金融風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化的弊端與對(duì)策

山東廣播電視大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 彭琳

金融風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化的弊端與對(duì)策

山東廣播電視大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 彭琳

金融風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化是各國(guó)所普遍采用的一種化解金融風(fēng)險(xiǎn)的一種方法，包括西方發(fā)達(dá)國(guó)家，金融財(cái)政化既是目前財(cái)政金融管理體制下的一種制度安排，也是現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展對(duì)政府職能的一種客觀要求。但是，金融風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化的過(guò)程中，給我國(guó)的財(cái)政帶來(lái)了一系列的問(wèn)題，影響了我國(guó)金融與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，所以，采取措施化解金融風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化的種種弊端勢(shì)在必行。

金融風(fēng)險(xiǎn) 金融風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化 弊端 措施

金融風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化是一些國(guó)家的政府運(yùn)用財(cái)政手段來(lái)防范和規(guī)避金融風(fēng)險(xiǎn)的一種行為，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不健全的產(chǎn)物，這在發(fā)展中國(guó)家較為常見(jiàn)。我國(guó)目前處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期，經(jīng)濟(jì)主體是由政府、銀行、企業(yè)三者共同組成的“巨星集團(tuán)公司”，三者職能有重合，邊界不清晰，而金融又是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心，金融的穩(wěn)定至關(guān)重要，一旦金融危機(jī)出現(xiàn)，政府有必要也有責(zé)任幫助一些金融機(jī)構(gòu)度過(guò)難關(guān)。所以，金融財(cái)政化也是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展對(duì)政府職能的客觀要求。即使一些發(fā)達(dá)國(guó)家，這種現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生。

一、金融財(cái)政化的途徑

實(shí)踐中，對(duì)于金融風(fēng)險(xiǎn)，我國(guó)政府一直有著很高的警覺(jué)，采取了一系列的措施來(lái)化解和控制，并收到良好的效果。目前，我國(guó)政府主要通過(guò)財(cái)政手段來(lái)解決金融問(wèn)題，但具體情況不同，金融風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的具體途徑也不完全相同，主要有下列幾種方式。

1.財(cái)政支持

在一些金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，政府會(huì)提供各種形式的財(cái)政支持。自2005年以來(lái)，在清理整頓信托投資公司、城市信用社、農(nóng)村基金會(huì)、城市“三亂”等金融問(wèn)題上，中央銀行向地方政府共發(fā)放了875億元再貸款，另外中央財(cái)政還通過(guò)各種形式的對(duì)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行明補(bǔ)或暗補(bǔ)，比如，清償被關(guān)閉的金融機(jī)構(gòu)的對(duì)外主權(quán)債務(wù)，減免接手被關(guān)閉金融機(jī)構(gòu)的商業(yè)銀行需上交的貸款利息等。而這些最終都要由政府財(cái)政進(jìn)行買(mǎi)單。顯然這樣做無(wú)疑也是政府主動(dòng)地、有意識(shí)地運(yùn)用財(cái)政手段去抑制和規(guī)避金融風(fēng)險(xiǎn)的行為，即金融風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化。

2.成立資產(chǎn)管理公司

我國(guó)目前有華融、長(zhǎng)城、東方和信達(dá)四家金融資產(chǎn)管理公司，他們分別接受和處置中國(guó)工商銀行、農(nóng)業(yè)銀行、中國(guó)銀行以及中國(guó)建設(shè)銀行剝離出來(lái)的不良資產(chǎn)。這些金融資產(chǎn)管理公司是政府設(shè)立的，為了規(guī)避金融風(fēng)險(xiǎn)，專(zhuān)門(mén)用來(lái)收購(gòu)四大國(guó)有商業(yè)銀行的不良資產(chǎn)，這也是金融財(cái)政化的一個(gè)很直接的表現(xiàn)。

3、追加注資

我國(guó)目前處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期，國(guó)有銀行會(huì)承擔(dān)一定的改革成本，而完全靠銀行自身很難消化，就需要銀行出面，通過(guò)不同形式的注資行為進(jìn)行處理。2004年，國(guó)家通過(guò)動(dòng)用450億美元的外匯儲(chǔ)備對(duì)中國(guó)銀行和建設(shè)銀行進(jìn)行直接注資，以增強(qiáng)其抗風(fēng)險(xiǎn)能力，當(dāng)然，最終也使金融風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化了。

4.減征營(yíng)業(yè)稅

從2001年起，政府規(guī)定每年下調(diào)金融企業(yè)1%的營(yíng)業(yè)稅稅率，還通過(guò)一些措施減少稅基，這種方法，減輕了金融機(jī)構(gòu)的負(fù)擔(dān)，最終也使金融風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化。

5.債權(quán)轉(zhuǎn)股權(quán)

債權(quán)轉(zhuǎn)股權(quán)是指國(guó)家對(duì)有問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)的債權(quán)轉(zhuǎn)化為股權(quán)從而減輕原債務(wù)人的負(fù)擔(dān)，使其能夠繼續(xù)經(jīng)營(yíng)。在這一過(guò)程中，債權(quán)人或中央財(cái)政是有損失的，因?yàn)樵谝欢ㄆ谙迌?nèi)，很難從原債務(wù)人那里分得紅利。因此，此項(xiàng)做法也是金融風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化的手段之一。

二、金融風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化的弊端

我國(guó)金融風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化的模式對(duì)金融機(jī)構(gòu)提供了最大程度的支持，很有效的規(guī)避了金融風(fēng)險(xiǎn)，但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，其存在的弊端也越來(lái)越明顯。

1.增大財(cái)政負(fù)擔(dān)

隨著我國(guó)金融市場(chǎng)的逐步開(kāi)放，我國(guó)金融行業(yè)所具有的一些深層次的問(wèn)題也會(huì)逐漸暴露，作為國(guó)家將不得不采取更多的措施來(lái)規(guī)避金融風(fēng)險(xiǎn)，以維護(hù)我國(guó)金融業(yè)的穩(wěn)定。但這對(duì)中央以及地方財(cái)政都會(huì)帶來(lái)更大的負(fù)擔(dān)。從金融機(jī)構(gòu)不良貸款角度來(lái)看，2003年的相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，僅四大國(guó)有商業(yè)銀行的不良貸款余額就大約1.59萬(wàn)億元；另外，據(jù)我國(guó)證券協(xié)會(huì)統(tǒng)計(jì)，2003年我國(guó)證券公司的不良資產(chǎn)高達(dá)600多億元；要解決保險(xiǎn)公司的資金問(wèn)題，至少需要追加注資200-300億元；還有剝離到金融資產(chǎn)管理公司的1.4萬(wàn)億元的國(guó)有商業(yè)銀行的不良資產(chǎn)，目前的回收率只在20%，資金缺口很大。所以，目前，來(lái)自金融領(lǐng)域的政府潛在債務(wù)規(guī)模很大，如果僅靠財(cái)政去解決，會(huì)給政府帶來(lái)很大的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

2.金融風(fēng)險(xiǎn)向財(cái)政轉(zhuǎn)化的比例過(guò)高，容易引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)

在一些國(guó)家，政府在出面救助銀行時(shí)，會(huì)要求調(diào)減賬面資產(chǎn)；資產(chǎn)管理公司在接手不良資產(chǎn)時(shí)是以市場(chǎng)價(jià)格，而非賬面價(jià)值，這樣，作為銀行本身，也要承擔(dān)一定的損失，可以很好的規(guī)避金融風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化過(guò)程中的“道德風(fēng)險(xiǎn)”。而我國(guó)的金融風(fēng)險(xiǎn)向財(cái)政轉(zhuǎn)化的比例幾乎是100%，這很容易引發(fā)“道德風(fēng)險(xiǎn)”。我國(guó)目前金融機(jī)構(gòu)的一些監(jiān)督考核機(jī)制還不夠健全，一些金融機(jī)構(gòu)特別是國(guó)有商業(yè)銀行在完成一些工作任務(wù)時(shí)可能會(huì)流于表面應(yīng)付，一些金融機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)，可能會(huì)拿國(guó)家的錢(qián)財(cái)謀取私利等等。

3.金融風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化缺乏一個(gè)長(zhǎng)效機(jī)制，治標(biāo)不治本，猶如飲鴆止渴

我國(guó)目前政府在出面解決金融問(wèn)題中存在一些治標(biāo)不治本的做法，比如不良貸款，政府的做法主要是停留在注資或剝離不良資產(chǎn)，不能對(duì)產(chǎn)生不良原因資產(chǎn)的金融根除，沒(méi)有一個(gè)化解不良資產(chǎn)的一個(gè)長(zhǎng)效機(jī)制，反而會(huì)養(yǎng)成金融機(jī)構(gòu)的依賴(lài)性，不去提高自身解決問(wèn)題的能力。所以，政府的這種做法猶如飲鴆止渴，猶如抱薪救火，薪不盡，則火不滅。

4.金融風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化會(huì)影響群眾對(duì)政府的滿(mǎn)意度

我國(guó)的許多金融機(jī)構(gòu)倒閉事件，大都是人為因素，在這種情況下，國(guó)家財(cái)政要出面解決金融風(fēng)險(xiǎn)，在進(jìn)行財(cái)政額外支出時(shí)，就把本應(yīng)大多數(shù)公民享有的福利轉(zhuǎn)移到了個(gè)別制造風(fēng)險(xiǎn)的人身上，這樣就會(huì)損失大多數(shù)公民的福利，會(huì)造成分配不公平，久而久之，會(huì)影響群眾對(duì)政府的滿(mǎn)意度。

三、防范金融風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化的建議

金融風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化即是我國(guó)目前化解金融風(fēng)險(xiǎn)的一種模式，也是經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期的一種必然制度安排。就我國(guó)目前的情況來(lái)看，我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)改革的一系列矛盾和問(wèn)題都會(huì)反映到財(cái)政上，所以，我國(guó)財(cái)政的負(fù)擔(dān)以及所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)都是很大的，長(zhǎng)此以往，我國(guó)金融風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化的種種弊端必然會(huì)影響到我國(guó)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，影響我國(guó)一些其他社會(huì)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，所以，我們必須盡快采取措施，克服困難，對(duì)目前我國(guó)金融財(cái)政化的模式做出調(diào)整和改進(jìn)。

1.防范敗德行為

我國(guó)必須不遺余力，采取各種強(qiáng)有力的措施去防范“道德風(fēng)險(xiǎn)”。

(1)促進(jìn)相關(guān)立法

我國(guó)目前解決金融風(fēng)險(xiǎn)還停留在“一事一議”的法則，缺乏一個(gè)可以依據(jù)的固定的法律框架，比如目前處理金融機(jī)構(gòu)“退出”問(wèn)題時(shí)，只有《金融機(jī)構(gòu)撤消條例》，與之對(duì)應(yīng)的也只有整頓、接管、關(guān)閉等相關(guān)的行政手段，損失只有政府承擔(dān)，這樣就很容易會(huì)給一些不法分子留有鉆營(yíng)的空間，所以，要盡快完善我國(guó)的相關(guān)立法。針對(duì)上述問(wèn)題，盡快出臺(tái)并完善《企業(yè)破產(chǎn)法》等立法進(jìn)程，建立銀行存款保險(xiǎn)制度，投資人保險(xiǎn)制度，明確政府、銀行等金融機(jī)構(gòu)各方的權(quán)利和義務(wù)，把政府從最后的“承擔(dān)者”的身份中擺脫出來(lái)，逐步運(yùn)用市場(chǎng)手段去解決此金融問(wèn)題，化解金融風(fēng)險(xiǎn)。

(2)加快國(guó)有企業(yè)改革，規(guī)范銀企關(guān)系

因?yàn)槲覈?guó)金融風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化的客觀存在，所以我國(guó)目前的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)大都來(lái)自于金融領(lǐng)域，而這種風(fēng)險(xiǎn)的大小又與國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)密切聯(lián)系。因此，我國(guó)必須進(jìn)一步深化國(guó)有企業(yè)的改革，理順國(guó)家和銀行，銀行和企業(yè)之間的關(guān)系，建立“產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開(kāi)、管理科學(xué)”的現(xiàn)代化企業(yè)制度，這是防范和化解金融財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的首要任務(wù)。具體來(lái)看，要明確銀行和企業(yè)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，深化國(guó)企改革同時(shí)要加快金融體制的改革，對(duì)單一的國(guó)有商業(yè)銀行進(jìn)行股份制改造，建立一個(gè)多元化的現(xiàn)代商業(yè)銀行體系。另一方面，加快國(guó)有商業(yè)銀行的上市，強(qiáng)調(diào)財(cái)政的監(jiān)督作用，逐步改變國(guó)有企業(yè)過(guò)分依賴(lài)銀行，銀行過(guò)分依賴(lài)財(cái)政的局面。

2.規(guī)范政府財(cái)政支出,進(jìn)而保證人民福利

加強(qiáng)財(cái)政支出的公平性，構(gòu)建潛在債務(wù)框架監(jiān)控體與相關(guān)的法律框架，進(jìn)一步明確和理順政府與市場(chǎng)的關(guān)系，完善相關(guān)的投融資體制。

(1)完善投融資體制

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制的改革，政府職能要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，逐漸退出一般的競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，把政府的有限的財(cái)力集中投向公共物品和公共服務(wù)領(lǐng)域，為全民謀福利，杜絕全民福利放到個(gè)別人群。另外，加強(qiáng)政府投資決策的科學(xué)性以及投資行為的長(zhǎng)期性。對(duì)于目前地方政府的投融資行為要盡快建立健全相關(guān)立法，針對(duì)實(shí)際情況，可以允許地方政府發(fā)行一些市政債券，以滿(mǎn)足其資金的需求。

(2)進(jìn)一步明確政府與市場(chǎng)的關(guān)系

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政企不分，政府參與了許多不該涉及到的領(lǐng)域，由此產(chǎn)生了許多本不應(yīng)有的潛在的債務(wù)。我國(guó)現(xiàn)在處在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌時(shí)期，要改變政府過(guò)去的做法，明確政府與市場(chǎng)的關(guān)系至關(guān)重要，政府要做到真正的退出市場(chǎng)，要學(xué)會(huì)去配合市場(chǎng)，去培育和完善市場(chǎng)，讓整個(gè)社會(huì)的資源配置在市場(chǎng)中去完成。明確中央政府和地方政府各自的責(zé)任，，按照“一級(jí)政權(quán)、一級(jí)事權(quán)、一級(jí)財(cái)權(quán)、一級(jí)稅基、一級(jí)預(yù)算、一級(jí)產(chǎn)權(quán)、一級(jí)舉債權(quán)”的原則進(jìn)一步完善現(xiàn)行的分稅制，構(gòu)建完整的分級(jí)財(cái)政制度，逐步推進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革。

(3)構(gòu)建潛在債務(wù)監(jiān)控體系與法律框架

首先，建立政府潛在債務(wù)的監(jiān)控體系，防范潛在債務(wù)向顯性債務(wù)的轉(zhuǎn)化。

因?yàn)闈撛趥鶆?wù)具有很強(qiáng)的隱蔽性，很難有個(gè)準(zhǔn)確的統(tǒng)計(jì)結(jié)果，所以，很長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期內(nèi)，我國(guó)一直不重視政府的潛在債務(wù)，只考慮政府直接顯性的債務(wù)，這樣就忽略了潛在債務(wù)可能帶來(lái)的巨大的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，適當(dāng)?shù)臅r(shí)候會(huì)造成很大的財(cái)政缺口，所以，我國(guó)必須盡快采用一些行之有效的方法，比如通過(guò)建立適當(dāng)?shù)哪Ｐ?，通過(guò)概率的相關(guān)知識(shí)，估計(jì)潛在債務(wù)轉(zhuǎn)化為顯性債務(wù)的可能性等，構(gòu)建一個(gè)潛在債務(wù)的監(jiān)控體系，把事后的認(rèn)定變成事前的監(jiān)控，對(duì)潛在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效的防范和化解。

其次，構(gòu)建潛在債務(wù)管理的法律框架，將潛在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理納入法制化軌道。

目前，除了要建立一個(gè)潛在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)控體系以外，我國(guó)的財(cái)政管理體制另外一個(gè)亟待解決的問(wèn)題就是要構(gòu)建潛在債務(wù)管理的法律框架，將潛在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理納入法制化軌道。建立潛在債務(wù)管理的法律框架首先要建立一個(gè)靈敏的預(yù)警機(jī)制，通過(guò)相關(guān)的監(jiān)控系統(tǒng)，對(duì)債務(wù)出現(xiàn)異常的政府或金融機(jī)構(gòu)及時(shí)發(fā)出信號(hào)，并勒令相關(guān)部門(mén)依法接受接管或限期整改，另外，在出現(xiàn)緊急情況時(shí)，從法律上明確中央政府向地方政府提供援助的標(biāo)準(zhǔn)和程序，杜絕地方“倒逼”中央財(cái)政的現(xiàn)象。

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（責(zé)任編輯：袁曉軍）