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    新中國(guó)廣播電視行政管理體制的演變

    2010-11-16 11:37:41黃金良
    聲屏世界 2010年1期
    關(guān)鍵詞:管理機(jī)構(gòu)影視廣播電視

    □ 黃金良

    新中國(guó)廣播電視行政管理體制的演變

    □ 黃金良

    轉(zhuǎn)型期(1992年10月——2002年10月)

    (接上期)以中共十四大為標(biāo)志,我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革,進(jìn)入了以建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制為目標(biāo)的新時(shí)期,廣播電視行政管理體制開(kāi)始朝著適應(yīng)建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的需要轉(zhuǎn)型。

    一、在機(jī)構(gòu)定性上,解決了政事不分問(wèn)題。這個(gè)時(shí)期我國(guó)進(jìn)行了兩次行政管理體制和政府機(jī)構(gòu)改革,一次是1993年開(kāi)始的改革,一次是1998年開(kāi)始的改革。1993年開(kāi)始的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革,保留了廣播電影電視部,延續(xù)了新中國(guó)成立以來(lái)廣播電視管理機(jī)構(gòu)的性質(zhì),保留了廣播影視管理機(jī)構(gòu)的雙重職能。在1998年開(kāi)始的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中,廣播電影電視部改組為國(guó)家廣播電影電視總局(正部級(jí),以下或簡(jiǎn)稱(chēng)國(guó)家廣電總局、廣電總局),定性“為國(guó)務(wù)院主管廣播電視宣傳和廣播電影電視事業(yè)的直屬機(jī)構(gòu)”,①再也沒(méi)有說(shuō)它是“新聞宣傳機(jī)關(guān)”了,標(biāo)志著中央廣播電視管理機(jī)構(gòu)延續(xù)了幾十年的政事不分問(wèn)題,終于在機(jī)構(gòu)定性上得到解決。國(guó)家廣播電影電視總局的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu),已由廣播電影電視部10個(gè)職能司局和機(jī)關(guān)黨委,減少為9個(gè)職能司局和機(jī)關(guān)黨委,行政編制由446人減少為223人,精簡(jiǎn)了50%。中央廣播影視管理機(jī)構(gòu)的性質(zhì)轉(zhuǎn)變后,地方廣播電視管理機(jī)構(gòu)也作了相應(yīng)的調(diào)整,省、市、縣都稱(chēng)廣播電視局,并由政府組成部門(mén)改為政府直屬機(jī)構(gòu)。

    二、在職能配置上,初步做到了能夠轉(zhuǎn)移出去的轉(zhuǎn)移出去,需要加強(qiáng)的有所加強(qiáng)。轉(zhuǎn)移出去的職能,從國(guó)務(wù)院辦公廳在兩次機(jī)構(gòu)改革中印發(fā)的“三定”方案看,中央廣播影視管理機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移出去了五個(gè)方面的職能:將地方廳(局)出訪的審批權(quán)、縣(不含縣)以下建有線電視臺(tái)和中小企業(yè)有線電視臺(tái)的審批權(quán),分別下放給地方政府和省、自治區(qū)、直轄市廣播電視廳(局);將直屬事業(yè)單位的處級(jí)干部任免、職工京內(nèi)調(diào)配、專(zhuān)業(yè)技術(shù)職務(wù)評(píng)定、廣播電視技術(shù)業(yè)務(wù)的對(duì)外交流、接待國(guó)外電視攝制組、處級(jí)以下干部出訪、物資管理等審批權(quán)下放給直屬事業(yè)單位;將直屬企業(yè)單位在生產(chǎn)規(guī)劃、經(jīng)營(yíng)決策、用人制度、機(jī)構(gòu)設(shè)置、內(nèi)部分配等方面的權(quán)力,逐步下放給企業(yè);②將廣播電視傳送網(wǎng)的統(tǒng)籌規(guī)劃與行業(yè)管理、組織制訂廣播電視傳送網(wǎng)絡(luò)的技術(shù)體制與標(biāo)準(zhǔn)的職能,交給信息產(chǎn)業(yè)部;將廣播電視節(jié)目的交流、交換和交易運(yùn)營(yíng)職能交給直屬事業(yè)單位。③有所加強(qiáng)的職能,從中央和地方廣播影視管理機(jī)構(gòu)的管理實(shí)踐看,有系統(tǒng)管理、行業(yè)管理、公共服務(wù)三項(xiàng)。

    以前各級(jí)廣播影視管理機(jī)構(gòu)對(duì)本級(jí)廣播電臺(tái)、電視臺(tái)的管理,往往是直接管理,對(duì)其播出的節(jié)目負(fù)有審查把關(guān)的責(zé)任。這對(duì)系統(tǒng)管理不是沒(méi)有益處。至少,它可以為系統(tǒng)管理提供典型示范和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。但管理機(jī)構(gòu)的人力、物力、財(cái)力總是有一定限度的,用于本級(jí)的力量多了,用在系統(tǒng)管理上的力量必然減少。多年來(lái),廣播電視系統(tǒng)特別是市、縣兩級(jí)的同志,責(zé)怪廣播電視系統(tǒng)“有系無(wú)統(tǒng)”,不能說(shuō)與此沒(méi)有關(guān)系?,F(xiàn)在各級(jí)廣播影視管理機(jī)構(gòu)對(duì)本級(jí)廣播電臺(tái)、電視臺(tái)的管理,由直接管理變?yōu)殚g接管理,只負(fù)責(zé)“對(duì)其重大宣傳進(jìn)行協(xié)調(diào)和檢查,統(tǒng)一組織和管理其節(jié)目的傳輸覆蓋”,④自然可以動(dòng)用更多的人力、物力來(lái)抓系統(tǒng)管理了。

    廣播電視事業(yè)在一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間里,主要由廣播電臺(tái)、電視臺(tái)、廣播電視傳輸覆蓋網(wǎng)及相關(guān)藝術(shù)團(tuán)體、技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)構(gòu)成,搞好系統(tǒng)管理,就意味著做好了廣播電視管理工作。自從音像事業(yè)、有線電視事業(yè)、衛(wèi)星電視事業(yè)和廣播電視節(jié)目制作業(yè)發(fā)展起來(lái)以后,廣播電視事業(yè)就延伸到系統(tǒng)外,行業(yè)管理也就提上了議事日程。廣播電影電視部1995年2月召開(kāi)全國(guó)廣播電影電視工作會(huì)議,提出切實(shí)加強(qiáng)對(duì)廣播電影電視行業(yè)歸口管理的指導(dǎo)思想,就是對(duì)實(shí)踐呼聲的最好回應(yīng)。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳隨后轉(zhuǎn)發(fā)的廣播電影電視部黨組《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)廣播電影電視工作的報(bào)告》,也有一個(gè)部分專(zhuān)門(mén)談加強(qiáng)行業(yè)管理、促進(jìn)廣播電影電視繁榮健康發(fā)展的問(wèn)題。

    這個(gè)時(shí)期最能體現(xiàn)系統(tǒng)管理和行業(yè)管理有所加強(qiáng)的實(shí)踐,是治理廣播電視散濫。各級(jí)廣播影視管理機(jī)構(gòu)從1996年12月開(kāi)始,按照中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)新聞出版廣播電視業(yè)管理的通知》精神,對(duì)廣播電視散濫現(xiàn)象進(jìn)行集中治理,重點(diǎn)解決擅自建臺(tái)、重復(fù)設(shè)臺(tái)和亂播濫放的問(wèn)題。截至1998年底,縣級(jí)廣播電視播出機(jī)構(gòu)的合并工作即“三臺(tái)合一”已基本完成,企業(yè)有線電視臺(tái)已有558座改為有線電視站,全國(guó)原經(jīng)批準(zhǔn)設(shè)立的廣播電視播出機(jī)構(gòu)從4163座調(diào)整為2261座,取消了未經(jīng)批準(zhǔn)擅自開(kāi)播的電臺(tái)、電視臺(tái)2400座。廣播電視制作經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)的重新審核登記工作也已結(jié)束,原443家廣播電視節(jié)目制作經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu),有417家獲得重新登記;原905家電視劇制作機(jī)構(gòu),有146家獲得電視劇制作權(quán),⑤這在一定程度上提高了廣播電視播出機(jī)構(gòu)和制作機(jī)構(gòu)的集中度。緊接著,各級(jí)廣播影視管理機(jī)構(gòu)又按照國(guó)務(wù)院辦公廳1999年9月轉(zhuǎn)發(fā)的信息產(chǎn)業(yè)部、國(guó)家廣電總局《關(guān)于加強(qiáng)廣播電視有線網(wǎng)絡(luò)建設(shè)管理的意見(jiàn)》和中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳2001年8月轉(zhuǎn)發(fā)的中央宣傳部、國(guó)家廣電總局、新聞出版總署《關(guān)于深化新聞出版廣播影視業(yè)改革的若干意見(jiàn)》精神,推行有線電視網(wǎng)、臺(tái)分離,網(wǎng)絡(luò)以省為單位組建公司;地(市)、縣廣播電視播出機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變職能,由省級(jí)電視臺(tái)開(kāi)辦一個(gè)公共頻道,供各縣電視臺(tái)播出;以中央和省為單位,組建“廣播、電影、電視三位一體,有線、無(wú)線、教育三臺(tái)聯(lián)合,省、地、縣三級(jí)貫通,資源共享、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)”的廣播影視集團(tuán)。所有這些,都對(duì)鞏固和擴(kuò)大廣播電視治散治濫的成果起到了良好作用。

    公共服務(wù)職能有所加強(qiáng)。最典型的例子是“村村通工程”和“西新工程”的實(shí)施。“村村通工程”是1998年提出和實(shí)施的。到2000年,全國(guó)累計(jì)投資16.2億元,基本實(shí)現(xiàn)了全國(guó)通電行政村“村村通”的任務(wù),解決了7000多萬(wàn)農(nóng)民收聽(tīng)收看廣播電視的問(wèn)題,使我國(guó)廣播、電視人口綜合覆蓋率分別提高到了92.1%和93.4%。⑥“西新工程”是2000年9月,根據(jù)江澤民同志關(guān)于加強(qiáng)西藏、新疆等邊遠(yuǎn)地區(qū)廣播覆蓋和實(shí)驗(yàn)工作的重要批示精神實(shí)施的。到2001年,在中央的統(tǒng)一部署下,在中央有關(guān)部門(mén)和西藏、新疆等7省區(qū)黨委、政府的大力支持下,共新建、擴(kuò)建中、短波發(fā)射臺(tái)389座,添置、更新發(fā)射機(jī)1234部,新增發(fā)射功率16.60千瓦,基本實(shí)現(xiàn)了根本改變西部省區(qū)空中廣播敵強(qiáng)我弱的目標(biāo)。⑦

    三、在法制建設(shè)上,取得了重大突破。突出表現(xiàn)是《電影管理?xiàng)l例》頒布一年后,《廣播電視管理?xiàng)l例》又于1997年8月11日頒布。廣電部1991年就把“基本建立以《廣播電視法》和《電影法》為核心、以行政法規(guī)為骨干、以部門(mén)行政規(guī)章為基礎(chǔ)、以地方性法規(guī)和規(guī)章為補(bǔ)充的比較完備、配套的廣播電影電視法規(guī)體系”作為“八五”期間的立法工作目標(biāo)提出來(lái)了。⑧《廣播電視法》1986年開(kāi)始調(diào)研,1987年草擬框架及大綱,到1991年12月《廣播電影電視部1992年法制工作計(jì)劃》發(fā)布時(shí),已經(jīng)形成了第八稿。由于條件不成熟,時(shí)任廣播電影電視部部長(zhǎng)的艾知生在這份計(jì)劃上批示:“建議把立法的順序根本上顛倒過(guò)來(lái),先搞具體的行政法規(guī),把綜合性的‘廣播電視法’和‘電影法’放到最后從長(zhǎng)計(jì)議。這樣做的好處是先易后難,先分析后綜合,先具體后概括。這樣符合人的認(rèn)識(shí)過(guò)程和工作的客觀規(guī)律?!雹?995年,廣電部在原《廣播電視法(草案)》的基礎(chǔ)上,起草了《廣播電視管理?xiàng)l例(草案)》上報(bào)國(guó)務(wù)院。這個(gè)條例草案經(jīng)過(guò)國(guó)務(wù)院法制局近兩年的調(diào)研、協(xié)調(diào)、修改,最終獲得國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議原則通過(guò)?!稄V播電視管理?xiàng)l例》是我國(guó)第一部全面規(guī)范廣播電視活動(dòng)的行政法規(guī),覆蓋面寬,效力等級(jí)高,基本解決了廣播電視行政管理依據(jù)不足的問(wèn)題。

    這個(gè)時(shí)期法制建設(shè)的另一項(xiàng)成果,是廣播影視管理機(jī)構(gòu)自身建設(shè)形成了一些規(guī)章制度。如1998年6月18日出臺(tái)的《國(guó)家廣播電影電視總局工作規(guī)則》,對(duì)會(huì)議、公文審批、重要事項(xiàng)和重要信息報(bào)告、外事活動(dòng)、離京外出請(qǐng)示報(bào)告等一系列制度作了明確,⑩這對(duì)認(rèn)真貫徹黨的民主集中制原則和《國(guó)務(wù)院工作規(guī)則》,使各項(xiàng)工作規(guī)范化、制度化,提高行政效能,是大有益處的。再如2000年9月26日出臺(tái)的《國(guó)家廣播電影電視總局反腐敗抓源頭工作實(shí)施意見(jiàn)》,在遏制有償新聞、改革行政審批制度、加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理等方面,形成了嚴(yán)格的監(jiān)督制約和責(zé)任追究制度,(11)有利于從源頭上鏟除和減少滋生腐敗的土壤和條件,確保廣播影視事業(yè)的健康有序發(fā)展。關(guān)于改革行政審批制度,實(shí)施意見(jiàn)提出按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求,積極改革現(xiàn)行的行政審批制度,該取消的項(xiàng)目盡快取消;能夠下放的,盡快下放;能夠進(jìn)入市場(chǎng)的,通過(guò)招標(biāo)、投標(biāo)、拍賣(mài)等市場(chǎng)手段處理。對(duì)那些必須由政府管的審批項(xiàng)目,要進(jìn)一步強(qiáng)化監(jiān)督制約,做到明確職責(zé)、嚴(yán)格程序、崗位輪換、政務(wù)公開(kāi)。

    創(chuàng)新期(2002年10月至今)

    我國(guó)廣播電視行政管理體制的創(chuàng)新,是在全面建設(shè)小康社會(huì)的新形勢(shì)下進(jìn)行的。這個(gè)時(shí)期,文化建設(shè)的重要性,被提高到增強(qiáng)國(guó)家軟實(shí)力的戰(zhàn)略高度來(lái)強(qiáng)調(diào)。2006年8月,我國(guó)第一部專(zhuān)門(mén)部署文化建設(shè)的中長(zhǎng)期規(guī)劃《國(guó)家“十一五”時(shí)期文化發(fā)展規(guī)劃綱要》出臺(tái);2009年7月,我國(guó)第一部《文化產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃》出臺(tái)。從2003年7月開(kāi)始試點(diǎn),2005年全面鋪開(kāi)的文化體制改革,也把加快政府職能轉(zhuǎn)變列為改革的重要內(nèi)容之一,并對(duì)轉(zhuǎn)變政府職能、改進(jìn)管理方式、完善行政許可、推行政務(wù)公開(kāi)等任務(wù),提出了明確要求。這個(gè)時(shí)期廣播電視行政管理體制的創(chuàng)新,正是在這些方面有所成就。

    一、在轉(zhuǎn)變政府職能方面,主要是按照黨中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化文化體制改革的若干意見(jiàn)》的要求,著力理順廣播影視行政部門(mén)與所屬企事業(yè)單位的關(guān)系,推進(jìn)政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、政事分開(kāi)、政府與市場(chǎng)中介組織分開(kāi)。(一)深化廣播影視事業(yè)單位改革,努力把公益性事業(yè)單位和經(jīng)營(yíng)性事業(yè)單位,分別打造成具有獨(dú)立法人資格的事業(yè)單位和企業(yè)實(shí)體。這需要割斷廣播影視管理機(jī)構(gòu)與所屬企事業(yè)單位在職能配置、機(jī)構(gòu)設(shè)置、干部任用、資金使用上的聯(lián)系,名義上是所屬企事業(yè)單位的改革,實(shí)際上是廣播影視管理機(jī)構(gòu)的自我革命。(二)果斷停止事業(yè)性質(zhì)的廣播影視集團(tuán)審批,鼓勵(lì)已有的廣播影視集團(tuán)理順關(guān)系,即把廣播影視集團(tuán)承擔(dān)的行政管理職責(zé)歸還廣播影視管理機(jī)構(gòu);廣播影視集團(tuán)改制為企業(yè)集團(tuán),廣播影視管理機(jī)構(gòu)與集團(tuán)的負(fù)責(zé)同志不再相互兼職;原廣播影視集團(tuán)所屬的廣播電臺(tái)、電視臺(tái)、音像資料館、廣播電視監(jiān)測(cè)臺(tái)劃出,作為廣播影視管理機(jī)構(gòu)所屬的事業(yè)單位。(三)放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入,允許非公有資本和外資進(jìn)入政策允許進(jìn)入的廣播影視領(lǐng)域,增加廣播影視事業(yè)和產(chǎn)業(yè)的社會(huì)成份。2008年度對(duì)廣播影視節(jié)目制作經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)的業(yè)績(jī)審核結(jié)果顯示,全國(guó)共有《電視劇制作許可證(甲種)》機(jī)構(gòu)132家,《廣播電視節(jié)目制作經(jīng)營(yíng)許可證》機(jī)構(gòu)3343家。這些機(jī)構(gòu)絕大部分是民營(yíng)企業(yè)。(四)將中國(guó)廣播電視學(xué)會(huì)改為具有行業(yè)協(xié)會(huì)性質(zhì)的中國(guó)廣播電視協(xié)會(huì),“鼓勵(lì)和支持協(xié)會(huì)在決策認(rèn)證、專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范制定、創(chuàng)優(yōu)評(píng)獎(jiǎng)、教育培訓(xùn)、維護(hù)職業(yè)道德等方面發(fā)揮更大的作用”。(12)

    在推進(jìn)政企、政資、政事、政中(市場(chǎng)中介組織)分開(kāi)和管辦分開(kāi)的同時(shí),明確了廣播影視管理機(jī)構(gòu)的基本職能?!?004年廣播電影電視工作要點(diǎn)》首次提出轉(zhuǎn)變政府職能要“切實(shí)強(qiáng)化輿論引導(dǎo)、政策調(diào)節(jié)、公共服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管和社會(huì)管理等行政職能?!保?3)《2006年廣播影視工作要點(diǎn)》再次明確:“推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變,強(qiáng)化導(dǎo)向把握、政策調(diào)節(jié)、公共服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管和社會(huì)管理等各項(xiàng)行政職能。”(14)在2008年的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中,國(guó)家廣電總局增加了三項(xiàng)職能:將文化部指導(dǎo)電影發(fā)行、放映工作的職責(zé)劃入廣電總局;對(duì)從事廣播影視節(jié)目制作的民辦機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管;加強(qiáng)對(duì)信息網(wǎng)絡(luò)視聽(tīng)節(jié)目(包括影視類(lèi)音像制品的網(wǎng)上播放)服務(wù)和公共視聽(tīng)載體播放節(jié)目的業(yè)務(wù)監(jiān)管。內(nèi)設(shè)12個(gè)職能司局和機(jī)關(guān)黨委、離退休干部局,人員編制292名。(15)根據(jù)國(guó)務(wù)院辦公廳2008年7月印發(fā)的國(guó)家廣電總局“三定”方案中關(guān)于電影發(fā)行、放映管理職能的調(diào)整規(guī)定,中宣部、中央編辦、文化部、廣電總局2008年11月聯(lián)合發(fā)文,啟動(dòng)了地方電影發(fā)行、放映管理職能的劃轉(zhuǎn)工作(地方電影制片管理職能1996年已經(jīng)劃轉(zhuǎn))。這項(xiàng)工作2009年第三季度全部完成,從而結(jié)束了電影管理職能中央與地方錯(cuò)位的局面。省級(jí)廣播電視局從此全部改為廣播電影電視局(以下簡(jiǎn)稱(chēng)廣電局),其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)也相應(yīng)地作了調(diào)整,比如增設(shè)了產(chǎn)業(yè)促進(jìn)處、電影管理處、網(wǎng)絡(luò)視聽(tīng)節(jié)目管理處,有的地方還專(zhuān)門(mén)設(shè)立了電視劇管理處,原總編室改名為宣傳管理處,原社會(huì)管理處改名為傳媒機(jī)構(gòu)管理處等。

    二、在健全決策機(jī)制方面,國(guó)家廣電總局作了三個(gè)方面的努力。(一)堅(jiān)持班子集體決策。2005年8月,國(guó)家廣電總局黨組在原有《國(guó)家廣播電影電視總局工作規(guī)則》的基礎(chǔ)上,出臺(tái)了《廣電總局議事規(guī)則(試行)》,分別對(duì)總局黨組會(huì)、局務(wù)會(huì)、局長(zhǎng)辦公會(huì)的議事范圍和總局局長(zhǎng)、副局長(zhǎng)、總局司(局)長(zhǎng)的職責(zé)權(quán)限作了詳細(xì)規(guī)定。兩個(gè)規(guī)則貫徹了一個(gè)精神,凡個(gè)人職權(quán)范圍內(nèi)的事,要敢于拍板,勇于負(fù)責(zé),以提高行政效率;凡列入黨組會(huì)、局務(wù)會(huì)、局長(zhǎng)辦公會(huì)議事范圍的事項(xiàng),必須堅(jiān)持班子集體決策制度,不能個(gè)人或少數(shù)人說(shuō)了算,以避免或減少?zèng)Q策失誤。(二)堅(jiān)持走群眾路線。一是堅(jiān)持決策前的調(diào)查研究,廣泛聽(tīng)取人民群眾包括被規(guī)制對(duì)象的意見(jiàn),使決策盡可能多地反映民意;二是重視發(fā)揮專(zhuān)家智囊團(tuán)的作用,如設(shè)立科學(xué)技術(shù)委員會(huì),發(fā)揮其在科技決策中的咨詢(xún)作用,設(shè)立電影、電視劇審查委員會(huì),發(fā)揮其在影視劇準(zhǔn)入方面的把關(guān)作用等;三是成立廣播影視發(fā)展研究中心,加強(qiáng)廣播影視發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展政策、發(fā)展理論和體制改革的研究,并對(duì)總局部級(jí)社科研究項(xiàng)目的立項(xiàng)實(shí)行招標(biāo)管理,充分發(fā)揮理論研究在決策過(guò)程中的作用;四是注意發(fā)揮中國(guó)廣播電視協(xié)會(huì)等社會(huì)團(tuán)體的決策認(rèn)證作用。(三)堅(jiān)持按程序辦事。一般行政決策,按上述兩個(gè)規(guī)則規(guī)定的程序辦理;立法,則按《廣播電影電視立法程序規(guī)定》辦理。地方廣播影視局在健全決策機(jī)制方面,也形成了相應(yīng)的規(guī)章制度,做了大量卓有成效的工作。

    三、在改進(jìn)管理方式方面,主要是改單純依靠行政手段為綜合運(yùn)用法律手段、經(jīng)濟(jì)手段、行政手段、社會(huì)手段、自律手段、技術(shù)手段進(jìn)行管理。(一)法律手段。廣電總局這個(gè)時(shí)期的立法,前段時(shí)間比較注重?cái)U(kuò)大覆蓋面,2004年一年就頒布24部行政規(guī)章;近段時(shí)間比較注重在精細(xì)化上下功夫,2009年前三季度出臺(tái)的行政規(guī)章和規(guī)范性文件,比如《廣播電視廣告播放規(guī)定》和《廣播電視節(jié)目監(jiān)管細(xì)則》《廣播電視播出機(jī)構(gòu)違規(guī)處理辦法(試行)》,均具有較強(qiáng)的可操作性。(二)經(jīng)濟(jì)手段。主要是加大財(cái)政投入和金融支持力度,設(shè)立各種專(zhuān)項(xiàng)資金,資助國(guó)產(chǎn)廣播影視精品生產(chǎn)和廣播影視數(shù)字化;降低準(zhǔn)入門(mén)檻,吸引各種社會(huì)資金進(jìn)入政策允許的廣播影視領(lǐng)域;對(duì)廣播影視廣告、有線電視、付費(fèi)電視、節(jié)目營(yíng)銷(xiāo)等取得的經(jīng)營(yíng)收入實(shí)行稅收優(yōu)惠政策等。(三)行政手段。主要是通過(guò)行政指導(dǎo)、行政許可、行政處罰和行政復(fù)議等手段,來(lái)控制事業(yè)發(fā)展規(guī)模和實(shí)現(xiàn)總量平衡,規(guī)范廣播影視制作機(jī)構(gòu)和播出機(jī)構(gòu)的行為,彌補(bǔ)廣播影視管理機(jī)構(gòu)在執(zhí)法過(guò)程中對(duì)管理相對(duì)人造成的過(guò)失,為廣播影視事業(yè)和產(chǎn)業(yè)營(yíng)造良好的發(fā)展環(huán)境。(四)社會(huì)手段。主要是在原信訪工作基礎(chǔ)上,增加電話舉報(bào)、網(wǎng)上投訴環(huán)節(jié)。對(duì)可能性大的舉報(bào)問(wèn)題,下發(fā)督查通知單,責(zé)成相關(guān)省廣電局查辦。據(jù)悉,2007和2008兩年,總局共下發(fā)督查通知單45份。(16)這一舉措為聽(tīng)眾、觀眾維權(quán)和參與廣播影視公共事務(wù)管理打開(kāi)了方便之門(mén),符合社會(huì)主義民主建設(shè)的要求。(五)自律手段。一是發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的自律作用,中國(guó)廣播電視協(xié)會(huì)2005年制定了《中國(guó)廣播電視播音員主持人自律公約》,2006年制定了《中國(guó)電視劇制作行業(yè)自律公約》,2009年又推出了自律性規(guī)范《廣播電視節(jié)目審議規(guī)則(建議稿)》;二是直接倡導(dǎo)和組織了《中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)視聽(tīng)節(jié)目服務(wù)自律公約》《廣播電視廣告播放自律公約》的簽訂。前一個(gè)公約2008年2月簽訂時(shí),只有人民網(wǎng)、新華網(wǎng)、央視國(guó)際、中國(guó)廣播網(wǎng)、國(guó)際在線等8家網(wǎng)站,現(xiàn)在發(fā)展到500多家簽約單位。后一個(gè)公約2008年8月簽訂時(shí),有30多家廣電媒體,現(xiàn)在發(fā)展到1100多家簽約媒體。(17)三是引導(dǎo)和推動(dòng)廣播電視媒體和從業(yè)人員依照法規(guī)進(jìn)行自我約束。(六)技術(shù)手段。主要是在已經(jīng)建立的播出機(jī)構(gòu)和網(wǎng)絡(luò)視聽(tīng)節(jié)目監(jiān)管體系的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步整合資源,建設(shè)集技術(shù)監(jiān)測(cè)、節(jié)目監(jiān)管和安全指揮于一體的統(tǒng)一、科學(xué)、有效的監(jiān)管技術(shù)體系。該體系技術(shù)先進(jìn),功能齊全,覆蓋面廣,搜索快捷,發(fā)現(xiàn)問(wèn)題能及時(shí)錄制下來(lái),“扭轉(zhuǎn)了過(guò)去靠人工監(jiān)聽(tīng)監(jiān)看‘聽(tīng)不到、看不見(jiàn)、跟不上、抓不著、查不了’的被動(dòng)局面”。(18)

    四、在完善行政許可方面,國(guó)家廣電總局先后四次清理審批項(xiàng)目。一是按照屬地管理和分級(jí)管理的原則,給地方廣電局下放了部分管理權(quán)。2003年前,給吉林、廣東、浙江等7個(gè)試點(diǎn)省市下放了審查部分電影片的權(quán)力;2004年9月,授予北京、江蘇等5個(gè)省市廣電局電視劇制作管理權(quán);同時(shí)將除影視劇外的其他境外電視節(jié)目的引進(jìn)審批權(quán),下放到了省廣電局。二是深入貫徹行政許可法,減少和規(guī)范行政審批權(quán)。截至2009年6月,己取消行政許可項(xiàng)目8項(xiàng),保留許可項(xiàng)目31項(xiàng),非許可項(xiàng)目12項(xiàng);同時(shí)制定、修改了28部落實(shí)行政許可法的配套規(guī)章,規(guī)范行政許可行為。(19)三是根據(jù)分類(lèi)管理的原則,改革部分行政許可方式。2006年先后將電影劇本(梗概)、電視劇和影視動(dòng)畫(huà)立項(xiàng)審批制度改為備案公示制度,賦予管理相對(duì)人投拍題材的選擇權(quán)。四是在審批當(dāng)中,注意掌握總量平衡和結(jié)構(gòu)優(yōu)化。在已批準(zhǔn)中央電視臺(tái)付費(fèi)頻道集成運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上,又批準(zhǔn)中廣影視傳輸網(wǎng)絡(luò)公司、北京廣播影視集團(tuán)、上海電視臺(tái)、電影衛(wèi)星頻道節(jié)目制作中心組建付費(fèi)頻道集成運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu),以建立和完善市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。地方廣電局在完善行政許可方面也做了大量工作。

    五、在推行政務(wù)公開(kāi)方面,國(guó)家廣電總局2006年7月專(zhuān)門(mén)出臺(tái)《廣電總局推行政務(wù)公開(kāi)工作實(shí)施方案》,采取多種形式推進(jìn)政務(wù)公開(kāi),以發(fā)揮它在“提高行政效能、方便群眾辦事、促進(jìn)依法行政、保證干部隊(duì)伍清正廉潔”等方面的功能。(20)一是辦好總局政府網(wǎng)站,使它在政府信息公開(kāi)、在線辦事服務(wù)、公眾參與管理方面發(fā)揮更大的作用。二是建立了新聞發(fā)言人制度,就廣播影視重大事項(xiàng)主動(dòng)對(duì)外發(fā)布政策,或者有選擇地接受?chē)?guó)內(nèi)外媒體采訪,披露相關(guān)信息。三是從2006年起,每年組織編輯、出版一部廣電藍(lán)皮書(shū)《中國(guó)廣播電影電視發(fā)展報(bào)告》,對(duì)上年度廣播影視公共服務(wù)、廣播影視產(chǎn)業(yè)、廣播影視技術(shù)、廣播影視管理狀況作詳細(xì)報(bào)告,是公眾系統(tǒng)了解廣播影視年度發(fā)展?fàn)顩r的權(quán)威讀物。這三種政務(wù)公開(kāi)形式,雖然只是廣電總局政務(wù)公開(kāi)形式的一部分,但在信息公開(kāi)方面,已經(jīng)形成了良好的整合效應(yīng)。地方省級(jí)廣播影視管理機(jī)構(gòu)也采用多種形式,及時(shí)發(fā)布政務(wù)信息,置行政權(quán)力的運(yùn)作于陽(yáng)光之下。

    新中國(guó)成立60年來(lái),廣播電視行政管理體制總體上是適應(yīng)廣播影視事業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的,由不完善向逐步完善的方向發(fā)展的。新中國(guó)成立60年大慶后,我們理當(dāng)繼續(xù)深化廣播電視行政管理體制改革,使之朝著更加完善的方向發(fā)展。(全文完)

    注釋?zhuān)?/p>

    ①③④⑩國(guó)家廣播電影電視總局辦公廳:《廣播影視工作重要文件匯編》,(1998 年)第 3、4、5、24-31 頁(yè)。

    ②(11)(13)(14)(15)(20)《廣播影視工作重要文件匯編》,(1993-1994年)第 232頁(yè)、(2000年)第 86-91頁(yè)、(2004年)第 146頁(yè)、(2006年)第 17頁(yè)、(2008年)第 8-12頁(yè)、(2006年)第 26頁(yè)。

    ⑤治理散濫的成果,不同版本有不同的數(shù)字,本文用的是國(guó)家廣電總局《1998年廣播電影電視工作總結(jié)》中的數(shù)據(jù)。見(jiàn)《廣播影視工作重要文件匯編》(1999年),第13頁(yè)。

    ⑥徐光春在全國(guó)“村村通”總結(jié)表彰大會(huì)上的講話,《廣播影視工作重要文件匯編》(2001年),第503頁(yè)。

    ⑦徐光春在全國(guó)廣播影視工作會(huì)議上的講話,《廣播影視工作重要文件匯編》(2002年),第415-416頁(yè)。

    ⑧ 《第二次全國(guó)廣播電影電視法制工作會(huì)議紀(jì)要》,《廣播影視工作文件選編》上冊(cè),第59頁(yè)。

    ⑨《廣播電影電視決策參考》,1992(2),第 1頁(yè)。

    (12)王太華在中國(guó)廣播電視協(xié)會(huì)成立20周年會(huì)議上的講話,《廣播影視工作重要文件匯編》(2006年),第406頁(yè)。

    (16)胡占凡:《實(shí)施〈廣播電視節(jié)目監(jiān)管細(xì)則〉,凈化社會(huì)文化環(huán)境,推動(dòng)廣播電視健康有序發(fā)展》,《廣播電影電視決策參考》,2009(6),第 15 頁(yè)。

    (17)田進(jìn)在全國(guó)廣播影視傳媒機(jī)構(gòu)和網(wǎng)絡(luò)視聽(tīng)節(jié)目管理工作會(huì)議上的講話,《廣播電影電視決策參考》,2009(6),第 38-39 頁(yè)。

    (18)王莉莉在全國(guó)糾風(fēng)工作會(huì)議上的講話,《廣播影視工作重要文件匯編》(2008年),第591頁(yè)。

    (19)國(guó)家廣電總局法規(guī)司:《貫徹落實(shí)〈全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要〉,推動(dòng)廣播影視繁榮發(fā)展》,《廣播電影電視決策參考》,2009(7),第 37 頁(yè)。

    撫州市廣播電影電視局)

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