對我國進口國際再生資源的探討

□文/丁海軍 杜歡政 施敏穎

對我國進口國際再生資源的探討

Study on China Imports Iternational Recycling Resources

□文/丁海軍 杜歡政 施敏穎

作為一個制造業(yè)大國，我國對金屬、塑料、玻璃、木材等資源的需求在急劇增長，其中相當(dāng)一部分資源來自于國際再生資源的進口。據(jù)統(tǒng)計，我國每年進口再生資源4 500余萬噸，與此同時，全球再生資源的蓄積量以每年60億噸的數(shù)量在增加，全球總量已達數(shù)千億噸。進口國際再生資源、參與“廢物國際大循環(huán)”，不僅能緩解我國的資源短缺、能源供應(yīng)緊張的局面，為我國打造“制造業(yè)大國”提供原材料，而且還有利于節(jié)能減排，有利于解決就業(yè)問題，有利于保護生態(tài)環(huán)境，促進我國經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

一、我國進口國際再生資源的現(xiàn)實意義

1. 進口國際再生資源有利于緩解我國資源環(huán)境的矛盾

目前，我國以每年50億噸的資源消耗超過美國，成為全球第一資源消耗超級大國。隨著我國自然資源的短缺和工業(yè)化過程中對各種基礎(chǔ)材料、能源的巨大需求，使得我國逐年加大對國內(nèi)礦產(chǎn)資源的開發(fā)強度，而再生資源利用與開發(fā)原生礦產(chǎn)資源相比，省去了繁雜的開采過程和大量尾礦的產(chǎn)生，不僅有效的節(jié)約了自然資源，大幅度降低能耗與生產(chǎn)成本，而且從源頭和生產(chǎn)全過程預(yù)防污染產(chǎn)生，實現(xiàn)廢棄物排放的最小化和無害化。據(jù)專家測算，每回收利用1萬噸廢舊物資，可以節(jié)約自然資源4.12萬噸，節(jié)約能源1.4萬噸標(biāo)煤，減少6萬～10萬噸垃圾處理量。再生資源利用還可以最大限度的減少各種廢棄物的排放，如生產(chǎn)1噸再生銅，可以少排放100多噸工業(yè)廢渣和2噸SO2；生產(chǎn)1噸再生鋁，約少排放1.5噸赤泥，產(chǎn)生的污染物僅為原鋁的10%；生產(chǎn)1噸再生鉛，約少排放0.6噸SO2和20多噸工業(yè)廢渣；利用1噸廢紙，可減少75%的空氣污染和35%的水污染。因此，加強進口國際再生資源，對緩解我國資源約束矛盾，從源頭上治理污染，實現(xiàn)經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展有著重要戰(zhàn)略意義。

2. 進口國際再生資源有利于提高我國區(qū)域經(jīng)濟的競爭力

區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展情況較好的東南沿海一些地區(qū)通過進口再生資源或二手設(shè)備，發(fā)揮當(dāng)?shù)貏趧恿?yōu)勢，形成了“廉價再生資源＋二手設(shè)備＋勞動力＝廉價產(chǎn)品”的再生資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，提高了產(chǎn)品競爭力。溫州防風(fēng)打火機的出口價格在1～2歐元之間，而歐洲同類產(chǎn)品至少10歐元；以廢雜鋁冶鑄的合金鋁，用于五金件、汽摩配件和電機外殼的制造價格要比用電解鋁配置的合金鋁每噸至少低1 000元；用再生銅生產(chǎn)的銅材每噸要比用電解銅生產(chǎn)的低2 000～3 000元；用廢雜黃銅生產(chǎn)的銅閥門比采用電解銅配置的黃銅原料成本每噸低3 000～5 000元。在廣東，僅汕頭貴嶼一個鎮(zhèn)，每年拆解55萬噸進口廢舊電器，不僅為電子產(chǎn)業(yè)提供大量優(yōu)質(zhì)元器件，還為資源匱乏的廣東提供原料。據(jù)統(tǒng)計，貴嶼鎮(zhèn)每年從廢舊電器中拆解出來的塑料13.8萬噸（生產(chǎn)這些產(chǎn)品需要40萬噸石油）；鐵、銅、鋁、錫等五金25.8萬噸；貴金屬6.7噸，其中金5噸、銀1噸、鈀0.7噸。在浙江臺州，形成了我國最大的進口廢舊電器（機）拆解基地，每年拆解及有效資源回收量達200萬噸以上，全市資源綜合利用企業(yè)已發(fā)展到227家，直接從業(yè)人員6萬多人。企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營方式已從單一的“廢舊電器拆解——拆解物銷售”，發(fā)展到“廢舊電器進口——廢舊電器拆解——拆解物分類——拆解物加工——產(chǎn)成品出口”兩頭在外的國際化生產(chǎn)經(jīng)營模式。固廢電器拆解業(yè)的發(fā)展，為臺州塑料、五金、汽摩配、縫制設(shè)備、家用電器等制造業(yè)發(fā)展提供大量廉價、優(yōu)質(zhì)工業(yè)原料。在浙江富陽，造紙業(yè)每年消耗廢紙在400萬噸以上，其中進口廢紙占50%；每年可以生產(chǎn)出再生紙320萬噸，節(jié)約標(biāo)煤480萬噸，節(jié)水1.88億噸，節(jié)電20.48億度，節(jié)約木材0.16億立方米，減少廢水排放3.6億噸，減少二氧化碳排放96.8萬噸。富陽造紙業(yè)生產(chǎn)規(guī)模達到547萬噸/年，直接和相關(guān)從業(yè)人員約10萬人，白板紙產(chǎn)量占全國同類紙產(chǎn)品產(chǎn)量的50%左右，已經(jīng)成為名副其實的“中國白板紙基地”。

據(jù)統(tǒng)計，東南沿海占全國進口廢舊物資的80%，成為獲得的廉價原料最多、出口產(chǎn)品最多、解決就業(yè)最多、經(jīng)濟也最發(fā)達的地區(qū)。

3. 進口國際再生資源有利于利用“國內(nèi)國際兩種資源”

只占世界人口五分之一的發(fā)達國家，在工業(yè)化進程中消耗大量資源的同時，也留下了大量可利用的廢棄物，如廢棄的石油鉆井平臺、壓成“餅”的報廢汽車、堆成山的廢舊輪胎和漁網(wǎng)等，可以回收的廢舊鋼材、廢舊塑料和廢紙等再生資源。據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計，發(fā)達國家每年產(chǎn)生的廢物量約60億噸，其中，三分之一作為再生資源就地利用；三分之一因無法開發(fā)利用作為垃圾處理處置；還有三分之一尚可利用，但由于勞動力昂貴而沒有得到充分利用，從而形成報廢汽車“墳?zāi)埂?、廢輪胎“山”、廢金屬堆、廢電器堆、廢漁網(wǎng)堆等“城市礦山”。2005年八國集團（G8）在日本召開的環(huán)境部長會議上提出了“廢物國際大循環(huán)”的建議，之后，日本等國積極推進這個“動議”。我國《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》中指出：“經(jīng)濟全球化趨勢深入發(fā)展，我國與世界經(jīng)濟的互相聯(lián)系和影響日益加深，國內(nèi)國際兩個市場，兩種資源互相補充”。隨著經(jīng)濟全球化加速推進，全球再生資源的合理配置，是由各國的資源需求量、勞動力價格、工業(yè)生產(chǎn)及其國際分工、經(jīng)濟發(fā)展水平與環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)等因素決定的。再生資源由發(fā)達國家向發(fā)展中國家流動已經(jīng)成為一種趨勢。

二、我國現(xiàn)行再生資源進口監(jiān)管體制的弊端

我國目前再生資源進口的主管部門為國家環(huán)境保護部、質(zhì)檢總局、海關(guān)總署、商務(wù)部等相關(guān)部門協(xié)同配合。再生資源進口的監(jiān)管方式為分類管理，把廢物分為禁止進口類廢物、限制進口類可用作原料的廢物以及自動進口許可管理類可用作原料的廢物三類。再生資源進口監(jiān)管的總體原則是“嚴(yán)格控制、從嚴(yán)審批、總量控制、結(jié)構(gòu)合理”。對進口廢物的種類、數(shù)量進行嚴(yán)格控制，凡屬于限制進口類廢物以及自動進口許可管理類廢物，對進口企業(yè)的進口資格進行嚴(yán)格審核，對進口過程進行嚴(yán)密監(jiān)督，并對進口廢物進行嚴(yán)格的檢驗檢疫。

以環(huán)境保護部為主管部門的監(jiān)管方式盡管在污染控制方面取得了一定成效，但存在較多弊端：

1. 再生資源進口總量偏小。在現(xiàn)行“總量控制、結(jié)構(gòu)合理”的原則下，每年允許進口的再生資源無論是品種還是數(shù)量都偏少，無法滿足我國經(jīng)濟發(fā)展的需要。

2. 再生資源的走私進口及逃漏稅。許多再生資源，尤其是廢家電，通過夾帶、瞞報、謊報等手段仍然被偷運進口。這部分通過走私進口的再生資源，國家無法正常收稅，造成進口關(guān)稅的損失。同時走私進口也給后續(xù)的監(jiān)管造成了困難。

3. 進口管理環(huán)節(jié)尋租現(xiàn)象嚴(yán)重。一方面是國家對再生資源的進口嚴(yán)格控制，另一方面是國內(nèi)需求的巨大，供給與需求之間的缺口造成批文買賣等現(xiàn)象嚴(yán)重。據(jù)稱，一份廢物進口的批文可轉(zhuǎn)手倒賣6 000～7 000元人民幣，損害了正常的市場秩序。

4. 地下加工造成環(huán)境污染。目前除了少數(shù)幾個定點進口加工企業(yè)外，在一些主要進口省份，還存在較多的地下加工點。這些從事回收、拆解的家庭作坊、企業(yè)，規(guī)模較小，技術(shù)落后，作業(yè)現(xiàn)場條件非常簡陋，環(huán)境污染嚴(yán)重。

三、我國進口國際再生資源的若干建議

1. 完善廢物進口政策，擴大進口種類

參與“廢物國際大循環(huán)”有一個致命軟肋——進口“洋垃圾”問題。目前，我國對進口可作為原料的固體廢棄物，采取限制、嚴(yán)格監(jiān)管政策，寧可少進或不進也不能出現(xiàn)“洋垃圾”事件，這種反映管理部門“不求有功、但求無過”的做法亟需改變?，F(xiàn)行《固體廢物環(huán)境污染防治法》，只強調(diào)固體廢物污染環(huán)境的一面，而沒有看到其可作為再生資源回收利用的一面。我國應(yīng)借鑒國際經(jīng)驗，在國家相關(guān)法規(guī)中增加固體廢棄物回收利用和進口等方面的規(guī)定，并將目前的嚴(yán)格限制政策調(diào)整為在嚴(yán)格監(jiān)管下更加開放的進出口政策；同時修改《固體廢物進口環(huán)境保護管理暫行規(guī)定》。該規(guī)定1996年由國家環(huán)?？偩值任鍌€部委局聯(lián)合頒布一直沿用至今，原來的一些規(guī)定和管理手段已不適應(yīng)新形勢的要求，建議盡快組織修訂。此外，2006年4月，國家環(huán)保總局頒布的禁止進口固體廢物目錄（征求意見稿），除了目前允許進口的13類固體廢物外，列入196類固體廢物；13類允許進口固體廢物的控制標(biāo)準(zhǔn)有些要求也過嚴(yán)。例如國家應(yīng)開放進口廢塑料瓶、廢漁網(wǎng)、廢舊家電及辦公用電器、報廢汽車、廢輪胎等一些符合《固體廢物環(huán)境污染防治法》、可作為原料的固體廢物。

2. 先行“國際再生資源監(jiān)管區(qū)”試點

對廢舊家電及辦公用電器、報廢汽車、廢舊輪胎等的回收拆解，應(yīng)建立“國際再生資源監(jiān)管區(qū)”進行試點。

“國際再生資源監(jiān)管區(qū)”應(yīng)是一個國際間政府合作，統(tǒng)一協(xié)調(diào)、統(tǒng)一監(jiān)管的“綜合試驗區(qū)”。進口國際再生資源監(jiān)管區(qū)主要從事廢家電、廢五金、廢汽車、廢電子產(chǎn)品等敏感廢物的交易與拆解，在準(zhǔn)入制度、稅收等政策上實行從寬，在管理上從嚴(yán)的特殊的“準(zhǔn)保稅區(qū)”。進口監(jiān)管區(qū)的建立，既可以解決國內(nèi)生產(chǎn)所需的再生資源問題，同時嚴(yán)格的“圈區(qū)管理”模式又可以解決環(huán)境、能源問題，同時產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)。

國際再生資源（金屬）監(jiān)管區(qū)應(yīng)遵循以下五個原則：

①兩國政府合作的監(jiān)管區(qū)。在兩國政府簽訂協(xié)議的基礎(chǔ)上，成立專門的議事機構(gòu)，作為處理再生資源監(jiān)管區(qū)的日常機構(gòu)，保證再生資源流動性監(jiān)管；

②在性質(zhì)上類似于“準(zhǔn)保稅區(qū)”。 監(jiān)管區(qū)內(nèi)全封閉運行，根據(jù)監(jiān)管區(qū)內(nèi)部主體項目對水、電、氣等的需求總量，統(tǒng)一規(guī)劃、集中建設(shè)，形成供水、供電、供熱、供氣為一體的公用工程“島”，實現(xiàn)監(jiān)管區(qū)內(nèi)能源的統(tǒng)一供給；

③經(jīng)營品種放開。監(jiān)管區(qū)內(nèi)的經(jīng)營范圍與品種應(yīng)逐步放開，主要品種為廢船、廢汽車和電子廢棄物，而且對國內(nèi)和國外投資企業(yè)應(yīng)一視同仁；

④嚴(yán)格的準(zhǔn)入制度。在監(jiān)管區(qū)內(nèi)允許國內(nèi)上規(guī)模的拆解企業(yè)進入監(jiān)管區(qū)拆解，并實行嚴(yán)格的準(zhǔn)入制度，在資格認(rèn)證、環(huán)保、企業(yè)規(guī)模等方面均有嚴(yán)格的要求，使之逐步形成一體化的清潔生產(chǎn)環(huán)境，使監(jiān)管區(qū)達到生產(chǎn)與生態(tài)的平衡，發(fā)展與環(huán)境的和諧；

⑤管理服務(wù)一體化。成立管理委員會，作為政府的派出機關(guān)，代表政府進行管理，同時與國外進行聯(lián)絡(luò)，除了包括普通園區(qū)管委會的發(fā)改、工商、環(huán)保、稅務(wù)職能以外，還應(yīng)專門設(shè)立海關(guān)辦事處，實行統(tǒng)一通關(guān)，提高辦事速度與效率。

3. 加強進口再生資源的國際合作

由于沒有一個規(guī)范的交易市場，我國進口廢舊物資大多通過黑市交易，增加了進口成本。目前廢舊物資進口的中間環(huán)節(jié)多，大多由中國臺灣、韓國商人以及美國猶太人轉(zhuǎn)手倒賣，在發(fā)達國家吃補貼，又高價賣到我國。例如，日本每年報廢游戲機100萬套，韓國商人從日本人那里每臺收取100元人民幣補貼，將最值錢的熒光屏拆下后，剩余部分以每臺200元人民幣賣到中國，我國已成為廢舊電器的處理場所。由于再生資源回收拆解企業(yè)大部分財力、物力用在了采購貨源等非生產(chǎn)環(huán)節(jié)，沒有多余的財力改善設(shè)備和進行環(huán)境治理，也增加了環(huán)境污染的壓力。建議成立“國際再生資源交易市場”，讓供需雙方直接“見面”，不僅可以使進口廢舊物資的關(guān)鍵環(huán)節(jié)得到有效監(jiān)控，杜絕“洋垃圾”入境，同時還可以通過指標(biāo)控制，篩選出一批信譽良好的貿(mào)易公司，形成進口廢舊物資的綠色通道。因此，加強進口再生資源的國際合作和監(jiān)管，可使我國再生資源產(chǎn)業(yè)走上規(guī)范化、組織化、產(chǎn)業(yè)化、無害化之路，實現(xiàn)經(jīng)濟與環(huán)境的協(xié)調(diào)、人與自然的和諧發(fā)展。

2008年度國家軟科學(xué)研究計劃項目（2008GX6D158）、2009年浙江省科技計劃項目（2009C25011）

略

作者單位：嘉興學(xué)院