新增建設(shè)用地管理的“配額—交易”模型3
——與排污權(quán)交易制度的對比研究

靳相木 沈子龍

(1.浙江大學(xué)土地管理系浙江杭州310029;2.武漢市國土資源房產(chǎn)信息中心湖北武漢430015)

新增建設(shè)用地管理的“配額—交易”模型3
——與排污權(quán)交易制度的對比研究

靳相木1沈子龍2

(1.浙江大學(xué)土地管理系浙江杭州310029;2.武漢市國土資源房產(chǎn)信息中心湖北武漢430015)

通過排污權(quán)交易與新增建設(shè)用地指標(biāo)管理的對比研究,探索我國現(xiàn)行新增建設(shè)用地指令性管理的改進(jìn)方向。對比研究結(jié)果表明,由于排污權(quán)和新增建設(shè)用地指標(biāo)在實行總量控制、具有經(jīng)濟(jì)價值、單位配額的產(chǎn)出不同等三個方面具有相似性,在實行新增建設(shè)用地指標(biāo)總量控制的框架內(nèi)引入類似排污權(quán)交易的市場機(jī)制,就有可能成為今后我國新增建設(shè)用地指令性管理體制改革的選擇方向。同時,進(jìn)一步的理論證明也顯示,引入新增建設(shè)用地指標(biāo)的市場交易機(jī)制,可以實現(xiàn)農(nóng)地非農(nóng)化配置的帕累托改進(jìn)。在此基礎(chǔ)上,立足排污權(quán)交易和新增用地指標(biāo)管理的差異性,借鑒我國地方政府新增建設(shè)用地管理的市場取向創(chuàng)新經(jīng)驗,參照國外排污權(quán)交易管理的“配額-交易”模式,建立了中國新增建設(shè)用地指標(biāo)交易的一個理論模型,并闡述了其政策涵義,即目前可在設(shè)區(qū)的市的范圍內(nèi),允許其轄區(qū)內(nèi)的市、縣基層政府之間進(jìn)行新增建設(shè)用地指標(biāo)交易,通過適當(dāng)?shù)慕灰啄軐崿F(xiàn)新增建設(shè)用地的市場價值以及全社會福利的最優(yōu)。

分區(qū)管制;排污權(quán)交易;新增建設(shè)用地配額

無節(jié)制的農(nóng)地非農(nóng)轉(zhuǎn)用將導(dǎo)致農(nóng)用地尤其是耕地大規(guī)模流失,有可能威脅到全社會的糧食和生態(tài)安全。因此,各國大都對農(nóng)地非農(nóng)化開發(fā)進(jìn)行管制。在我國土地利用管理領(lǐng)域,當(dāng)前這種管制主要表現(xiàn)為對建設(shè)占用耕地量、補(bǔ)充耕地量以及基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)等三類指標(biāo)的控制性管理[1]。其中,以建設(shè)占用耕地為主要形式的新增建設(shè)用地指標(biāo)是我國對農(nóng)地非農(nóng)化開發(fā)進(jìn)行管制的最主要政策工具。

目前,我國對新增建設(shè)用地指標(biāo)的管理實行“總量控制、統(tǒng)一分配、層層分解、指令性管理”體制,即:中央政府通過編制全國土地利用總體規(guī)劃一次性確定規(guī)劃期內(nèi)全國的新增建設(shè)用地總量控制指標(biāo),同時決定規(guī)劃期各地的新增建設(shè)用地指標(biāo)的分配額度,并從中央到地方層層分解,直至下達(dá)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。年度新增建設(shè)用地總量控制指標(biāo)同樣實行指令性配額管理體制。省、市兩級政府只能在分配的年度農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計劃指標(biāo)的范圍內(nèi)行使農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批權(quán),沒有新增建設(shè)占用農(nóng)用地計劃指標(biāo)不得批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用。這樣一種指令性配額管理體制,對于扼制土地市場投機(jī)、經(jīng)濟(jì)過熱、協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展可能發(fā)揮立竿見影的作用。但是,它對市場機(jī)制的可能破壞以及人為決策失誤等所造成的破壞性后果,也不容忽視。

這里我們試圖探索的問題是:能否借鑒國外環(huán)境管理領(lǐng)域的排污權(quán)交易理論與經(jīng)驗,將市場機(jī)制引入我國新增建設(shè)用地指令性管理體制改革中,以期新增建設(shè)用地指標(biāo)的區(qū)際配置更具彈性和適應(yīng)性?

本文擬組織如下:第一部分對排污權(quán)交易的思想、理論和經(jīng)驗作一概述;第二部分對排污權(quán)和新增建設(shè)用地指標(biāo)的運(yùn)行機(jī)制及特點(diǎn)進(jìn)行對比研究,探索排污權(quán)交易制度對新增建設(shè)用地指標(biāo)的區(qū)際配置機(jī)制改革的啟示;第三部從理論邏輯和經(jīng)驗原型兩個方面進(jìn)一步論證引入新增建設(shè)用地指標(biāo)的“配額—交易”模型的依據(jù)所在;第四部分對新增建設(shè)用地管理的“配額—交易”模型的政策框架進(jìn)行設(shè)計;第五部分是結(jié)論與討論。

1 排污權(quán)交易概述

1.1 排污權(quán)交易的理論

解決污染物排放等外部性問題,通常有兩種途徑:一是政府對排放主體征收庇古稅;其二是根據(jù)科斯的思路,清楚地界定產(chǎn)權(quán),由外部性所涉及的雙方自行談判解決。科斯的思想影響到公共決策領(lǐng)域的許多方面尤其是污染外部性問題的研究。Dales分析了所有權(quán)(ownership)的幾種類型及其轉(zhuǎn)讓特點(diǎn),首次提出由政府根據(jù)環(huán)境的承載力,給每個污染物排放者分配一定排污配額(quota)的方式來限制污染物總量的排放[2]。Dales最初的想法是在排污配額分配后,由政府對企業(yè)的污染物排放量進(jìn)行規(guī)范。企業(yè)必須在所分得的配額上減少若干比率的排放量,由政府對減少排放的企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼,而對超過排放配額的企業(yè)進(jìn)行收費(fèi)。之后Montgomery正式提出用排污權(quán)證(license)代表準(zhǔn)排配額并允許交易的觀點(diǎn),他認(rèn)為由于不同企業(yè)的單位排污量的邊際產(chǎn)出不同,污染控制成本也不同,通過排污權(quán)交易可以實現(xiàn)減排成本的最小化[3]。Cropper和Oates在對征收庇古稅和排污權(quán)交易兩種政策進(jìn)行比較時指出:排污權(quán)交易政策的主要優(yōu)勢是管理部門在直接控制污染物的排放總量的同時,仍能允許新的排污者加入,通過市場機(jī)制實現(xiàn)減排成本的最小化;而對排放者征收庇古稅或收費(fèi)的優(yōu)勢在于,所得稅費(fèi)構(gòu)成公共收入來源的一部分,而且稅收手段不會帶來中間轉(zhuǎn)讓或交易成本[4],但這樣的環(huán)境管理政策難以控制污染物的排放總量。1.2 排污權(quán)交易的形式及機(jī)制

經(jīng)濟(jì)學(xué)界提出排污權(quán)交易理論后,美國首先將其運(yùn)用于大氣污染和水域污染治理。此后,許多國家相繼實施了排污權(quán)交易制度。在美國和其他國家的實踐中,排污權(quán)交易出現(xiàn)了兩大類具體形式:一是“減排信用”交易(ERCs,Emission Reduction Credits);二是“配額—交易”(cap and trade)計劃[5]。

“減排信用”交易在實施過程中不涉及排污權(quán)的初始分配,而是按照企業(yè)污染物排放的現(xiàn)狀規(guī)定減少排放的額度,要求企業(yè)在一定期限內(nèi)減少定額的污染物排放量,企業(yè)減排量超過預(yù)設(shè)額度稱為“信用”(credits),這一信用可以交易。企業(yè)可以購買“信用”,用以折抵自己的減排額度。“減排信用”交易在美國的實踐中存在“容量節(jié)余”(netting)、“補(bǔ)償”(offsets)、“氣泡”(bubble)和“儲備”(banking)等四種形式?！叭萘抗?jié)余”用于特定廠區(qū),允許企業(yè)在廠區(qū)增加新的污染源,前提是企業(yè)在廠區(qū)內(nèi)的其他污染源的排污量的減少?！叭萘抗?jié)余”通常表現(xiàn)為企業(yè)的內(nèi)部交易?！把a(bǔ)償”主要應(yīng)用于不合格地區(qū)(non2attainment area)即不滿足特定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)。美國《潔凈空氣法》規(guī)定,在規(guī)定滿足空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的最后期限過后,不合格地區(qū)將不允許新的污染源出現(xiàn)。這一法律條款無疑抑制了相應(yīng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展?！把a(bǔ)償”的出現(xiàn),允許不合格地區(qū)出現(xiàn)新的污染源,其前提是區(qū)域內(nèi)其他污染源的排放量有更大幅度的減少?！皻馀荨笔敲绹h(huán)保署(EPA)制定的排污權(quán)交易計劃的核心內(nèi)容,應(yīng)用于已有的污染源,它僅僅通過一定空間范圍或者一定時期內(nèi)的排放量在廠區(qū)內(nèi)部或廠區(qū)之間的轉(zhuǎn)移來實現(xiàn)?！皟洹眲t允許企業(yè)將當(dāng)前的排污減少量節(jié)省下來用于未來的排污交易活動[6]。Robert W.Hahn對美國實行的“減排信用”交易的效果進(jìn)行了進(jìn)一步的研究,其結(jié)果表明,這四類交易對環(huán)境質(zhì)量基本上沒有影響。而根據(jù)對排污成本節(jié)約的估計,“補(bǔ)償”的效果是最顯著的,“容量節(jié)余”與“氣泡”次之,“儲備”最差。此外,只有在“補(bǔ)償”過程中外部交易的次數(shù)最多,在觀察期內(nèi)達(dá)到了200次,然而相對于內(nèi)部交易而言,這一數(shù)據(jù)只有后者的1/9[7]。

以上四種“減排信用”交易形式是美國排污權(quán)交易實踐的早期形態(tài)。在早期的排污權(quán)交易的基礎(chǔ)上進(jìn)行了一系列創(chuàng)新和改進(jìn)后,排污權(quán)交易逐漸從“減排信用”交易發(fā)展到“配額—交易”。所謂“配額—交易”又稱為許可交易制度(allowance system),即管理部門首先確定一定期限內(nèi)控制區(qū)污染物排放量的上限,再根據(jù)一定方式將其分配給控制區(qū)內(nèi)企業(yè),企業(yè)獲得的排污許可在企業(yè)之間可以交易和流動。Bonnie GColby對二氧化硫排污許可交易、美國西部水體排污許可交易等“配額—交易”計劃進(jìn)行了分析,認(rèn)為要平衡利益相關(guān)者的利益,需要對許可交易進(jìn)行規(guī)范和限制[8]。Donald N Dewees對“減排信用”交易和“配額—交易”制度進(jìn)行對比分析認(rèn)為,二者的主要區(qū)別在于,“減排信用”交易不進(jìn)行初始排污權(quán)的分配,而只針對排污現(xiàn)狀設(shè)置減排額度,因而在污染物排放總量控制上不如“配額—交易”制度那樣嚴(yán)格。在“配額—交易”制度下,增加產(chǎn)出的邊際減排成本將高于“減排信用”交易下的成本[9]。

從《潔凈空氣法案》的頒布到1997年東京議定書的簽署,排污權(quán)交易制度廣泛地用于大氣污染、水體污染、溫室氣體排放等領(lǐng)域。這一制度的基本特征是:在控制排放總量的前提下,將這一總額分解分配給排放污染物的企業(yè),由企業(yè)根據(jù)自身單位排污量的產(chǎn)出和減排成本大小來決定將配額用于自身的排放還是轉(zhuǎn)讓給他人。實踐結(jié)果表明,這一政策能夠在不對環(huán)境質(zhì)量造成沖擊的情況下極大地降低污染治理成本,實現(xiàn)單位環(huán)境容量產(chǎn)出的最大化,增進(jìn)企業(yè)和社會的福利。

1.3 我國的探索和試驗

我國從20世紀(jì)80年代中期開始在一些地區(qū)開展了排污權(quán)交易試點(diǎn)。1991年,國家環(huán)?？偩謱^、開遠(yuǎn)、柳州、太原、平頂山、貴陽等6個城市作為試點(diǎn),實施大氣排污交易試驗。2002年,國家環(huán)境保護(hù)總局又選擇在山東、山西、江蘇、河南、上海、天津等省市開展“二氧化硫排放總量控制及排污交易試點(diǎn)”。經(jīng)過20多年的探索與實踐,當(dāng)前我國部分省市已經(jīng)初步建立了一套排污權(quán)交易制度,取得了大量有益的實踐經(jīng)驗。

2 新增建設(shè)用地指標(biāo)與排污權(quán)的運(yùn)行機(jī)制及特征比較

2.1 二者的共同性

對排污權(quán)和新增建設(shè)用地指標(biāo)的運(yùn)行機(jī)制及特征進(jìn)行對比分析,可以看出,排污權(quán)與建設(shè)用地控制指標(biāo)具有很多的共同之處。

首先,二者都通過總量控制來實現(xiàn)其政策目標(biāo)。在國外的環(huán)境管理中,無論是“減排信用”交易,還是“配額-交易”,環(huán)境主管部門根據(jù)某區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、污染排放狀況、經(jīng)濟(jì)技術(shù)水平等因素綜合考慮來確定一個排污總量,并將這一排放總量分解發(fā)放到企業(yè)手中,明確界定每個企業(yè)在這一時期所能排放的污染物的限額。我國農(nóng)地非農(nóng)化中的新增建設(shè)用地指標(biāo)管理,同樣也是先確定總量控制指標(biāo),即中央政府在編制全國土地利用總體規(guī)劃一次性確定規(guī)劃期內(nèi)全國的新增建設(shè)用地總量控制指標(biāo),并將這一總量控制指標(biāo)從中央到地方層層分解,直至分配下達(dá)到基層政府?？梢?排污權(quán)交易與新增建設(shè)用地指標(biāo)管理都是通過總量控制實現(xiàn)特定管制目標(biāo)的政策工具,前者通過污染物排污總額的控制實現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的管制目標(biāo),后者則是通過對新增建設(shè)用地總量的控制實現(xiàn)對地方政府農(nóng)地非農(nóng)化開發(fā)行為的管制。

其次,二者都是稀缺資源,都有經(jīng)濟(jì)價值。企業(yè)只有取得一定排污權(quán),才能向環(huán)境中排放污染物,它才能開工生產(chǎn)。同樣,只有持有新增建設(shè)用地指標(biāo),地方政府才有資格將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。地方政府取得了新增建設(shè)用地指標(biāo),也就取得了農(nóng)用地的非農(nóng)化開發(fā)權(quán)。農(nóng)用地轉(zhuǎn)為新增建設(shè)用地,意味著土地價值的激增。所以,無論是排污權(quán),還是新增建設(shè)用地指標(biāo),二者都是一種稀缺資源,具有經(jīng)濟(jì)價值。

再次,無論是使用排污權(quán)的企業(yè),還是使用建設(shè)用地指標(biāo)的地方政府,其單位配額的產(chǎn)出是不一樣的。對于不同企業(yè)來說,因其生產(chǎn)效率上的差異,排放一單位污染物帶來的產(chǎn)出是不一樣的,并且企業(yè)的污染治理成本也不相同;對于獲得新增建設(shè)用地指標(biāo)的地方政府來講,因各地資源稟賦、區(qū)位、基礎(chǔ)設(shè)施條件等多方面的差異,其單位建設(shè)用地指標(biāo)帶來的經(jīng)濟(jì)社會產(chǎn)出效果也是不一樣的。

2.2 二者的不同性

排污權(quán)制度與我國的新增建設(shè)用地指標(biāo)管理也存在著顯著的不同之處。

其一,最終使用主體的類型不同。國外的排污權(quán)最終要發(fā)放到企業(yè)手中,由企業(yè)決定是全部自用還是轉(zhuǎn)讓給其他企業(yè)。而我國的建設(shè)用地指標(biāo)則分配至到縣市乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府,由地方政府決定指標(biāo)的使用情況。企業(yè)行為的基本特征是對市場價格信號敏感,它是民法等私法的調(diào)整對象,而政府行為則不完全受市場機(jī)制的調(diào)節(jié),它是行政法等公法的調(diào)整對象。最終使用主體類型不同,其運(yùn)行機(jī)制也將因此出現(xiàn)很大差別。

其二,二者的管理層級不同。在排污權(quán)交易政策中,管理當(dāng)局直接將控制區(qū)排污總額分解發(fā)放至區(qū)內(nèi)企業(yè),管理層級僅兩層;在我國的新增建設(shè)用地用地指標(biāo)管理中,從中央到地方的管理層級多達(dá)四、五個層次。層次越多,其運(yùn)行機(jī)制也越復(fù)雜。

其三,二者要實現(xiàn)的管理目標(biāo)有所不同。在排污權(quán)交易政策中,管理當(dāng)局的目標(biāo)是實現(xiàn)對一定時間內(nèi)某一控制區(qū)污染物排放總量的管理,而不關(guān)注這一排放總量在該控制區(qū)內(nèi)的空間或行業(yè)分布,即“管住總量,放開個體”。在我國的新增建設(shè)用地管理中,中央政府不但要控制全國新增建設(shè)用地的總量,而且也追求新增建設(shè)用地的空間和行業(yè)配置目標(biāo),并通過土地利用年度計劃實現(xiàn)對新增建設(shè)用地的時序管理。

其四,二者的均質(zhì)性不同。在排污權(quán)交易政策中,交易的對象必須是同一污染物,每一單位的排污配額對環(huán)境具有相同的影響。在我國的新增建設(shè)用地指標(biāo)管理中,每一單位的新增建設(shè)用地指標(biāo)都可能代表不同位置、不同質(zhì)量的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地,并對糧食和生態(tài)環(huán)境安全有不同的影響。

其五,二者的運(yùn)行機(jī)制不同。在環(huán)境管理中引入市場機(jī)制,在排污權(quán)市場上,排污者根據(jù)自身治污成本、排污需要以及排污權(quán)市場價格等因素,自主決定其使用排污配額的行為,從而買入或賣出排污權(quán)。在我國的新增建設(shè)用地指標(biāo)管理中,采用的是指令性計劃體制,地方政府取得的新增建設(shè)用地指標(biāo)完全由其上級政府配給。

通過以上對排污權(quán)制度與新增建設(shè)用地指標(biāo)管理的共同性和不同點(diǎn)的比較,可以看出,資源環(huán)境危機(jī)是市場機(jī)制在公共物品供給領(lǐng)域失靈的產(chǎn)物,而這也正是政府對資源環(huán)境問題進(jìn)行干預(yù)的正當(dāng)性所在。在市場經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的今天,中央政府依然堅持以指令性計劃的方式管理農(nóng)地非農(nóng)化的新增建設(shè)用地指標(biāo),其正當(dāng)性亦在于此。但我們梳理環(huán)境管理政策發(fā)現(xiàn),政府奉行以直接行政干預(yù)和控制為基礎(chǔ)的環(huán)保政策并不能有效的解決環(huán)境問題,而引入排污權(quán)交易的市場機(jī)制,則取得減少治理污染的社會費(fèi)用、降低環(huán)境負(fù)荷、有利于污染治理技術(shù)進(jìn)步、促進(jìn)污染水平低而生產(chǎn)率高的產(chǎn)業(yè)的發(fā)展等效果。觀照我國的新增建設(shè)用地指標(biāo)的指令性管理體制的優(yōu)勢及其缺陷,在新增建設(shè)用地指標(biāo)總量控制的框架內(nèi)引入類似排污權(quán)交易的市場機(jī)制,應(yīng)當(dāng)成為這一指令性管理體制的改革方向。

3 新增建設(shè)用地指標(biāo)管理引入“配額—交易”模型的理論邏輯及其經(jīng)驗原型

3.1 理論邏輯

既然我國農(nóng)地非農(nóng)化管理中的新增建設(shè)用地指標(biāo)與環(huán)境管理政策中的排污權(quán)在特征上有其共同性,特別是都通過總量控制實現(xiàn)對相關(guān)主體行為的管制、二者都有經(jīng)濟(jì)價值、單位配額的產(chǎn)出不一樣,等等,那么,在中央政府按一定方式將全國新增建設(shè)用地總量指標(biāo)層層分解分配至基層地方政府以后,允許縣、市取得的新增建設(shè)用地指標(biāo)進(jìn)行交易和流轉(zhuǎn),將實現(xiàn)新增建設(shè)用地指標(biāo)配置效率的提高。對此,我們作如下的理論證明。

不妨假設(shè)一省內(nèi)僅有兩個縣級行政單位,兩縣經(jīng)濟(jì)增長函數(shù)分別為 y1=f1(l,δ),y2=f2(l,φ),其中 l為建設(shè)用地投入,δ、φ分別為兩縣其他要素投入。

假定全省年度新增建設(shè)用地總量控制指標(biāo)為L,在對這一指標(biāo)進(jìn)行計劃分配的情況下,兩縣分得的新增建設(shè)用地指標(biāo)分別為 l1和 l2,并且L=l1+l2,那么,全省的總產(chǎn)出為:

如前所述,由于地區(qū)資源稟賦、區(qū)位條件及技術(shù)水平等方面的差異,兩縣新增建設(shè)用地對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)不一致,我們不妨假設(shè)

此時,在新增建設(shè)用地總量不變的情況下,如果允許新增建設(shè)用地指標(biāo)在兩縣間自由調(diào)劑,那么新增建設(shè)用地指標(biāo)將從邊際產(chǎn)出較低的縣流向邊際產(chǎn)出較高的縣。假設(shè)新增建設(shè)用地指標(biāo)ΔL獲得有償轉(zhuǎn)讓,并且單位指標(biāo)轉(zhuǎn)讓價格為p,此時兩縣的總產(chǎn)出分別為:

結(jié)果顯示,引進(jìn)新增建設(shè)用地指標(biāo)的交易機(jī)制后,相對于指令性計劃分配和管理的狀態(tài),在不增加新增建設(shè)用地總量指標(biāo)的情況下,社會總產(chǎn)出得到了提高,這表明新增建設(shè)用地指標(biāo)交易實現(xiàn)了帕累托改進(jìn)。可見,在新增建設(shè)用地指標(biāo)總量控制的框架內(nèi)引入類似排污權(quán)交易的市場機(jī)制,這一政策主張不僅有域外排污權(quán)交易的經(jīng)驗和我國排污權(quán)交易探索的初步實踐的支持,而且它在理論邏輯上也是成立的。

3.2 經(jīng)驗原型

在新增建設(shè)用地指標(biāo)總量控制的框架內(nèi)引入類似排污權(quán)交易的市場機(jī)制,這一主張也建立在我國地方政府在新增建設(shè)用地管理創(chuàng)新的經(jīng)驗原型的基礎(chǔ)之上。

早在1998年6月,浙江省政府辦公廳就發(fā)布《關(guān)于鼓勵開展農(nóng)村土地整理有關(guān)問題的通知》,開始探索實行土地整理后按比例獲得的建設(shè)用地指標(biāo)有償調(diào)劑使用政策。2003年浙江省國土資源廳發(fā)布《關(guān)于建立土地整理折抵建設(shè)用地指標(biāo)統(tǒng)籌制度的通知》,開始實行土地整理折抵建設(shè)用地指標(biāo)統(tǒng)籌制度,建立了省級交易平臺。2005年起,按照國土資源部的要求,浙江省開始對各縣市土地整理創(chuàng)造的折抵建設(shè)用地指標(biāo)進(jìn)行配額管理,配額以外的折抵指標(biāo)不得自用,但可以預(yù)留以后年度使用,也可以轉(zhuǎn)讓。最近10年,浙江省新增建設(shè)用地指標(biāo)接近60%來自于土地整理折抵指標(biāo),這意味著浙江新增建設(shè)用地指標(biāo)中的60%在初次分配上是與耕地面積掛鉤的,新增建設(shè)用地指標(biāo)中的60%是通過市場機(jī)制進(jìn)行調(diào)劑和再配置的[10]。

隨著浙江省引進(jìn)市場機(jī)制配置土地整理折抵產(chǎn)生的新增建設(shè)用地指標(biāo)的試驗和探索,江蘇、安徽等地也相繼跟進(jìn)。2005年,江蘇無錫市建立了土地整理折抵指標(biāo)市級交易平臺。2006年,安徽省國土資源廳出臺《安徽省土地整理新增耕地折抵建設(shè)用地指標(biāo)管理暫行規(guī)定》,開始探索建立土地整理新增耕地折抵建設(shè)用地指標(biāo)省級交易平臺,規(guī)定土地整理新增耕地折抵的建設(shè)用地指標(biāo),遵循依法自愿,公平公開,市場運(yùn)作的原則,可以有償調(diào)劑使用。

浙江等地土地整理折抵指標(biāo)在各縣市之間市場化調(diào)劑的成功經(jīng)驗顯示,對于全國的農(nóng)地非農(nóng)化開發(fā)管理來說,探索建立新增建設(shè)用地指標(biāo)市場,引入市場機(jī)制對各縣、市取得的新增建設(shè)用地指標(biāo)進(jìn)行調(diào)劑和再配置,具有可操作性。

4 新增建設(shè)用地指標(biāo)的初次分配、總量控制區(qū)和配額交易

由于新增建設(shè)用地指標(biāo)與排污權(quán)在性質(zhì)上也存在著明顯的差異,新增建設(shè)用地指標(biāo)管理的”配額—交易”政策框架應(yīng)有其自身的特殊性。

4.1 初始分配

在排污權(quán)交易的“配額—交易”模式中,首先由政府部門確定出一定控制區(qū)的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo),并據(jù)此評估該地區(qū)的環(huán)境容量,確定出污染物的最大允許排放量。然后,將最大允許排放量分割成若干規(guī)定的排放量,即若干排污權(quán),政府可以選擇不同的方式如公開競價拍賣、定價出售或無償分配等,將排污權(quán)配置給企業(yè)。研究表明,由于企業(yè)的單位排放配額的產(chǎn)出水平不同,排污權(quán)的初始分配采取有償拍賣出售與免費(fèi)發(fā)放相結(jié)合的方式,才能實現(xiàn)社會福利的最大化[11]。

由于新增建設(shè)用地指標(biāo)的稀缺性,在我國現(xiàn)行新增建設(shè)用地指標(biāo)的指令性分配管理體制下,在指標(biāo)分解時,中央及省級政府通常處于難于抉擇的境地,既要考慮發(fā)達(dá)縣市、區(qū)對建設(shè)用地的需求,又要保證指標(biāo)分配的公平。以浙江省為例,在1997-2010規(guī)劃期,浙江省100萬畝新增建設(shè)用地指標(biāo)除預(yù)留10萬畝機(jī)動地之外,其余90萬畝分解到十一個地級市。分解的依據(jù)首先是將交通、水利和能源骨干工程按項目切塊到市(地),然后按某一地類占全省比重為權(quán)重分解一般交通、水利、農(nóng)民建房和特殊用地等建設(shè)占用耕地指標(biāo)到地市,最后一項城鎮(zhèn)建設(shè)占用耕地指標(biāo)是在綜合各地市城鎮(zhèn)用地現(xiàn)狀,二、三產(chǎn)業(yè)GDP以及各地市城鎮(zhèn)用地預(yù)測值三個因素后得到權(quán)重再分解到各地市①。

我們看到,新增建設(shè)用地指標(biāo)從中央到地方的層層分解分配中,各地的耕地保有量沒有成為指標(biāo)分解分配的依據(jù),這種做法固化并加劇了保有保護(hù)耕地與農(nóng)地非農(nóng)化開發(fā)的利益矛盾。中央政府可以考慮的改革方案是:實行新增建設(shè)用地指標(biāo)與耕地保有量相掛鉤,即將全國新增建設(shè)用地總量控制指標(biāo)以各地的耕地保有量為依據(jù)無償分配給各地區(qū),哪個地區(qū)的耕地保有量多,哪個地區(qū)獲得的新增建設(shè)用地指標(biāo)也就多。這樣一種分配辦法的改革,有利于建立起保有保護(hù)耕地和農(nóng)地非農(nóng)化開發(fā)的利益平衡和激勵約束機(jī)制。除以耕地保有量為依據(jù)無償分配新增建設(shè)用地指標(biāo)外,中央還可以考慮預(yù)留出部分新增建設(shè)用地指標(biāo),在必要時服從服務(wù)于宏觀經(jīng)濟(jì)情勢的需要,通過公開市場有償分配給地方政府,以促進(jìn)土地宏觀調(diào)控目標(biāo)的實現(xiàn)。

4.2 總量控制區(qū)

排污權(quán)交易的政策目標(biāo)是“管住總量,放開個體”,污染物排放總量的確定是排污權(quán)交易政策的第一個環(huán)節(jié),而所謂排放總量是一定時期內(nèi)特定控制區(qū)域的污染物排放總量?？刂茀^(qū)域的范圍決定了排污權(quán)交易市場的大小。

中國新增建設(shè)用地指標(biāo)管理引入“配額—交易”機(jī)制,同樣要實現(xiàn)新增建設(shè)用地總量控制的政策目標(biāo),亦即新增建設(shè)用地指標(biāo)可在什么范圍內(nèi)交易的問題。在允許市、縣地方政府買賣新增建設(shè)用地指標(biāo)的同時,必須設(shè)立新增建設(shè)用地總量控制區(qū)域。市、縣地方政府的新增建設(shè)用地指標(biāo)只能在總量控制區(qū)內(nèi)流轉(zhuǎn)和交易,否則,引入新增建設(shè)用地指標(biāo)的“配額—交易”機(jī)制,將可能造成一些地區(qū)新增建設(shè)用地總量失控。

至于在什么區(qū)域范圍內(nèi)確立新增建設(shè)用地總量控制目標(biāo),我們建議可先在設(shè)區(qū)的市(或者類似級別的行政區(qū))的行政區(qū)范圍內(nèi)確定新增建設(shè)用地總量控制目標(biāo)。在這個總量控制目標(biāo)內(nèi),其轄區(qū)內(nèi)的市、縣基層政府可以自主決定其新增建設(shè)用地配額的使用或流轉(zhuǎn)。待積累經(jīng)驗后,可考慮由省級政府在其轄區(qū)內(nèi)按經(jīng)濟(jì)區(qū)域劃分和設(shè)立新增建設(shè)用地總量控制區(qū)。

4.3 配額交易

從我國的政治經(jīng)濟(jì)社會體制格局看,縣、市地方政府事實上是農(nóng)地非農(nóng)化開發(fā)的一級開發(fā)者[10],是新增建設(shè)用地指標(biāo)的最終使用者。引入“配額—交易”機(jī)制后,市、縣地方政府也應(yīng)當(dāng)成為新增建設(shè)用地指標(biāo)交易的主體,成為新增建設(shè)用地指標(biāo)市場上的供給者和需求者。目前,浙江等地建設(shè)用地折抵指標(biāo)有償調(diào)劑和基本農(nóng)田易地代保等嘗試就是以市、縣級政府為主體來完成的。至于指標(biāo)交易的價格,應(yīng)由參與的主體雙方討價還價來決定,上級主管部門不應(yīng)直接定價。另外,在建設(shè)占用耕地的“占補(bǔ)平衡”框架下,新增建設(shè)用地指標(biāo)的交易必然伴隨易地補(bǔ)充耕地,這就需要上級政府的監(jiān)督管理,保證新增建設(shè)用地指標(biāo)交易不造成耕地數(shù)量減少和質(zhì)量下降。

這里特別強(qiáng)調(diào),新增建設(shè)用地指標(biāo)市場不能成為完全競爭市場,縣、市地方政府在指標(biāo)市場上出售、購買或使用新增建設(shè)用地指標(biāo),必須服從國家的土地宏觀調(diào)控政策。

5 結(jié)論與討論

新增建設(shè)用地指標(biāo)是我國土地利用規(guī)劃管理中特有的政策工具。目前,這一政策工具具有指令性計劃色彩,它的出現(xiàn)與我國人均耕地面積嚴(yán)重不足的國情總體上是相適應(yīng)的。但是,另一方面,國家強(qiáng)制力作用下的規(guī)劃結(jié)果,無法反映各地對新增建設(shè)用地指標(biāo)的實際需求。本文對排污權(quán)交易制度與新增建設(shè)用地指標(biāo)流轉(zhuǎn)的類比研究顯示,將“配額—交易”機(jī)制引入新增建設(shè)用地指標(biāo)的指令性計劃管理框架中,是一個可以嘗試的改革方案。這一改革方案,有利于建立起各地保有保護(hù)耕地和農(nóng)地非農(nóng)化開發(fā)的利益平衡和激勵約束機(jī)制,有利于顯化各地對新增建設(shè)用地的真實需求,有利于提高新增建設(shè)用地指標(biāo)的產(chǎn)出效率。當(dāng)然,這一改革方案是對現(xiàn)行新增建設(shè)用地指標(biāo)的指令性計劃管理體制的重大變革,需要審慎的制度設(shè)計,同時需要一系列的配套跟進(jìn)措施。

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The Cap2and2trade Model of Incremental Construction Land Quota:An Analog with the Em ission Perm its System

JIN Xiang2mu1SHEN Zi2long2
(1.Departmentof Land Administration,Zhejiang University,Hangzhou Zhejiang 310029,China;2.Wuhan Information Centerof Land Resource and Real Estate,Wuhan Hubei430015,China)

The purpose of thispaper is to explore improvementofmechanism of the current allocation of incremental construction land quota in China through the analog of emission permits system and the quota itself.The results indicate that,since incremental construction land quota and emission permits are similar in the control of the overall quota,economic value and differentmarginal output of the quota,it could be a possibleorientation for China to improve its commanding land administration system.Further study shows that a Pareto improvement can be realized through the transaction of the quota in the market during the process of land conversion.Based on the above analysis,the authors propose a theoreticalmodel of the transaction of incremental construction land quota in China,which not only wares the differences between emission permits and incremental construction land quota,but also refers to the experienceof the quota administration in China and the Cape2 and2trademodelof emission permitsabroad.The implication of themodel is to permit transactionof incremental construction land quota among different jurisdictions so as to realize the value of the quota and the optimalwelfare of thewhole society aswell.

zoning;emission permits;incremental construction land quota

F293.2

A

1002-2104(2010)07-0086-06

10.3969/j.issn.1002-2104.2010.07.014

2009-02-03

靳相木,教授,博導(dǎo),主要研究方向為土地法學(xué)與土地公共政策、土地利用管理與評價、農(nóng)村發(fā)展與城市化管理。

3國家自然科學(xué)基金項目(No.70773102)資助。

(編輯:王愛萍)