面向平戰(zhàn)結(jié)合與系統(tǒng)可持續(xù)的應(yīng)急管理

劉 奕 張 輝

面向平戰(zhàn)結(jié)合與系統(tǒng)可持續(xù)的應(yīng)急管理

劉 奕 張 輝

一、國(guó)際應(yīng)急管理理念發(fā)展

自“911”事件以來(lái)，國(guó)際社會(huì)對(duì)公共安全和應(yīng)急管理的重視始終在不斷提高。從系統(tǒng)論的角度，突發(fā)事件及其應(yīng)對(duì)具有典型的復(fù)雜系統(tǒng)特征，存在突發(fā)事件、承災(zāi)載體、應(yīng)急管理三者間復(fù)雜的時(shí)空耦合關(guān)系，是一個(gè)具有高度不確定性的開(kāi)放系統(tǒng)。面對(duì)如此復(fù)雜的系統(tǒng)，如何提高應(yīng)急管理的能力和水平是政府部門(mén)和研究界共同關(guān)心的問(wèn)題。從國(guó)際范圍看，當(dāng)前政府應(yīng)急管理的理念主要有兩大流派：一是以美國(guó)為主提出的以降低脆弱性（Vulnerability）為核心的應(yīng)急管理理念；一是以英國(guó)為主提出的以提高可持續(xù)能力（Resilience）為核心的應(yīng)急管理理念。我國(guó)學(xué)者也提出了以安全保障為核心、系統(tǒng)考慮突發(fā)事件、承災(zāi)載體、應(yīng)急管理的公共安全三角形模型理論[范維澄，劉奕，翁文國(guó)，公共安全科技的“三角形”框架與“4+1”方法學(xué)，科技導(dǎo)報(bào)，2009，6:3]。

1.以降低脆弱性（Vulnerability）為核心的應(yīng)急管理理念

以降低脆弱性為核心的應(yīng)急管理理念，認(rèn)為系統(tǒng)的脆弱性或薄弱環(huán)節(jié)是導(dǎo)致系統(tǒng)在災(zāi)害下遭受重大破壞或損失的主要原因。因此，其應(yīng)急管理重點(diǎn)關(guān)注系統(tǒng)在何種災(zāi)害作用或打擊下最易被破壞，以及災(zāi)害發(fā)生時(shí)系統(tǒng)的哪些環(huán)節(jié)或部位最易首先被破壞并可能導(dǎo)致系統(tǒng)整體毀滅性地破壞，從而有針對(duì)性地加以防范。應(yīng)急管理的重點(diǎn)在于識(shí)別和分析“威脅”和“脆弱性”，并進(jìn)而分析風(fēng)險(xiǎn)態(tài)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)面向風(fēng)險(xiǎn)防控的應(yīng)急管理。ASIS International 于2009年發(fā)布的關(guān)于應(yīng)急管理的標(biāo)準(zhǔn)[陳建新，段永朝，于天等編著，中國(guó)業(yè)務(wù)持續(xù)管理現(xiàn)狀與發(fā)展，原子能出版社，2010，北京]即體現(xiàn)了上述理念。該標(biāo)準(zhǔn)采用“預(yù)案－實(shí)施－評(píng)估－改進(jìn)”（PDCA）模型（圖1），以對(duì)系統(tǒng)的主要威脅和薄弱環(huán)節(jié)的分析作為輸入，通過(guò)有針對(duì)性的實(shí)施、評(píng)估、改進(jìn)的PDCA環(huán)，實(shí)現(xiàn)基于系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)態(tài)勢(shì)的應(yīng)急管理。

在以降低脆弱性為核心的應(yīng)急管理理念中，脆弱性包括以客觀實(shí)體為主的技術(shù)脆弱性、以公眾和組織機(jī)構(gòu)為主的社會(huì)脆弱性、二者耦合下的技術(shù)－社會(huì)耦合脆弱性三類(lèi)問(wèn)題，其中社會(huì)脆弱性與技術(shù)－社會(huì)耦合脆弱性最受關(guān)注。

例如，隨著現(xiàn)代化工業(yè)的迅速發(fā)展，各種危險(xiǎn)化學(xué)品的物流、運(yùn)輸極大增加，交通運(yùn)輸過(guò)程中的危險(xiǎn)化學(xué)品事故多發(fā)，加之城市人群密集，極易造成嚴(yán)重的傷亡事故，是城市面臨的主要技術(shù)脆弱性之一。對(duì)于危險(xiǎn)化學(xué)品運(yùn)輸過(guò)程的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控與管理已經(jīng)成為城市應(yīng)急管理的重點(diǎn)。對(duì)于復(fù)雜路網(wǎng)中的移動(dòng)危險(xiǎn)源的溯源研究成為研究領(lǐng)域的熱點(diǎn)之一。

圖1 應(yīng)急管理的PDCA模型：引自ASIS SPC.1-2009標(biāo)準(zhǔn)

圖2 復(fù)雜路網(wǎng)中移動(dòng)危險(xiǎn)源的溯源研究

關(guān)注社會(huì)脆弱性的理念也體現(xiàn)在應(yīng)急系統(tǒng)的設(shè)計(jì)和研發(fā)中，發(fā)達(dá)國(guó)家的應(yīng)急平臺(tái)系統(tǒng)特別注重基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)的建設(shè)和數(shù)據(jù)分析方法的研究，將人口分布、人員流動(dòng)規(guī)律、城市空間布局、典型災(zāi)害分布等數(shù)據(jù)進(jìn)行融合分析，并追蹤其動(dòng)態(tài)變化過(guò)程，從而掌握城市的風(fēng)險(xiǎn)分布及其動(dòng)態(tài)變化規(guī)律，為迅速有效的應(yīng)急響應(yīng)提供基礎(chǔ)。

圖3 城市空間人口分布動(dòng)態(tài)監(jiān)控與風(fēng)險(xiǎn)分析

2.以提高可持續(xù)能力（Resilience）為核心的應(yīng)急管理理念

以提高可持續(xù)能力為核心的應(yīng)急管理理念，重點(diǎn)關(guān)注系統(tǒng)在災(zāi)害下的快速恢復(fù)與可持續(xù)發(fā)展能力。英國(guó)的《民事緊急狀態(tài)法》使用“resilience”一詞，指國(guó)家有準(zhǔn)備地應(yīng)對(duì)災(zāi)害，并迅速恢復(fù)社會(huì)正常狀態(tài)的能力。我們可以用拳擊運(yùn)動(dòng)來(lái)形象地說(shuō)明resilience的含義，在拳擊運(yùn)動(dòng)中，運(yùn)動(dòng)員既需要盡量避免被擊中，同時(shí)還需要有一旦被擊中能迅速恢復(fù)并再投入戰(zhàn)斗的能力。因此，以提高可持續(xù)能力為核心的應(yīng)急管理理念更加重視系統(tǒng)能力，應(yīng)急管理的重點(diǎn)在于提升系統(tǒng)的整體抗災(zāi)能力，這主要體現(xiàn)在三方面：重視部門(mén)間的信息共享與協(xié)同；重視風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估并且把風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估作為應(yīng)急管理的重要環(huán)節(jié)；重視業(yè)務(wù)持續(xù)管理并把業(yè)務(wù)持續(xù)管理作為與應(yīng)急預(yù)案具有同等地位的環(huán)節(jié)，如圖4所示。以提高可持續(xù)能力為核心的應(yīng)急管理理念特別重視風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估既是制訂應(yīng)急預(yù)案的重要基礎(chǔ)，也是實(shí)施業(yè)務(wù)持續(xù)管理的重要基礎(chǔ)，并且貫穿于應(yīng)急管理的全過(guò)程（圖5）。

圖4 面向“Resilience”的應(yīng)急管理

圖5 風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估在應(yīng)急管理中的地位

從研究的角度，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估具有多因素、多災(zāi)種、多環(huán)節(jié)、全過(guò)程的特點(diǎn)，其技術(shù)手段大致上可以概括為三大類(lèi)，一類(lèi)是基于指標(biāo)體系的評(píng)估方法，一類(lèi)是基于模擬預(yù)測(cè)的評(píng)估方法，圖6給出的是基于模擬預(yù)測(cè)的城市危險(xiǎn)化學(xué)品風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估示例；再一類(lèi)是基于監(jiān)測(cè)監(jiān)控等實(shí)時(shí)信息和數(shù)據(jù)分析的方法，如圖7所示，采用輿情監(jiān)測(cè)的方法對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估。

圖6 基于模擬預(yù)測(cè)的危險(xiǎn)化學(xué)品風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估示例

圖7 基于輿情監(jiān)測(cè)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估示例

重視多部門(mén)間的協(xié)同是以提高可持續(xù)能力（Resilience）為核心的應(yīng)急管理的重要理念之一，對(duì)于多部門(mén)協(xié)同的研究也是當(dāng)前國(guó)際應(yīng)急管理研究的熱點(diǎn)之一。我國(guó)2008年初的雨雪冰凍災(zāi)害之后，國(guó)內(nèi)研究界開(kāi)展了大量協(xié)同應(yīng)對(duì)機(jī)制與模式的研究。采用Multi-agent方法對(duì)雪災(zāi)應(yīng)對(duì)中多部門(mén)協(xié)同過(guò)程建模分析表明，良好的協(xié)同模式對(duì)于降低可能的災(zāi)害損失具有重要的作用。

3.以安全保障為核心的公共安全三角形模型

我國(guó)學(xué)者提出的公共安全三角形模型從系統(tǒng)的觀點(diǎn)出發(fā)，認(rèn)為公共安全包含突發(fā)事件、承災(zāi)載體、應(yīng)急管理三方面，貫穿這三者的是災(zāi)害要素—可能導(dǎo)致災(zāi)害事故的物質(zhì)、能量和信息。實(shí)現(xiàn)科學(xué)有效的應(yīng)急管理需要綜合考慮上述三個(gè)方面，認(rèn)識(shí)突發(fā)事件的孕育、發(fā)生、發(fā)展到突變成災(zāi)的演化規(guī)律及其產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)作用；認(rèn)識(shí)承災(zāi)載體在突發(fā)事件產(chǎn)生的能量、物質(zhì)和信息等作用下的狀態(tài)及其變化，可能產(chǎn)生的本體和/或功能破壞，及其可能發(fā)生的次生、衍生事件；進(jìn)而掌握在上述過(guò)程中如何施加人為干預(yù)，從而預(yù)防或減少突發(fā)事件的發(fā)生，弱化其作用；增強(qiáng)承災(zāi)載體的抵御能力，阻斷次生事件的鏈生，減少損失。

公共安全的三角形模型理論認(rèn)為，突發(fā)事件及其應(yīng)對(duì)是環(huán)環(huán)相扣、動(dòng)態(tài)發(fā)展的，應(yīng)從系統(tǒng)的角度處理好突發(fā)事件及其應(yīng)對(duì)的每個(gè)環(huán)節(jié)，任何環(huán)節(jié)的處理不當(dāng)都有可能引發(fā)更嚴(yán)重的后果。吉化水污染事件就是典型的例子。

圖9 公共安全的三角形模型

圖10 吉化事件次生衍生過(guò)程示例

二、應(yīng)急管理與業(yè)務(wù)持續(xù)管理

1.應(yīng)急管理（EM）與業(yè)務(wù)持續(xù)管理（BCM）的區(qū)別和聯(lián)系

應(yīng)急管理（Emergency Management, EM）與業(yè)務(wù)持續(xù)管理（Business Continuity Management, BCM）具有各自鮮明的特征。應(yīng)急管理以避免或減少災(zāi)害事故對(duì)公眾和社會(huì)的破壞為目標(biāo)，力圖達(dá)到全局性的減災(zāi)防損。在這一目標(biāo)下，最缺乏自救能力的弱勢(shì)群體和最易被破壞的系統(tǒng)薄弱環(huán)節(jié)成為應(yīng)急管理最為關(guān)注的對(duì)象，同時(shí)，應(yīng)急管理還需要全面考慮災(zāi)害發(fā)展的時(shí)間和空間特征，進(jìn)行系統(tǒng)化和全局性的應(yīng)急管理。因此，如果把應(yīng)急管理視為某種動(dòng)態(tài)系統(tǒng)，系統(tǒng)的理想化的目標(biāo)函數(shù)應(yīng)為零損失和零破壞，雖然實(shí)際上這一目標(biāo)很難達(dá)到。

業(yè)務(wù)持續(xù)管理更多關(guān)注如何在系統(tǒng)遭受災(zāi)害破壞的情況下保持系統(tǒng)關(guān)鍵功能的可恢復(fù)與可持續(xù)。因此，持續(xù)性管理更多關(guān)注系統(tǒng)的“重要”環(huán)節(jié)而不是“脆弱”環(huán)節(jié)。業(yè)務(wù)持續(xù)管理并不把系統(tǒng)不遭受破壞作為終極目標(biāo)，而是基于無(wú)法達(dá)到100%防護(hù)水平的前提假設(shè)下，考慮系統(tǒng)可能遭受的嚴(yán)重破壞，分析系統(tǒng)的哪些環(huán)節(jié)被破壞可能對(duì)整體系統(tǒng)造成無(wú)法恢復(fù)的致命性影響，并加以重點(diǎn)防護(hù)，從而實(shí)現(xiàn)破缺系統(tǒng)的功能恢復(fù)與再生。因此，如果把業(yè)務(wù)持續(xù)管理視為某種動(dòng)態(tài)系統(tǒng)，系統(tǒng)的目標(biāo)函數(shù)應(yīng)為系統(tǒng)功能不得低于某下臨界。這一目標(biāo)函數(shù)在實(shí)際操作中必須實(shí)現(xiàn)，否則系統(tǒng)將面臨崩潰。

應(yīng)急管理與業(yè)務(wù)持續(xù)管理在具有各種特點(diǎn)的同時(shí)又具有緊密的聯(lián)系。二者的共同目標(biāo)都是減少系統(tǒng)在災(zāi)害作用下的破壞和損失。因此，二者具有共同的特點(diǎn)，即，把風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估作為管理的重要基礎(chǔ)和前提。不論是系統(tǒng)面臨的“威脅”、“脆弱性”，還是系統(tǒng)的“關(guān)鍵”環(huán)節(jié)，都需要經(jīng)過(guò)深入細(xì)致的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估得到。表1概括地給出了應(yīng)急管理和業(yè)務(wù)持續(xù)管理的區(qū)別與聯(lián)系。

表1 應(yīng)急管理與業(yè)務(wù)持續(xù)管理的區(qū)別與聯(lián)系

2.應(yīng)急管理與業(yè)務(wù)持續(xù)管理在實(shí)踐中的融合

基于上述分析，在以安全保障為目標(biāo)的應(yīng)急實(shí)踐中，應(yīng)急管理與持續(xù)性管理具有高度的目標(biāo)一致性，并應(yīng)實(shí)現(xiàn)緊密融合，如圖11所示，從而實(shí)現(xiàn)兼顧全面系統(tǒng)性的公共安全保障。近年來(lái)，國(guó)際應(yīng)急管理領(lǐng)域已經(jīng)普遍認(rèn)識(shí)到EM與BCM融合在實(shí)際應(yīng)急中的重要性，并制訂了若干標(biāo)準(zhǔn)流程，如圖12[Civil Contingencies Act 2004]、圖13[ISO/PAS22399:2007]所示。

圖11 EM與BCM融合的公共安全保障

圖12 EM與BCM融合的應(yīng)急流程

圖13 EM與BCM融合的應(yīng)急系統(tǒng)

三、思考和建議

應(yīng)急管理與業(yè)務(wù)持續(xù)管理既有各自的鮮明特點(diǎn)又具有重要的聯(lián)系和一致性，二者的有效融合是實(shí)現(xiàn)平戰(zhàn)結(jié)合與系統(tǒng)可持續(xù)的公共安全綜合保障的必經(jīng)之途。實(shí)現(xiàn)良好的EM與CM的融合，必須重視管理的精細(xì)化水平與可持續(xù)能力，重視從技術(shù)手段到管理流程的緊密聯(lián)系與協(xié)同。

專(zhuān)家檔案：張輝，教育部“長(zhǎng)江學(xué)者”特聘教授，博士生導(dǎo)師，清華大學(xué)公共安全研究中心副主任。1996-2007年，任教于美國(guó)紐約州立大學(xué)石溪分校機(jī)械工程系。2008年后，任教于清華大學(xué)工程物理系。主要研究方向是安全科學(xué)與技術(shù)、工程熱物理。