面向平戰(zhàn)結(jié)合與系統(tǒng)可持續(xù)的應急管理

劉 奕 張 輝

面向平戰(zhàn)結(jié)合與系統(tǒng)可持續(xù)的應急管理

劉 奕 張 輝

一、國際應急管理理念發(fā)展

自“911”事件以來，國際社會對公共安全和應急管理的重視始終在不斷提高。從系統(tǒng)論的角度，突發(fā)事件及其應對具有典型的復雜系統(tǒng)特征，存在突發(fā)事件、承災載體、應急管理三者間復雜的時空耦合關(guān)系，是一個具有高度不確定性的開放系統(tǒng)。面對如此復雜的系統(tǒng)，如何提高應急管理的能力和水平是政府部門和研究界共同關(guān)心的問題。從國際范圍看，當前政府應急管理的理念主要有兩大流派：一是以美國為主提出的以降低脆弱性（Vulnerability）為核心的應急管理理念；一是以英國為主提出的以提高可持續(xù)能力（Resilience）為核心的應急管理理念。我國學者也提出了以安全保障為核心、系統(tǒng)考慮突發(fā)事件、承災載體、應急管理的公共安全三角形模型理論[范維澄，劉奕，翁文國，公共安全科技的“三角形”框架與“4+1”方法學，科技導報，2009，6:3]。

1.以降低脆弱性（Vulnerability）為核心的應急管理理念

以降低脆弱性為核心的應急管理理念，認為系統(tǒng)的脆弱性或薄弱環(huán)節(jié)是導致系統(tǒng)在災害下遭受重大破壞或損失的主要原因。因此，其應急管理重點關(guān)注系統(tǒng)在何種災害作用或打擊下最易被破壞，以及災害發(fā)生時系統(tǒng)的哪些環(huán)節(jié)或部位最易首先被破壞并可能導致系統(tǒng)整體毀滅性地破壞，從而有針對性地加以防范。應急管理的重點在于識別和分析“威脅”和“脆弱性”，并進而分析風險態(tài)勢，實現(xiàn)面向風險防控的應急管理。ASIS International 于2009年發(fā)布的關(guān)于應急管理的標準[陳建新，段永朝，于天等編著，中國業(yè)務持續(xù)管理現(xiàn)狀與發(fā)展，原子能出版社，2010，北京]即體現(xiàn)了上述理念。該標準采用“預案－實施－評估－改進”（PDCA）模型（圖1），以對系統(tǒng)的主要威脅和薄弱環(huán)節(jié)的分析作為輸入，通過有針對性的實施、評估、改進的PDCA環(huán)，實現(xiàn)基于系統(tǒng)風險態(tài)勢的應急管理。

在以降低脆弱性為核心的應急管理理念中，脆弱性包括以客觀實體為主的技術(shù)脆弱性、以公眾和組織機構(gòu)為主的社會脆弱性、二者耦合下的技術(shù)－社會耦合脆弱性三類問題，其中社會脆弱性與技術(shù)－社會耦合脆弱性最受關(guān)注。

例如，隨著現(xiàn)代化工業(yè)的迅速發(fā)展，各種危險化學品的物流、運輸極大增加，交通運輸過程中的危險化學品事故多發(fā)，加之城市人群密集，極易造成嚴重的傷亡事故，是城市面臨的主要技術(shù)脆弱性之一。對于危險化學品運輸過程的風險監(jiān)控與管理已經(jīng)成為城市應急管理的重點。對于復雜路網(wǎng)中的移動危險源的溯源研究成為研究領(lǐng)域的熱點之一。

圖1 應急管理的PDCA模型：引自ASIS SPC.1-2009標準

圖2 復雜路網(wǎng)中移動危險源的溯源研究

關(guān)注社會脆弱性的理念也體現(xiàn)在應急系統(tǒng)的設(shè)計和研發(fā)中，發(fā)達國家的應急平臺系統(tǒng)特別注重基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫的建設(shè)和數(shù)據(jù)分析方法的研究，將人口分布、人員流動規(guī)律、城市空間布局、典型災害分布等數(shù)據(jù)進行融合分析，并追蹤其動態(tài)變化過程，從而掌握城市的風險分布及其動態(tài)變化規(guī)律，為迅速有效的應急響應提供基礎(chǔ)。

圖3 城市空間人口分布動態(tài)監(jiān)控與風險分析

2.以提高可持續(xù)能力（Resilience）為核心的應急管理理念

以提高可持續(xù)能力為核心的應急管理理念，重點關(guān)注系統(tǒng)在災害下的快速恢復與可持續(xù)發(fā)展能力。英國的《民事緊急狀態(tài)法》使用“resilience”一詞，指國家有準備地應對災害，并迅速恢復社會正常狀態(tài)的能力。我們可以用拳擊運動來形象地說明resilience的含義，在拳擊運動中，運動員既需要盡量避免被擊中，同時還需要有一旦被擊中能迅速恢復并再投入戰(zhàn)斗的能力。因此，以提高可持續(xù)能力為核心的應急管理理念更加重視系統(tǒng)能力，應急管理的重點在于提升系統(tǒng)的整體抗災能力，這主要體現(xiàn)在三方面：重視部門間的信息共享與協(xié)同；重視風險評估并且把風險評估作為應急管理的重要環(huán)節(jié)；重視業(yè)務持續(xù)管理并把業(yè)務持續(xù)管理作為與應急預案具有同等地位的環(huán)節(jié)，如圖4所示。以提高可持續(xù)能力為核心的應急管理理念特別重視風險評估，認為風險評估既是制訂應急預案的重要基礎(chǔ)，也是實施業(yè)務持續(xù)管理的重要基礎(chǔ)，并且貫穿于應急管理的全過程（圖5）。

圖4 面向“Resilience”的應急管理

圖5 風險評估在應急管理中的地位

從研究的角度，風險評估具有多因素、多災種、多環(huán)節(jié)、全過程的特點，其技術(shù)手段大致上可以概括為三大類，一類是基于指標體系的評估方法，一類是基于模擬預測的評估方法，圖6給出的是基于模擬預測的城市危險化學品風險評估示例；再一類是基于監(jiān)測監(jiān)控等實時信息和數(shù)據(jù)分析的方法，如圖7所示，采用輿情監(jiān)測的方法對社會風險進行評估。

圖6 基于模擬預測的危險化學品風險評估示例

圖7 基于輿情監(jiān)測的社會風險評估示例

重視多部門間的協(xié)同是以提高可持續(xù)能力（Resilience）為核心的應急管理的重要理念之一，對于多部門協(xié)同的研究也是當前國際應急管理研究的熱點之一。我國2008年初的雨雪冰凍災害之后，國內(nèi)研究界開展了大量協(xié)同應對機制與模式的研究。采用Multi-agent方法對雪災應對中多部門協(xié)同過程建模分析表明，良好的協(xié)同模式對于降低可能的災害損失具有重要的作用。

3.以安全保障為核心的公共安全三角形模型

我國學者提出的公共安全三角形模型從系統(tǒng)的觀點出發(fā)，認為公共安全包含突發(fā)事件、承災載體、應急管理三方面，貫穿這三者的是災害要素—可能導致災害事故的物質(zhì)、能量和信息。實現(xiàn)科學有效的應急管理需要綜合考慮上述三個方面，認識突發(fā)事件的孕育、發(fā)生、發(fā)展到突變成災的演化規(guī)律及其產(chǎn)生的風險作用；認識承災載體在突發(fā)事件產(chǎn)生的能量、物質(zhì)和信息等作用下的狀態(tài)及其變化，可能產(chǎn)生的本體和/或功能破壞，及其可能發(fā)生的次生、衍生事件；進而掌握在上述過程中如何施加人為干預，從而預防或減少突發(fā)事件的發(fā)生，弱化其作用；增強承災載體的抵御能力，阻斷次生事件的鏈生，減少損失。

公共安全的三角形模型理論認為，突發(fā)事件及其應對是環(huán)環(huán)相扣、動態(tài)發(fā)展的，應從系統(tǒng)的角度處理好突發(fā)事件及其應對的每個環(huán)節(jié)，任何環(huán)節(jié)的處理不當都有可能引發(fā)更嚴重的后果。吉化水污染事件就是典型的例子。

圖9 公共安全的三角形模型

圖10 吉化事件次生衍生過程示例

二、應急管理與業(yè)務持續(xù)管理

1.應急管理（EM）與業(yè)務持續(xù)管理（BCM）的區(qū)別和聯(lián)系

應急管理（Emergency Management, EM）與業(yè)務持續(xù)管理（Business Continuity Management, BCM）具有各自鮮明的特征。應急管理以避免或減少災害事故對公眾和社會的破壞為目標，力圖達到全局性的減災防損。在這一目標下，最缺乏自救能力的弱勢群體和最易被破壞的系統(tǒng)薄弱環(huán)節(jié)成為應急管理最為關(guān)注的對象，同時，應急管理還需要全面考慮災害發(fā)展的時間和空間特征，進行系統(tǒng)化和全局性的應急管理。因此，如果把應急管理視為某種動態(tài)系統(tǒng)，系統(tǒng)的理想化的目標函數(shù)應為零損失和零破壞，雖然實際上這一目標很難達到。

業(yè)務持續(xù)管理更多關(guān)注如何在系統(tǒng)遭受災害破壞的情況下保持系統(tǒng)關(guān)鍵功能的可恢復與可持續(xù)。因此，持續(xù)性管理更多關(guān)注系統(tǒng)的“重要”環(huán)節(jié)而不是“脆弱”環(huán)節(jié)。業(yè)務持續(xù)管理并不把系統(tǒng)不遭受破壞作為終極目標，而是基于無法達到100%防護水平的前提假設(shè)下，考慮系統(tǒng)可能遭受的嚴重破壞，分析系統(tǒng)的哪些環(huán)節(jié)被破壞可能對整體系統(tǒng)造成無法恢復的致命性影響，并加以重點防護，從而實現(xiàn)破缺系統(tǒng)的功能恢復與再生。因此，如果把業(yè)務持續(xù)管理視為某種動態(tài)系統(tǒng)，系統(tǒng)的目標函數(shù)應為系統(tǒng)功能不得低于某下臨界。這一目標函數(shù)在實際操作中必須實現(xiàn)，否則系統(tǒng)將面臨崩潰。

應急管理與業(yè)務持續(xù)管理在具有各種特點的同時又具有緊密的聯(lián)系。二者的共同目標都是減少系統(tǒng)在災害作用下的破壞和損失。因此，二者具有共同的特點，即，把風險評估作為管理的重要基礎(chǔ)和前提。不論是系統(tǒng)面臨的“威脅”、“脆弱性”，還是系統(tǒng)的“關(guān)鍵”環(huán)節(jié)，都需要經(jīng)過深入細致的風險評估得到。表1概括地給出了應急管理和業(yè)務持續(xù)管理的區(qū)別與聯(lián)系。

表1 應急管理與業(yè)務持續(xù)管理的區(qū)別與聯(lián)系

2.應急管理與業(yè)務持續(xù)管理在實踐中的融合

基于上述分析，在以安全保障為目標的應急實踐中，應急管理與持續(xù)性管理具有高度的目標一致性，并應實現(xiàn)緊密融合，如圖11所示，從而實現(xiàn)兼顧全面系統(tǒng)性的公共安全保障。近年來，國際應急管理領(lǐng)域已經(jīng)普遍認識到EM與BCM融合在實際應急中的重要性，并制訂了若干標準流程，如圖12[Civil Contingencies Act 2004]、圖13[ISO/PAS22399:2007]所示。

圖11 EM與BCM融合的公共安全保障

圖12 EM與BCM融合的應急流程

圖13 EM與BCM融合的應急系統(tǒng)

三、思考和建議

應急管理與業(yè)務持續(xù)管理既有各自的鮮明特點又具有重要的聯(lián)系和一致性，二者的有效融合是實現(xiàn)平戰(zhàn)結(jié)合與系統(tǒng)可持續(xù)的公共安全綜合保障的必經(jīng)之途。實現(xiàn)良好的EM與CM的融合，必須重視管理的精細化水平與可持續(xù)能力，重視從技術(shù)手段到管理流程的緊密聯(lián)系與協(xié)同。

專家檔案：張輝，教育部“長江學者”特聘教授，博士生導師，清華大學公共安全研究中心副主任。1996-2007年，任教于美國紐約州立大學石溪分校機械工程系。2008年后，任教于清華大學工程物理系。主要研究方向是安全科學與技術(shù)、工程熱物理。