淺論大氣環(huán)境管理重心由總量控制向質(zhì)量改善轉(zhuǎn)型

安 彤

(環(huán)境保護(hù)部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心，北京 100029)

2013年新年伊始全國多地霧霾籠罩，污染由最嚴(yán)重的京津冀地區(qū)擴(kuò)散至沿海地區(qū)，給公眾交通出行和健康都帶來了嚴(yán)重影響。中央氣象臺專家分析，此次霧霾天氣出現(xiàn)是由于冷空氣勢力弱，形成大霧天氣后使空氣中的污染物很難擴(kuò)散，加重了空氣污染。這一場十面“霾”伏，確實(shí)讓國務(wù)院、各地方政府、專家學(xué)者以及全體公眾更加關(guān)注大氣環(huán)境質(zhì)量。

我國30多年快速工業(yè)化和城市化，環(huán)境污染導(dǎo)致人體健康損害的積累效應(yīng)，已致使我國步入各類群體性環(huán)境與健康事件的高發(fā)或爆發(fā)期;同時由于環(huán)境管理體系和信息公開制度日漸完備，各地對環(huán)境質(zhì)量的動態(tài)監(jiān)測和信息披露能力和水平有了較大的提高，我國目前公眾對環(huán)境污染問題的敏感度較高，環(huán)境目標(biāo)在社會發(fā)展目標(biāo)中的重要性日益凸顯，全面改善環(huán)境質(zhì)量業(yè)已成為重要的民生問題，并日益緊迫。

1 我國環(huán)境管理重心由總量控制向質(zhì)量改善升級已成為必然趨勢

我國環(huán)境管理自上世紀(jì)70年代初起步以來，其目標(biāo)與重心在不斷調(diào)整與升級，相應(yīng)的管理模式也在轉(zhuǎn)型，呈現(xiàn)出明顯的轉(zhuǎn)型升級軌跡:初期的達(dá)標(biāo)排放階段;中期的總量控制階段;目前的質(zhì)量改善轉(zhuǎn)型升級階段。

尤其“十一五”時期，我國環(huán)境管理模式是以主要污染物總量減排為中心，自上而下，層層分解與考核減排指標(biāo)，減排取得積極進(jìn)展。然而隨著環(huán)境形勢的變化，公眾對環(huán)境質(zhì)量越來越關(guān)注，傳統(tǒng)的環(huán)境監(jiān)測評價結(jié)果與公眾的主觀感受存在差異。由此決定我國環(huán)境管理重心由總量控制向質(zhì)量改善轉(zhuǎn)型升級已成為必然趨勢。

《國家環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃》以解決危害群眾健康和影響可持續(xù)發(fā)展的突出環(huán)境問題為重點(diǎn)，提出了深入推進(jìn)總量減排、強(qiáng)化環(huán)境質(zhì)量改善、防范環(huán)境風(fēng)險和完善環(huán)境基本公共服務(wù)體系四大戰(zhàn)略任務(wù)。即從“十二五”開始，我國將以改善環(huán)境質(zhì)量為立足點(diǎn)，以削減總量為抓手，以保障環(huán)境安全為根本，用20年左右的時間完成總量控制向質(zhì)量改善戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。在已經(jīng)確定的“十二五”環(huán)境保護(hù)目標(biāo)中，除了化學(xué)需氧量、二氧化硫、氨氮、氮氧化物四項主要污染物減排量減少之外，還提出關(guān)于環(huán)境質(zhì)量的兩項具體指標(biāo)。其中之一是地級以上城市(333個)達(dá)到國家二級空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的比例要大于80%，較2010年78.4%的目標(biāo)提高2.6個百分點(diǎn)。在環(huán)境安全方面，“十二五”環(huán)保規(guī)劃將主要精力放在核輻射、重金屬、危險廢物、危險化學(xué)品等方面的污染防治上。這是在國家五年規(guī)劃中首次提出定量的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)，標(biāo)志著環(huán)境質(zhì)量改善在我國環(huán)境管理中的地位日漸提高。

環(huán)境管理重心由總量控制向質(zhì)量改善轉(zhuǎn)型升級，既是最終邁向公眾滿意的環(huán)保新道路的必然，也是日益嚴(yán)峻的環(huán)保形勢對先進(jìn)環(huán)境管理模式的迫切要求。

2 我國大氣區(qū)域性復(fù)合污染形勢嚴(yán)峻并日益引起全社會的廣泛關(guān)注

所謂大氣復(fù)合型污染，是指空氣污染由傳統(tǒng)的煤煙型污染，變?yōu)槊簾熜臀廴九c機(jī)動車尾氣型復(fù)合型污染。即受制于以煤為主的能源結(jié)構(gòu)，以二氧化硫、氮氧化物、工業(yè)煙粉塵為主的煤煙型污染尚未解決，但伴隨著機(jī)動車保有量的激增，汽車尾氣排放的二氧化碳、氮氧化物、懸浮顆粒物等污染問題也將會日益凸顯。與此同時，城市大氣污染問題逐漸由單個城市向區(qū)域復(fù)合型污染轉(zhuǎn)變。例如，珠三角地區(qū)的煙塵、粉塵和二氧化硫等城市大氣污染物指標(biāo)，出現(xiàn)同時上升或降低的現(xiàn)象，區(qū)域污染特點(diǎn)突出。這種局面稱為我國“十二五”以及未來大氣污染防治的巨大挑戰(zhàn)。

“十一五”期間，經(jīng)過全社會的共同努力，在經(jīng)濟(jì)快速增長和燃煤量大幅增加的情況下，全國大氣環(huán)境質(zhì)量基本穩(wěn)定，北京等城市呈現(xiàn)好轉(zhuǎn)態(tài)勢。但是我們必須清醒地認(rèn)識到，當(dāng)前，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展，在城市空氣中二氧化硫、可吸入顆粒物等污染防治工作取得積極進(jìn)展的同時，酸雨、灰霾和光化學(xué)煙霧等區(qū)域性大氣污染問題日益突出，嚴(yán)重威脅人民群眾身體健康，引起了社會各界的廣泛關(guān)注。

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的持續(xù)快速發(fā)展，能源消費(fèi)的不斷攀升，大氣污染問題日趨嚴(yán)重，呈現(xiàn)結(jié)構(gòu)型、復(fù)合型、壓縮型的特征。具體表現(xiàn)為:

首先，煤炭消費(fèi)是大氣環(huán)境中二氧化硫、氮氧化物、煙塵的主要來源，而我國以煤為主的能源結(jié)構(gòu)，短期內(nèi)難以改變，所以煤煙型污染仍會十分突出。目前看來，我國二氧化硫、氮氧化物、工業(yè)煙粉塵排放量大，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過大氣環(huán)境容量。雖然“十一五”期間二氧化硫減排目標(biāo)超額實(shí)現(xiàn)，但由于氮氧化物尚未開始控制，由此帶來的污染將部分抵消二氧化硫減排帶來的環(huán)境效益，使得全國酸雨區(qū)域分布格局總體未發(fā)生明顯變化。

其次，隨著我國機(jī)動車保有量的迅速增加，機(jī)動車污染問題更加突出。2010年，我國汽車保有量超過9000萬輛，汽車尾氣排放成為大中城市空氣污染的重要來源。機(jī)動車排放的污染物，不僅直接影響人民群眾的身體健康，而且會與空氣中其他污染物發(fā)生反應(yīng)，造成灰霾、臭氧等污染，嚴(yán)重的甚至可能引發(fā)光化學(xué)煙霧污染事件。

再者，城市空氣中的可吸入顆粒物、二氧化硫濃度依然維持在較高水平，同時，灰霾和臭氧污染已成為東部城市空氣污染的突出問題。

最后，區(qū)域性大氣污染問題日趨明顯。我國長三角、珠三角和京津冀三大城市群，遼寧中部城市群、中原城市群、長株潭地區(qū)以及成渝地區(qū)等城市密度大、能源消費(fèi)集中的區(qū)域，這些區(qū)域的大氣污染物排放集中，使大氣污染呈現(xiàn)出明顯的區(qū)域性特征，重污染天氣在區(qū)域內(nèi)大范圍同時出現(xiàn)。近年來，京津冀、長三角、珠三角等區(qū)域每年出現(xiàn)灰霾污染的天數(shù)達(dá)到100天以上，廣州、南京、杭州、深圳、東莞等城市灰霾污染更為嚴(yán)重。東部地區(qū)大氣能見度與20世紀(jì)60年代初期相比，下降了約7-15公里。區(qū)域性大氣污染不僅發(fā)生在京津冀、長三角、珠三角等重點(diǎn)區(qū)域，在遼寧中部、山東半島、武漢及其周邊、長株潭、成渝、海峽西岸等區(qū)域也時有發(fā)生，已成為當(dāng)前迫切需要解決的環(huán)境問題。

3 區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制成為促進(jìn)大氣環(huán)境管理重心由總量控制向質(zhì)量改善轉(zhuǎn)型升級的重要舉措

分析導(dǎo)致區(qū)域性大氣復(fù)合污染的原因，與我國一些地方長期以來經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式粗放、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理密切相關(guān)。同時，因大氣環(huán)流造成城市間污染物相互影響，僅僅依靠各個城市“各自為戰(zhàn)”，沒有形成區(qū)域性治污合力，也是目前酸雨、灰霾和光化學(xué)煙霧污染嚴(yán)重的重要原因。借鑒北京奧運(yùn)會、上海世博會、廣州亞運(yùn)會空氣質(zhì)量保障成功經(jīng)驗，以及美國、歐洲和日本空氣質(zhì)量改善的有益做法，解決區(qū)域大氣污染嚴(yán)重問題，必須及早采取聯(lián)防聯(lián)控措施，切實(shí)加大污染治理力度，嚴(yán)格治污落實(shí)責(zé)任，全面做好大氣污染防治工作。

黨中央、國務(wù)院對區(qū)域大氣污染防治高度重視，作出了一系列重要部署。環(huán)境保護(hù)部會同有關(guān)部門認(rèn)真總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗，廣泛吸收社會各界意見建議，起草完成了《關(guān)于推進(jìn)大氣聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣質(zhì)量的指導(dǎo)意見》(以下簡稱為《意見》)，并先后征求相關(guān)部委、地方政府和專家學(xué)者的意見。國務(wù)院辦公廳于2010年5月11日轉(zhuǎn)發(fā)了《意見》。這是國務(wù)院第一次專門針對大氣污染防治的綜合性政策文件，明確提出了推進(jìn)區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控工作的指導(dǎo)思想和工作目標(biāo)。按照貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、建設(shè)生態(tài)文明的要求，區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控的指導(dǎo)思想是，以改善空氣質(zhì)量為目的，以全面削減污染排放為手段，充分體現(xiàn)了“質(zhì)量改善與總量控制并重”的工作思路，以便讓人民群眾實(shí)實(shí)在在享受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的環(huán)境效益。同時， 《意見》將“增強(qiáng)區(qū)域環(huán)境保護(hù)合力”作為著力點(diǎn)，構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一監(jiān)管、統(tǒng)一評估、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制。

《意見》在工作機(jī)制、污染減排和環(huán)境質(zhì)量改善等方面，提出了具體的工作目標(biāo)。對比現(xiàn)行大氣污染防治管理措施，《意見》取得了十項突破:第一，管理思路取得新突破，樹立了“五統(tǒng)一”的指導(dǎo)思想。即區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控實(shí)行“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一監(jiān)管、統(tǒng)一評估、統(tǒng)一協(xié)調(diào)”。第二，工作重點(diǎn)進(jìn)一步明確，要求京津冀、長三角和珠三角等重點(diǎn)區(qū)域率先在聯(lián)防聯(lián)控工作上取得突破。第三，區(qū)域環(huán)境準(zhǔn)入引入新機(jī)制，建立了建設(shè)項目環(huán)境影響評價區(qū)域會商機(jī)制，近期主要工作包括信息共享和信息通報等。第四，污染物排放控制有了新要求，突出區(qū)域特點(diǎn)，設(shè)立區(qū)域大氣污染物特別排放限值，實(shí)行區(qū)域二氧化硫總量控制，開展區(qū)域煤炭總量控制試點(diǎn)，并將氮氧化物作為約束性指標(biāo)納入?yún)^(qū)域總量控制范疇。第五，首次明確協(xié)同控制要求，推進(jìn)脫硫、脫硝、除塵、除汞等多污染物協(xié)同控制示范工程，出臺前瞻性污染防治措施，解決污染治理“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的問題。第六，全面系統(tǒng)地部署了機(jī)動車污染防治工作。針對日益突出的機(jī)動車污染嚴(yán)重問題，實(shí)施了全方位、多角度的治污措施。第七，完善了空氣質(zhì)量評價體系，增加臭氧、細(xì)顆粒物等評價指標(biāo)，從根本上解決環(huán)境監(jiān)測結(jié)果與老百姓感觀不一致的問題。第八，建立了由有關(guān)部門、地方政府參加的區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控協(xié)調(diào)機(jī)制，協(xié)調(diào)解決區(qū)域污染問題。第九，健全了城市空氣質(zhì)量分級管理制度，要求針對不同城市的污染特點(diǎn)，實(shí)施有針對性的分類指導(dǎo)措施。第十，提出區(qū)域監(jiān)管考核新舉措。建立區(qū)域空氣質(zhì)量考核指標(biāo)體系，組織開展區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法檢查，落實(shí)區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控規(guī)劃各項任務(wù)。

我國部分城市的監(jiān)測試點(diǎn)表明，廣州、上海、南京等城市的灰霾天數(shù)已占全年總天數(shù)的30%以上，問題突出。珠三角、長三角和京津冀區(qū)域灰霾污染頻繁。“十二五”期間，針對城市和區(qū)域性灰霾天氣頻繁發(fā)生等突出大氣環(huán)境問題，我們將盡快修改完善《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》，將8小時O3與PM2.5納入評價指標(biāo)。在現(xiàn)有監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)上，構(gòu)建能夠直接反映灰霾污染狀況、適應(yīng)大氣污染防治環(huán)境管理需求的空氣質(zhì)量監(jiān)測體系。同時，完善區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，編制實(shí)施重點(diǎn)區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控規(guī)劃，盡快形成治污合力，共同解決灰霾等區(qū)域空氣污染問題。

我國目前的環(huán)境空氣質(zhì)量評價指標(biāo)體系僅包括二氧化硫、二氧化氮和可吸入顆粒物三項指標(biāo)，與灰霾、光化學(xué)煙霧污染密切相關(guān)的細(xì)粒子和臭氧等指標(biāo)均未包含在內(nèi)，使得各地公布的空氣質(zhì)量狀況與公眾直觀感受不一致。從監(jiān)測能力來看，即使像珠三角這樣發(fā)達(dá)地區(qū)，也僅有少部分城市開展了為期一年的O31小時濃度監(jiān)測和PM2.5環(huán)境監(jiān)測，無法真實(shí)反映區(qū)域大氣污染狀況。

同時“十二五”期間，重點(diǎn)實(shí)施機(jī)動車氮氧化物總量控制，加速“黃標(biāo)車”淘汰進(jìn)程。研究表明，1輛黃標(biāo)車的排放量相當(dāng)于28輛國四標(biāo)準(zhǔn)汽車的排放量;目前僅占我國機(jī)動車總保有量17%的黃標(biāo)車，卻排放了50%以上的污染物。黃標(biāo)車加速淘汰將是“十二五”氮氧化物總量控制的重點(diǎn)。其次，加快機(jī)動車排放標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施進(jìn)程。全國范圍內(nèi)實(shí)施機(jī)動車國四排放標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵有條件的地區(qū)提前實(shí)施國五標(biāo)準(zhǔn)，從源頭控制污染排放。

2012年12月由環(huán)境保護(hù)部、發(fā)改委和財政部制定的《重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》正式發(fā)布，這是我國第一部綜合性大氣污染防治規(guī)劃，針對二氧化硫、PM10、PM2.5等多項污染物實(shí)施綜合控制，首提將聯(lián)防聯(lián)控與屬地管理相結(jié)合，推進(jìn)區(qū)域各城市間的聯(lián)防聯(lián)控。針對公眾最關(guān)心的PM2.5，《規(guī)劃》提出“十二五”期間各區(qū)域的治理目標(biāo):到2015年，重點(diǎn)區(qū)域PM2.5年均濃度下降5%，而京津冀、長三角、珠三角這三個區(qū)域的要求更高，要求年均濃度下降6%。

黨中央、國務(wù)院對區(qū)域大氣污染防治高度重視，并作出了一系列重要部署，這對于改善人民群眾生活環(huán)境質(zhì)量，必將發(fā)揮十分重要的作用。中共中央政治局常委、國務(wù)院副總理李克強(qiáng)于2013年1月15日談及空氣污染治理問題時指出，我們及時并如實(shí)向公眾公開了PM2.5的數(shù)據(jù)。積累問題是個長期過程，解決問題也需要一個長期過程，但是我們必須有所作為!同時強(qiáng)調(diào)，我們一方面要加大環(huán)保執(zhí)法和其他相關(guān)方面的工作力度，另一方提醒公眾加強(qiáng)自我防護(hù)。這件事需要樹立全民意識，需要全民參與，共同治理。總之，突破我國目前大氣復(fù)合污染這一城市群社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸，從環(huán)境管理體制等方面看，應(yīng)重點(diǎn)做好以下工作:

第一，在管理機(jī)制方面，借鑒北京奧運(yùn)會、上海世博會、廣州亞運(yùn)會空氣質(zhì)量保障的成功經(jīng)驗，打破地方行政區(qū)劃界限，將區(qū)域大氣環(huán)境作為整體進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)和管理，構(gòu)建“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一監(jiān)管、統(tǒng)一評估、統(tǒng)一協(xié)調(diào)”的區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制。

第二，推行區(qū)域主要大氣污染物排污權(quán)有償使用與交易機(jī)制;完善排污收費(fèi)制度，制定實(shí)施揚(yáng)塵、揮發(fā)性有機(jī)物排污收費(fèi);建立落后產(chǎn)能退出補(bǔ)償機(jī)制，加快落后工藝和設(shè)備的淘汰以及行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整進(jìn)程。

第三，圍繞當(dāng)前最突出的酸雨、灰霾等污染問題，根據(jù)總量減排與大氣環(huán)境質(zhì)量改善之間的響應(yīng)關(guān)系，建立起以空氣質(zhì)量改善為核心的總量控制方法，實(shí)施SO2、NOx、顆粒物、VOCs等多污染物的協(xié)同減排。

第四，探索有利于聯(lián)防聯(lián)控的新機(jī)制和新模式。對區(qū)域大氣環(huán)境有重大影響的電廠、石化、鋼鐵、水泥等建設(shè)項目，探索實(shí)施重大項目環(huán)境影響評價會商機(jī)制。

4 研究小結(jié)

我國目前公眾對大氣環(huán)境污染問題的敏感度較高，全面改善空氣環(huán)境質(zhì)量業(yè)已成為重要的民生問題，并日益緊迫，為此必須在政策頂層設(shè)計上制定出科學(xué)合理的大氣環(huán)境管理技術(shù)路線和系統(tǒng)有效的對策措施。

我國環(huán)境管理自上世紀(jì)70年代初起步以來，其目標(biāo)與重心在不斷調(diào)整與升級，相應(yīng)的管理模式也在轉(zhuǎn)型，呈現(xiàn)出明顯的轉(zhuǎn)型升級軌跡:初期的達(dá)標(biāo)排放階段;中期的總量控制階段;目前的質(zhì)量改善轉(zhuǎn)型升級階段。尤其“十一五”時期，我國環(huán)境管理模式是以主要污染物總量減排為中心，自上而下，層層分解與考核減排指標(biāo)，減排取得積極進(jìn)展。然而隨著環(huán)境形勢的變化，公眾對環(huán)境質(zhì)量越來越關(guān)注，傳統(tǒng)的環(huán)境監(jiān)測評價結(jié)果與公眾的主觀感受存在差異。由此決定我國環(huán)境管理重心由總量控制向質(zhì)量改善轉(zhuǎn)型升級已成為必然趨勢。環(huán)境管理重心由總量控制向質(zhì)量改善轉(zhuǎn)型升級，既是最終邁向公眾滿意的環(huán)保新道路的必然，也是日益嚴(yán)峻的環(huán)保形勢對先進(jìn)環(huán)境管理模式的迫切要求。

本文在總結(jié)我國大氣環(huán)境管理成功經(jīng)驗和分析未來大氣環(huán)境質(zhì)量面臨的形勢與挑戰(zhàn)的基礎(chǔ)上，提出我國大氣環(huán)境管理重心必須由總量控制向質(zhì)量改善轉(zhuǎn)型以及相關(guān)對策措施:突破我國目前大氣復(fù)合污染這一城市群社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸，從環(huán)境管理體制等方面看，應(yīng)重點(diǎn)做好以下工作:第一，在管理機(jī)制方面，構(gòu)建“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一監(jiān)管、統(tǒng)一評估、統(tǒng)一協(xié)調(diào)”的區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制;第二，推行區(qū)域主要大氣污染物排污權(quán)有償使用與交易機(jī)制等制度;第三，建立起以空氣質(zhì)量改善為核心的總量控制方法，實(shí)施SO2、NOx、顆粒物、VOCs等多污染物的協(xié)同減排;第四，探索有利于聯(lián)防聯(lián)控的新機(jī)制和新模式。

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