邵陽海事局預(yù)算松馳原因分析及對策研究

邵陽市地方海事局 劉少陽

在我國的預(yù)算管理實踐中，預(yù)算松弛是尚未解決的一個主要問題。特別是在像邵陽海事局一樣的事業(yè)單位，由于經(jīng)費多來源于財政，在缺乏企業(yè)化管理機(jī)制的情況下，預(yù)算松馳問題更加突出。在預(yù)算目標(biāo)的確定中，單位的決策層和各下屬單位或職能部門的預(yù)算目標(biāo)往往是不一致的，各下屬單位或職能部門出于維護(hù)部門或個人利益、規(guī)避風(fēng)險等考慮都會低估收入指標(biāo)、高估成本指標(biāo)，不可避免地存在預(yù)算松馳，從而對預(yù)算管理的效果產(chǎn)生了不利影響。而要減少或消除預(yù)算松馳現(xiàn)象，就必須先找出產(chǎn)生預(yù)算松馳的原因，進(jìn)而有針對性地提出解決辦法。因此文中結(jié)合自己的實際工作經(jīng)驗，試圖從下級預(yù)算執(zhí)行者的角度研究預(yù)算松弛形成的原因，并提出如何減少或消除預(yù)算松馳現(xiàn)象的策略。

一、預(yù)算松馳問題產(chǎn)生的原因

1.1 預(yù)算執(zhí)行者維護(hù)部門或個人利益的本位主義

在預(yù)算編制過程中，海事局的預(yù)算管理者和各預(yù)算執(zhí)行者(各職能部門和下級海事處以及基層員工)的目標(biāo)往往是不一致的。海事局的預(yù)算管理者從宏觀的、長遠(yuǎn)的角度，注重單位的整體利益和可持續(xù)性發(fā)展，著眼于整個單位的目標(biāo)和資源情況對預(yù)算進(jìn)行平衡和調(diào)整。預(yù)算責(zé)任中心或責(zé)任人為了本部門、本單位或個人的利益，不是從單位整體的、長遠(yuǎn)的利益出發(fā)，而是站在局部的立場上，利用自己掌握的業(yè)務(wù)信息等優(yōu)勢，在制定預(yù)算時總是努力謀求盡可能降低收入或業(yè)績指標(biāo)、盡可能爭取高的成本或經(jīng)費開支，力求使預(yù)算目標(biāo)易于達(dá)成，從而使預(yù)算存在松弛。

1.2 預(yù)算執(zhí)行者和預(yù)算管理者的信息不對稱

在預(yù)算管理中，預(yù)算執(zhí)行者往往直接擁有或接觸與制定預(yù)算有關(guān)的各類信息，而管理層只能從預(yù)算執(zhí)行者那里得到間接的信息。這就使得預(yù)算執(zhí)行者在提供預(yù)算信息的時候，有可能對上級的信息供應(yīng)量加以控制、對信息進(jìn)行修飾甚至虛報，使管理層得到的可能是不完整的或非真實的信息，從而使預(yù)算的確定偏離實際，有利于預(yù)算執(zhí)行者輕松實現(xiàn)預(yù)算目標(biāo)或留有較大余地。

比如在規(guī)費征收預(yù)算的編制中，各海事處對轄區(qū)內(nèi)的船舶數(shù)量、噸位、功率以及水運經(jīng)營戶的經(jīng)營情況掌握得一清二楚，但他們并不會將這些信息無保留地上報給海事局，因為那樣的話海事局制定出的規(guī)費征收預(yù)算將最接近實際完成數(shù)，海事處就面臨完成的壓力和沒有多少超收的空間。即使海事局的預(yù)算管理部門明知道存在信息不對稱的情況，但由于時間、專業(yè)性及信息渠道等原因，也無法完全了解真實情況獲得準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)，使得預(yù)算松弛成為預(yù)算編制中的桎梏。

1.3 預(yù)算執(zhí)行者對風(fēng)險的規(guī)避

由于預(yù)算的編制通常在預(yù)算期開始之前進(jìn)行，主要依據(jù)的是過去的工作成績和對未來的預(yù)測，而單位面臨的環(huán)境復(fù)雜多變，在預(yù)算執(zhí)行過程中，可能會出現(xiàn)某些偶發(fā)性事件，妨礙預(yù)算的順利完成。為了追求穩(wěn)定，預(yù)算執(zhí)行者會想方設(shè)法制造預(yù)算松馳，因為松弛的預(yù)算可為預(yù)算的執(zhí)行留出余地，從而規(guī)避不確定性帶來的預(yù)算不能完成的風(fēng)險。

再以規(guī)費征收預(yù)算的編制為例，在預(yù)算期開始之前，海事局預(yù)算管理部門會對各海事處轄區(qū)內(nèi)的船舶數(shù)量、噸位、功率情況、水運經(jīng)營戶的經(jīng)營情況、近幾年的規(guī)費實際完成情況進(jìn)行了解，進(jìn)而預(yù)測出預(yù)算期內(nèi)的規(guī)費征收目標(biāo)。而在預(yù)算的執(zhí)行過程中，往往會發(fā)生一些難以預(yù)測并且會對預(yù)算執(zhí)行造成不利影響的事件，比如干旱造成水路運輸量減少、船主改變船籍港造成本地船舶減少等，從而可能會出現(xiàn)規(guī)費征收完不成的情況。出于對風(fēng)險的規(guī)避，海事處在參與制定預(yù)算的時候，就會事先為自己保留一定的彈性空間，以防止不利事件帶來的影響，預(yù)算松馳也就此產(chǎn)生。

1.4 預(yù)算執(zhí)行者為最終預(yù)算預(yù)留審定空間

在確定預(yù)算目標(biāo)這一雙向的博弈過程中，預(yù)算執(zhí)行者為了防備上級預(yù)算管理者的層層削減或?qū)訉蛹哟a而故意將各項指標(biāo)定得很寬松，而預(yù)算審核機(jī)構(gòu)考慮到這一點，必然會采取相反的措施，果真會在其預(yù)算草案所報目標(biāo)的基礎(chǔ)上進(jìn)行削減或增加，從而形成惡性循環(huán)，最終導(dǎo)致預(yù)算松弛成為一種“頑癥”。

比如，某海事處的公用經(jīng)費支出真實需要150萬元，但他會考慮這樣一種可能性：假如其按實在預(yù)算草案中上報150萬元，若海事局的預(yù)算管理部門在審定時削減一部分，他的經(jīng)費就將出現(xiàn)缺口。因此，為了預(yù)備海事局對其經(jīng)費預(yù)算指標(biāo)的削減，他就會在其經(jīng)費預(yù)算草案中將經(jīng)費指標(biāo)定得大于甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于150萬元，從而產(chǎn)生預(yù)算松馳。

1.5 預(yù)算執(zhí)行者為了緩解“棘輪效應(yīng)”的壓力

“棘輪效應(yīng)”最初是指在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，企業(yè)的年度生產(chǎn)指標(biāo)會根據(jù)上年的實際生產(chǎn)情況進(jìn)行調(diào)整。如果企業(yè)每年都完成了任務(wù)，則企業(yè)的業(yè)績指標(biāo)會越來越高，這種標(biāo)準(zhǔn)隨業(yè)績上升的趨向被稱為“棘輪效應(yīng)”。在存在“棘輪效應(yīng)”的情況下，好的業(yè)績表現(xiàn)會帶來更高的目標(biāo)任務(wù)，從另一個角度看就相當(dāng)于好的業(yè)績反而會因此受到“懲罰”，因此，聰明的經(jīng)理人會用隱瞞生產(chǎn)能力來對付計劃當(dāng)局。

這種現(xiàn)象普遍存在于經(jīng)濟(jì)管理領(lǐng)域，也存在于預(yù)算管理過程中。上級的預(yù)算管理人員一般會將會根據(jù)本期的目標(biāo)任務(wù)完成情況制定下一期的目標(biāo)任務(wù)。比如，某海事處本期的規(guī)費征收預(yù)算指標(biāo)是200萬元，但它實際完成了260萬元的征收任務(wù)，在一般情況下，上級會覺得既然下級單位能超收30%，那么也許原定的目標(biāo)任務(wù)偏低，于是會將預(yù)算期的規(guī)費征收指標(biāo)定得高于原來的200萬元。由于“棘輪效應(yīng)”下目標(biāo)水平具有只升不降的剛性特征，會對海事處管理者的未來完成任務(wù)帶來越來越大的壓力，并會對其收入產(chǎn)生負(fù)面的影響。管理人員為了緩解“棘輪效應(yīng)”的壓力，也會促使預(yù)算松弛的產(chǎn)生。

1.6 預(yù)算執(zhí)行者為了緩解業(yè)績評價的壓力

單位往往把預(yù)算的實現(xiàn)與否及實現(xiàn)的程度作為評價管理者業(yè)績的標(biāo)準(zhǔn)，在業(yè)績評價過程中過于強(qiáng)調(diào)預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)會給預(yù)算執(zhí)行者造成壓力，預(yù)算執(zhí)行者為提高自身的工作回報和個人目標(biāo)實現(xiàn)的概率，緩解預(yù)算造成的壓力，也傾向于編制松弛的預(yù)算，為自己完成預(yù)算這一行為留出余地。在邵陽海事局，各職能部門或海事處必須完成預(yù)算指標(biāo)，比如經(jīng)費開支不得超過公用經(jīng)費預(yù)算指標(biāo)，規(guī)費征收指標(biāo)必須完成不得歉收，預(yù)算指標(biāo)的完成情況與各預(yù)算執(zhí)行單位的經(jīng)費、工資、獎金掛鉤，并會影響單位及負(fù)責(zé)人的考核評優(yōu)。若未完成預(yù)算指標(biāo)，會影響其單位的經(jīng)費水平、全體員工的經(jīng)濟(jì)收入、該單位的年終考核等，而且會從心理上產(chǎn)生對該單位的負(fù)責(zé)人工作能力的懷疑。因此，各預(yù)算執(zhí)行單位為了緩解業(yè)績評價的壓力，會想方設(shè)法爭取容易實現(xiàn)的預(yù)算、制造預(yù)算松馳。

二、減少或消除預(yù)算松馳的策略

2.1 合理確定下級參與預(yù)算編制的程度和方式

在分權(quán)式預(yù)算管理模式下，由于預(yù)算執(zhí)行者參與預(yù)算的編制過程，預(yù)算執(zhí)行者出于自己利益的考慮會憑借自己的信息等優(yōu)勢，利用參與預(yù)算編制的機(jī)會，建立較為松弛的預(yù)算。因此，單位在實行預(yù)算管理過程中，要慎重確定下級參與預(yù)算編制的程度和方式。要適當(dāng)提高預(yù)算草案的編制層次，由各海事處自行編制規(guī)費征收預(yù)算草案改為由海事局的征收管理部門編制；由各部門、各海事處自行編制經(jīng)費預(yù)算草案改為由海事局預(yù)算管理辦公室統(tǒng)一編制；各部門、各海事處只是共同參與預(yù)算草案的編制或為其預(yù)算草案的編制提供信息，這樣就對其制造預(yù)算松馳的機(jī)會和可能進(jìn)行了一定的限制。

2.2 加強(qiáng)上下級的信息交流和溝通，上級要盡可能掌握所屬單位的真實信息

上下級之間的信息越不對稱，越容易發(fā)生預(yù)算松馳。預(yù)算執(zhí)行者會利用自己的信息優(yōu)勢影響對上級的信息供應(yīng)，從而使預(yù)算有利于實現(xiàn)或留有較大余地，建立較為松弛的預(yù)算。因此，單位在實行預(yù)算管理過程中，要加強(qiáng)信息交流與溝通，加強(qiáng)各部門之間的交流與合作，使海事局的預(yù)算管理者對各海事處轄區(qū)內(nèi)的船舶數(shù)量、噸位、功率情況、水運經(jīng)營戶的經(jīng)營情況、各職能部門或各海事處預(yù)算期內(nèi)業(yè)務(wù)量的多少及其增減變化等情況做到心中有數(shù)，這樣才能編制出盡可能符合實際的預(yù)算。同時管理者不應(yīng)完全依賴預(yù)算責(zé)任中心(各部門或各海事處)提供的信息，而應(yīng)利用單位的內(nèi)部管理系統(tǒng)，主動廣泛收集相關(guān)信息，上級管理者只有掌握更多的真實信息，才能有效地發(fā)現(xiàn)和消除預(yù)算草案中的預(yù)算松馳。

2.3 制定預(yù)算時采用適當(dāng)?shù)哪繕?biāo)確定方法

從預(yù)算目標(biāo)的科學(xué)性來看，最優(yōu)的預(yù)算目標(biāo)是經(jīng)過努力恰好能達(dá)成的目標(biāo)，或者是與預(yù)計實際可能值一致的預(yù)算目標(biāo)。而承擔(dān)預(yù)算目標(biāo)任務(wù)的海事處往往掌握更多關(guān)于預(yù)算目標(biāo)與實際實現(xiàn)可能性匹配程度的信息。在這種情況下，要采用聯(lián)合確定基數(shù)法，建立具有激勵作用的資源配置(如工作經(jīng)費總額、工資及獎金數(shù)額等)與預(yù)算目標(biāo)之間的適當(dāng)關(guān)聯(lián)，來促進(jìn)各海事處等主動承擔(dān)與其預(yù)測最大可能實現(xiàn)值相接近的預(yù)算目標(biāo)，以解決預(yù)算目標(biāo)確定過程中的博弈問題以及預(yù)算松馳問題。聯(lián)合基數(shù)法下防止代理人低報的手段是獎懲機(jī)制：代理人報的數(shù)字越接近實際，獎勵越多，越低于實際則獎勵越少或懲罰越多。聯(lián)合確定基數(shù)法在邵陽海事局的最主要的應(yīng)用是確定各海事處的規(guī)費征收數(shù)額，該方法可以引導(dǎo)和激勵各海事處自己報出一個與其預(yù)測可能完成值最接近的規(guī)費征收預(yù)算目標(biāo)，有效地解決下達(dá)規(guī)費征收預(yù)算目標(biāo)時的討價還價現(xiàn)象。

2.4 建立預(yù)算管理者和執(zhí)行者在預(yù)算制定過程中的信任機(jī)制

各海事處為了防備對預(yù)算草案目標(biāo)的削減或加碼而故意將各項指標(biāo)定得很寬松，海事局會因此而果真對其預(yù)算草案目標(biāo)進(jìn)行削減或增加，從而形成惡性循環(huán)。而在 “棘輪效應(yīng)”的情況下，好的業(yè)績表現(xiàn)會帶來更高的目標(biāo)任務(wù)，因此，各海事處就會用隱瞞生產(chǎn)能力的方法來制造預(yù)算松馳。這兩種現(xiàn)象的存在，歸根結(jié)底是由于預(yù)算管理者和執(zhí)行者缺乏相互信任。因此，要建立兩者之間的信任機(jī)制，做出制度性的規(guī)定：(1)除了預(yù)算草案中存在明顯地、有證據(jù)的不合理因素外，海事局的預(yù)算管理部門一般不對下級單位的預(yù)算目標(biāo)草案進(jìn)行無根據(jù)的削減或加碼；如果下級單位故意少報預(yù)算基數(shù)，則按“聯(lián)合確定基數(shù)法”中的原則進(jìn)行處罰；(2)預(yù)算目標(biāo)的增長只根據(jù)實際情況(如船舶數(shù)量、噸位、功率以及水運周轉(zhuǎn)量)的增長而增長，預(yù)算目標(biāo)的實際完成情況不得做為下一年度預(yù)算目標(biāo)的依據(jù)。只有解決了下級單位對于預(yù)留預(yù)算審定空間的考慮、以及對于“棘輪效應(yīng)”的防備，才會減少或消除預(yù)算草案中包含的松馳。

2.5 要確立合理、科學(xué)的業(yè)績考核體系，對預(yù)算采用適當(dāng)?shù)目己藱?quán)重

預(yù)算對考核越重要，產(chǎn)生預(yù)算松馳的可能性越大。因此，要在單位建立全面和合理的考核體系，預(yù)算考核很重要但不占最大的考核權(quán)重，更不是唯一的考核因素。要著眼綜合評價，從不同角度、采用不同指標(biāo)來衡量業(yè)績，如規(guī)費征收預(yù)算完成情況不再與安全事故指標(biāo)一樣具有“一票否決”的效應(yīng)，它只是與運輸、航道、內(nèi)務(wù)管理等工作一樣只占有一定的權(quán)數(shù)；對各海事處規(guī)費征收預(yù)算完成情況的考核也不僅考核其征收數(shù)額是否完成指標(biāo)，還考核其征收到位率、收費規(guī)范情況等。如果預(yù)算指標(biāo)對考核不是那么重要，除了預(yù)算指標(biāo)外還有其他眾多的因素對考核結(jié)果產(chǎn)生綜合作用，則各海事處就不會只著眼于謀求盡可能低的規(guī)費征收預(yù)算，就可能降低產(chǎn)生預(yù)算松馳的可能性。

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