陽光財政離我們有多遠(yuǎn)

楊軍

陽光財政雖然是個已無新意的老問題，但在剛剛過去的一年里，這個遲遲不能解決的老問題因?yàn)樾虑闆r再次成為焦點(diǎn)，從年初熱到了年末。

國務(wù)院在日前向全國人大常委會做的落實(shí)審議意見報告中提出，將繼續(xù)推動中央部門預(yù)算公開，爭取再經(jīng)過兩三年的努力，使所有中央部門的預(yù)算都向社會公開。

在2009年初，因?yàn)?萬億巨額投資的使用問題，信息透明、讓公眾能夠監(jiān)督資金流向的呼聲日高，陽光財政成為當(dāng)年“兩會”最熱的議題。2009年末，廣州市財政局將廣州市114個政府部門的2009年度本級財政預(yù)算全部放到了廣州財政網(wǎng)上，這是中國內(nèi)地城市政府第一次在網(wǎng)上公開全部本級財政預(yù)算，引發(fā)了近乎狂熱的關(guān)注。在預(yù)算上網(wǎng)公開之前，廣州財政網(wǎng)每天只有1000次左右的點(diǎn)擊率，公開之后，點(diǎn)擊率暴增了40倍。廣州財政網(wǎng)甚至一度因?yàn)闊o法承受蜂擁而至的下載而癱瘓。社會的關(guān)注度如此之高，恰恰反映了政府關(guān)于財政預(yù)算的公開信息還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

難以完成的質(zhì)變

為什么廣州市財政預(yù)算的公開會引發(fā)如此狂熱的關(guān)注？因?yàn)橹袊妼ω斦С鲆恢比鄙賾?yīng)有的知情權(quán)。

近年來，財政信息公開有一些進(jìn)步，國家在這方面做了一些努力。比如社會各界十分關(guān)注的國家財政收支月度執(zhí)行基本數(shù)據(jù)，過去需3年后公開，現(xiàn)在已形成制度，于每月15日前后向社會公開上月數(shù)據(jù)。國資委公布了100多個央企的財務(wù)數(shù)據(jù)。社保部門提出，要把社會保障資金的運(yùn)轉(zhuǎn)情況、經(jīng)營情況公布。但是，這些只是局部的量的變化，財政信息公開的整體情況還很不理想。

全國政協(xié)委員、上海財大教授蔣洪已經(jīng)當(dāng)了兩年全國政協(xié)委員，他連續(xù)兩年對各省財政信息透明度進(jìn)行調(diào)查，結(jié)果令人震撼。每次，他和他的項(xiàng)目組都把精心設(shè)計的涉及113項(xiàng)基本財政信息的調(diào)查問卷，發(fā)往各省政府信息公開辦公室、財政廳，提出信息公開申請，同時通過對政府網(wǎng)站和出版物的檢索來收集財政信息。

調(diào)查結(jié)果表明，2008年，在這項(xiàng)研究所設(shè)定的113項(xiàng)基本財政信息中，公眾能夠獲得的信息平均為22項(xiàng)，僅約為所調(diào)查信息的1/5。如果100分為滿分的話，從公民層面來看，2008年，省級財政透明度只有福建省及格，得分也僅有62.7分，最低的省份不到15分，我國省級財政部門的透明度平均得分僅為22分。而且，凡是涉及細(xì)節(jié)的財政信息，基本上無法獲得。

需要說明的是，該項(xiàng)評估所采取的是一種要求非常低的評判標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)查只考察財政信息是否能夠獲得，沒有考慮這些信息的規(guī)范性、真實(shí)性與及時性，也沒有過多地涉及信息細(xì)節(jié)。也就是說，即使按最起碼的標(biāo)準(zhǔn)來衡量，中國財政透明度也處在極低的水平。

財政信息不公開，缺乏透明度，是當(dāng)前財政管理中一個亟待解決的問題。2008年5月實(shí)施的《政府信息公開條例》和2008年9月財政部發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)財政預(yù)算信息公開的指導(dǎo)意見》等文件，都要求地方政府信息公開，特別是要加大財政預(yù)算信息的主動公開力度。這已經(jīng)為財政信息公開創(chuàng)造了一定的條件。但是迄今為止，除了個別地區(qū)和部門外，多數(shù)地方還在以“國家秘密”為由，對社會公眾公開地方政府預(yù)算的要求置之不理，離保障人民知情權(quán)的要求還有很大的距離。

“陽光財政”是公共財政的監(jiān)督體系建設(shè)，它要求把作為社會公眾當(dāng)家理財重要工具的政府財政支出情況予以公開、透明，讓社會公眾有渠道了解和參與政府財政預(yù)算編制和決策過程，有機(jī)會表達(dá)自己的意見和偏好，有權(quán)利監(jiān)督政府部門資金的使用情況。

缺乏監(jiān)督的預(yù)算

財政信息公開情況差，透明度不夠，使公眾基本喪失了對財政的監(jiān)督權(quán)。公眾不知道財政的每一筆錢是怎么花的，也沒有暢通的渠道可以質(zhì)疑財政預(yù)算中的問題并得到滿意的答復(fù)?？梢哉f，從預(yù)算編制、預(yù)算收入入庫到預(yù)算支出和預(yù)算監(jiān)管諸環(huán)節(jié)，都存在較大的隨意性。缺乏公共監(jiān)督的財政，使各級政府和部門有了相當(dāng)大的自主財權(quán)，這既造成了大量資金使用的浪費(fèi)，更導(dǎo)致了貪污腐敗行為的發(fā)生。

通過近年審計署陸續(xù)公布的審計結(jié)果不難發(fā)現(xiàn)，中國財政收支、稅收征管等環(huán)節(jié)存在不少問題，預(yù)算失規(guī)問題具有普遍性。有相當(dāng)數(shù)量的部門在預(yù)算執(zhí)行中直接攫取、侵吞公共財政資金，主要包括虛假報銷、冒領(lǐng)、套取資金，不按收支兩條線管理，公款私存（包括賬外存款和公款轉(zhuǎn)移）、公房私租、違規(guī)收費(fèi)，超范圍支出和違規(guī)列支費(fèi)用，等等。其中很多問題并沒有相應(yīng)的懲罰措施，導(dǎo)致一犯再犯，愈演愈烈。

審計系統(tǒng)的監(jiān)督可能是目前的財政監(jiān)督體制中最為有力的監(jiān)督。但審計監(jiān)督實(shí)行的是事后追懲制，問題發(fā)現(xiàn)時損失已經(jīng)造成，很多問題是“年年審計年年犯”。從2004年刮起的審計風(fēng)暴，震懾作用已經(jīng)越來越弱。根據(jù)審計署2009年12月30日公告，2008年度對中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支審計查出問題的整改結(jié)果顯示，13家中央企業(yè)因決策失誤、管理不善和違規(guī)操作等造成的損失中，初步確認(rèn)有28.42億元已無法追回。

中國的財政監(jiān)督體制長期以來都為人所詬病。目前，中國的財政監(jiān)督主要依賴政府的內(nèi)部監(jiān)督，比如各級人民代表大會的監(jiān)督和審計監(jiān)督等。按照我國的《憲法》和《預(yù)算法》，各級人民代表大會應(yīng)該是最重要的財政監(jiān)督機(jī)構(gòu)，政府預(yù)算未經(jīng)人大通過不得執(zhí)行。全國人大常委會的預(yù)算工作委員會也只有區(qū)區(qū)20人，而絕大多數(shù)地方人大根本就沒有專門的預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)，這些地方對財政預(yù)算的監(jiān)督幾乎為零。而且全國幾萬名審計人員，要審計幾千萬公務(wù)員和十幾萬家國有企業(yè)的財務(wù)狀況，人力明顯不足。

誰來改變利益格局

廣州市財政局公布114個政府部門的本級財政預(yù)算，被視為走向陽光財政的壯舉，可以說廣州在財政信息公開方面走在了全國最前列。但隨著114個部門預(yù)算的公布，一系列尖銳的問題也擺在了廣州市財政部門的面前。公開不等于透明，預(yù)算公開后有很多市民反映“看不懂”，認(rèn)為很多科目還不夠細(xì)化。民眾積極查閱預(yù)算，并向政府提出疑問，最終實(shí)現(xiàn)預(yù)算形成及審議過程的民主，這才是信息公開的真正意義所在。

據(jù)了解，在香港，82個政府開支項(xiàng)目會逐一羅列，最近5年的收支統(tǒng)計一目了然，納稅人繳納的每一分錢怎么花，花在哪里，香港市民都能在特區(qū)政府網(wǎng)站上找到詳細(xì)數(shù)據(jù)。預(yù)算案中不僅編列當(dāng)年預(yù)算，還附上其后5年收支中期預(yù)測，協(xié)調(diào)短期、長期整體經(jīng)濟(jì)規(guī)劃。市民可以在預(yù)算案發(fā)布當(dāng)日到指定地點(diǎn)領(lǐng)取印刷版本，或者直接從網(wǎng)站上下載預(yù)算案的全部內(nèi)容。預(yù)算案不僅詳細(xì)，而且生動易懂，在文字、數(shù)據(jù)之外，配有大量插圖、表格甚至漫畫。在香港，政府財政預(yù)算不是在出爐之后才向社會公布，而是在制訂的過程中就階段性地向社會咨詢，獲得反饋后進(jìn)行修改，如此往復(fù)。這很值得中國其他省市借鑒。

陽光財政應(yīng)該怎樣走，其實(shí)每個人都心知肚明，但推行起來一直阻力重重?！白璧K的原因很明了，無非信息公開后，各方面都會表達(dá)自己的訴求，對政府決策方面的要求會更高，一些政府部門要謀求局部利益或特殊利益就會有一定的困難，遵守長官意志而違背公眾意志就會受到很大的阻礙?！笔Y洪說，“信息公開本身旨在改變財政資金使用的格局，公共決策過程中權(quán)力結(jié)構(gòu)會發(fā)生變化，也會使原來的利益格局發(fā)生很大改變。目前在公共資金使用中，公款被濫用、浪費(fèi)或裝到私人腰包里的事情時有發(fā)生；有些立項(xiàng)對百姓可能意義不大，但對領(lǐng)導(dǎo)的政績有意義，這樣的事時有發(fā)生。財政信息一公開，這類事情必然會大大減少，形象工程肯定會被質(zhì)疑，‘三公消費(fèi)必然會受到限制?？傊?，信息公開必然會影響到一些人的利益?！保ǔ匡L(fēng)摘自《南風(fēng)窗》2010年第2期，黎 青圖）