利用。雖然兩種觀點(diǎn)都提到了“保護(hù)為主”，但在是否開發(fā)利用無居民海島的態(tài)度上是截然不同的。

目前，國內(nèi)各地方做法不一，有的地方提出把無居民海島作為招商引資的新增長點(diǎn)，有的地方則對無居民海島嚴(yán)格保護(hù)，這與各地?zé)o居民海島的具體情況有直接的關(guān)系。對此，我們需要從生態(tài)環(huán)境效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益相結(jié)合的角度冷靜思考。

無居民海島屬于有限資源，其地質(zhì)條件和海洋氣候狀況相對陸地更容易發(fā)生變化，開發(fā)利用必須慎重：對于領(lǐng)海基點(diǎn)等特殊用途和具有特殊保護(hù)價(jià)值的無居民海島，必須嚴(yán)格保護(hù)，限制開發(fā)利用活動(dòng)。對于其他無居民海島資源的開發(fā)利用，也要進(jìn)行科學(xué)論證，采取嚴(yán)格的生態(tài)保護(hù)措施。對未規(guī)劃開發(fā)利用的無居民海島，必須采取專門的保護(hù)措施，嚴(yán)禁采石、挖砂、取土、砍伐、圍墾等危害無居民海島地形、地貌等影響自然生態(tài)的活動(dòng)。

對無居民海島的保護(hù)不等于不開發(fā)利用，在開發(fā)利用與保護(hù)的關(guān)系上，千萬不能搞片面化和絕對化，更不能將二者對立起來，認(rèn)為講保護(hù)就不要開發(fā)利用，講開發(fā)利用就必然犧牲保護(hù)。

應(yīng)該切實(shí)認(rèn)識(shí)到，保護(hù)的最終目的在于利用、在于造福人民，如果保護(hù)的最終結(jié)果是導(dǎo)致人民群眾生活的貧困，這樣的保護(hù)就毫無意義。國內(nèi)外利用無居民海島的大量事實(shí)告訴我們，經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，人民群眾生活富裕了，就可以為保護(hù)生態(tài)環(huán)境提供物質(zhì)保障，就可以最大限度地減少因生活貧困導(dǎo)致的破壞生態(tài)環(huán)境行為。那種為了保護(hù)而保護(hù)、不要利用的保護(hù)，最終只能陷入貧困加劇和生態(tài)環(huán)境惡化的怪圈。

當(dāng)然，在利用的同時(shí)要盡量減少對無居民海島環(huán)境的破壞和污染，實(shí)現(xiàn)無居民海島資源的可持續(xù)利用。對于無居民海島可更新資源，可以在保持它的最佳再生能力前提下利用；對于無居民海島不可更新資源，可以在保存和不使其耗盡的前提下加以利用。

利用無居民海島不能超越無居民海島及其周圍海域資源與環(huán)境的承載能力。無居民海島自然形態(tài)的改變是可以預(yù)見的，但其對于無居民海島及其周邊海域的生態(tài)環(huán)境等一系列影響卻不是那么直觀的。因此，在進(jìn)行無居民海島開發(fā)項(xiàng)目之前，必須對建設(shè)項(xiàng)目可能造成的生態(tài)環(huán)境等方面的影響進(jìn)行充分評價(jià)。

有償使用與無償使用

無居民海島作為一種特殊的重要自然資源，同土地、海域、山嶺、林地等自然資源一樣，都屬于大國土范疇。無居民海島屬于國家所有，省、市縣政府代表國家對無居民海島擁有所有權(quán)。

但國家是政治組織而不是經(jīng)濟(jì)組織，不可能直接經(jīng)營和利用無居民海島，這就在客觀上決定了國家必須將其所擁有的無居民海島開發(fā)交由單位、個(gè)人或經(jīng)濟(jì)實(shí)體經(jīng)營使用。但由于國家沒有制定針對無居民海島資源管理的法律，有些地方政府部門、企業(yè)和個(gè)人錯(cuò)誤地認(rèn)為與之毗鄰的無居民海島歸本地、本企業(yè)甚至個(gè)人所有。

因此，必須明確任何單位和個(gè)人除為了公共利益的需要外不得無償使用無居民海島，明確無居民海島實(shí)行有償使用制度和無居民海島使用產(chǎn)權(quán)關(guān)系和產(chǎn)權(quán)人格化的代表制度，改變長期以來執(zhí)行或事實(shí)上實(shí)行的無居民海島資源無價(jià)和無償使用的做法，樹立無居民海島資產(chǎn)觀念。

統(tǒng)一規(guī)劃與開發(fā)建設(shè)

對無居民海島保護(hù)與開發(fā)利用進(jìn)行規(guī)劃是合理開發(fā)、科學(xué)保護(hù)的基礎(chǔ)，是無居民海島保護(hù)與開發(fā)利用最重要的、基礎(chǔ)性的依據(jù)。無居民海島保護(hù)與開發(fā)利用規(guī)劃通常包括無居民海島的資源與環(huán)境特征、資源利用規(guī)劃、配套基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、無居民海島岸線使用方案、無居民海島功能定位、資源與環(huán)境保護(hù)和整治方案及生態(tài)景觀規(guī)劃等主要內(nèi)容。

無居民海島的開發(fā)建設(shè)必須先有規(guī)劃，并符合國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃和海洋功能區(qū)劃要求。編制無居民海島保護(hù)與開發(fā)利用規(guī)劃的目的在于掌握無居民海島具體的客觀自然屬性、社會(huì)功能價(jià)值及適合的利用、開發(fā)方向，為科學(xué)、合理地開發(fā)無居民海島提供依據(jù)。每個(gè)無居民海島的地理環(huán)境、自然資源、社會(huì)功能價(jià)值各不相同，如果不準(zhǔn)確掌握無居民海島的狀況，也就無法開展管理活動(dòng)，導(dǎo)致開發(fā)利用的盲目性。因此，編制無居民海島保護(hù)與利用規(guī)劃時(shí)必須對無居民海島進(jìn)行普查。無居民海島保護(hù)與利用規(guī)劃編制出臺(tái)后，各級行政管理部門必須按照規(guī)劃審批用島申請，杜絕不合理的開發(fā)利用活動(dòng)。

鑒于無居民海島脆弱的生態(tài)特征，編制無居民海島保護(hù)與開發(fā)利用規(guī)劃時(shí)可以將一部分不適合開發(fā)建設(shè)而需特別保護(hù)的島嶼規(guī)劃為暫不利用無居民海島并加強(qiáng)監(jiān)督管理；對于可開發(fā)建設(shè)的無居民海島應(yīng)當(dāng)明確其功能定位從而發(fā)揮導(dǎo)向作用，使開發(fā)建設(shè)活動(dòng)既遵循生態(tài)規(guī)律又能準(zhǔn)確進(jìn)行市場定位，達(dá)到生態(tài)環(huán)境效益、社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益的統(tǒng)一。

活力與有序

充滿活力的開發(fā)利用政策是無居民海島開發(fā)利用的根本動(dòng)力，有序則是無居民海島開發(fā)利用的前提。缺乏活力，無居民海島開發(fā)利用必然停滯不前；沒有秩序，無居民海島開發(fā)利用則會(huì)陷入混亂，這方面我們有很多教訓(xùn)需要汲取。

無居民海島開發(fā)利用必須在體現(xiàn)活力與規(guī)范有序之間尋求平衡點(diǎn)，要營造一個(gè)鼓勵(lì)人們想干事業(yè)、會(huì)干事業(yè)，支持人們干成事業(yè)的政策環(huán)境，放手讓一切勞動(dòng)、知識(shí)、技術(shù)、管理和資本的活力競相迸發(fā)，加快開發(fā)利用無居民海島，推進(jìn)海南國際旅游島建設(shè)。同時(shí)，也要制定相關(guān)法規(guī)規(guī)章，規(guī)范無居民海島開發(fā)利用行為。

從本質(zhì)上講，無居民海島保護(hù)與開發(fā)利用的關(guān)系是一種人與人之間的法律關(guān)系，而不是人與無居民海島之間的關(guān)系，但是它又要受到人與無居民海島關(guān)系的制約和影響。無居民海島保護(hù)和開發(fā)利用的法律關(guān)系的參與主體有政府、企事業(yè)單位和個(gè)人，它們享有一定法律上的權(quán)利，也要履行一定法律上的義務(wù)。國家對無居民海島資源享有所有權(quán)，各級政府對無居民海島保護(hù)與利用活動(dòng)擁有監(jiān)督管理權(quán)，單位依法取得無居民海島使用權(quán)，并受法律保護(hù)。

國家立法和特區(qū)地方立法

無居民海島開發(fā)利用立法涉及國家立法和特區(qū)地方立法兩個(gè)不同層面的關(guān)系問題。特區(qū)地方立法必須在遵循國家法律法規(guī)基本原則的前提下開展活動(dòng)。同時(shí)，特區(qū)地方立法又是國家立法的一個(gè)重要組成部分，是國家立法的一個(gè)延伸，它可以在國家未立法前先行出臺(tái)特區(qū)法規(guī)或者對國家已出臺(tái)法律法規(guī)的具體規(guī)定作出變通規(guī)定。

目前，美國、澳大利亞、加拿大以及我國周邊沿海國家都對無居民海島進(jìn)行了專門立法，我國對無居民海島已有相關(guān)法律規(guī)定，但還沒有制定一部專門的無居民海島法。雖然我國對無居民海島主權(quán)的法律規(guī)定比較充分，但如何有效行使管轄的問題還沒有完全解決。

海南是全國最大的經(jīng)濟(jì)特區(qū)，享有全國人大授予的特別立法權(quán)和對西沙群島、中沙群島、南沙群島及其附近海域的行政管轄權(quán)，我們必須用好這種特區(qū)立法權(quán)，加快海南無居民海島立法步伐。可以在國家出臺(tái)專門的無居民海島立法前，根據(jù)國家有關(guān)法律的基本原則，先行制定出臺(tái)有關(guān)特區(qū)法規(guī)，建立起海南無居民海島開發(fā)保護(hù)各項(xiàng)制度，包括低潮高地（所謂低潮高地是指在低潮時(shí)四周露出水面，而在高潮時(shí)卻被淹沒的自然形成的陸地區(qū)域）屬于無居民海島等規(guī)定，使海南無居民海島開發(fā)與保護(hù)工作在完善的法規(guī)制度下可持續(xù)發(fā)展?！?/p>

□責(zé)任編輯：王群存 □編輯信箱：wangquncun＠163．com

鏈接：據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，海南省所轄海島（包括礁和沙洲，不包括干出礁、暗礁、暗沙和灘)約300個(gè)，其中海南島周邊海島220個(gè)，西沙群島海島32個(gè)，中沙群島海島1個(gè)，南沙群島海島25個(gè)。海南島之外，其他海島的總面積為49.63平方公里，海島岸線總長度為309.82公里，有淡水的海島為18個(gè)。全省面積大于500平方米的無居民海島有200多個(gè)，面積小于500平方米的島嶼、巖礁和低潮高地等就更多。

（作者單位：中共海南省委政策研究室）