淺析我國(guó)遭受的反補(bǔ)貼問(wèn)題

劉星翰 江蘇大學(xué)

淺析我國(guó)遭受的反補(bǔ)貼問(wèn)題

劉星翰 江蘇大學(xué)

自從加拿大在2004年對(duì)我國(guó)實(shí)施3起反補(bǔ)貼措施，從而終止了我國(guó)不受反補(bǔ)貼措施影響的歷史；美國(guó)商務(wù)部和國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)在 2008年雙雙對(duì)我國(guó)環(huán)狀焊接碳素鋼管（也稱標(biāo)準(zhǔn)管）做出了肯定性裁決，并在7月頒布征收最高達(dá) 615.92%反補(bǔ)貼稅的第一令，也開(kāi)啟了成功對(duì)中國(guó)使用反補(bǔ)貼措施的先河。原先對(duì)華是否可實(shí)施反補(bǔ)貼措施的僵持和疑問(wèn)，在加拿大和美國(guó)的成功應(yīng)用面前，已經(jīng)得到了事實(shí)的回應(yīng)，而關(guān)于中國(guó)非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不適用反補(bǔ)貼措施的規(guī)定，也在美加對(duì)華的反補(bǔ)貼裁決面前變得無(wú)足輕重。WTO《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼協(xié)定》（簡(jiǎn)稱SCM協(xié)定）規(guī)定了嚴(yán)格的反補(bǔ)貼措施的紀(jì)律，同時(shí)WTO比以往更為有效的爭(zhēng)端解決機(jī)制也遏制了反補(bǔ)貼措施的濫用。但是中國(guó)卻在近年遭受著全球半數(shù)以上的反補(bǔ)貼調(diào)查，如此嚴(yán)峻的形勢(shì)，發(fā)人深省。本文將從中國(guó)遭受的反補(bǔ)貼調(diào)查形勢(shì)著手，分析可能的原因，并提出相應(yīng)建議。

一、中國(guó)遭受反補(bǔ)貼問(wèn)題的現(xiàn)狀分析

世貿(mào)組織的反補(bǔ)貼規(guī)則是發(fā)達(dá)國(guó)家建立在完全市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制上的一套游戲規(guī)則，同反傾銷一樣，都是WTO針對(duì)不公平貿(mào)易的補(bǔ)救措施，但反傾銷是針對(duì)企業(yè)產(chǎn)品的不公平貿(mào)易價(jià)格，反補(bǔ)貼則是針對(duì)外國(guó)政府的不公平貿(mào)易價(jià)格。2004年是WTO成立以來(lái)中國(guó)遭受反補(bǔ)貼調(diào)查的第一年，同時(shí)也是世界反補(bǔ)貼格局發(fā)生重大變化的一年。在此之前，印度是遭受反補(bǔ)貼調(diào)查最多的國(guó)家，而中國(guó)是與反補(bǔ)貼調(diào)查絕緣的。但是當(dāng)加拿大成功對(duì)中國(guó)進(jìn)行反補(bǔ)貼調(diào)查之后，經(jīng)過(guò)兩年的緩沖期，從此世界反補(bǔ)貼調(diào)查的矛頭就指向了中國(guó)。反補(bǔ)貼措施已經(jīng)成功被運(yùn)用到中國(guó)這個(gè)原本受《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施》保護(hù)的國(guó)家，并對(duì)中國(guó)的被調(diào)查企業(yè)打擊嚴(yán)重。表1是全球及針對(duì)中國(guó)的反補(bǔ)貼情況，從中我們可以看出世界反補(bǔ)貼發(fā)展趨勢(shì)。

國(guó)際多邊貿(mào)易體制下，永遠(yuǎn)是制定“游戲規(guī)則”的一方獲益，而發(fā)達(dá)國(guó)家正在用其一起又一起的調(diào)查和判例，慢慢建筑著對(duì)華實(shí)施反補(bǔ)貼措施的規(guī)則，也生動(dòng)地告訴中國(guó)究竟什么樣的補(bǔ)貼才是西方發(fā)達(dá)國(guó)家認(rèn)為需要遏制和打擊的對(duì)象。下面通過(guò)世界貿(mào)易組織官網(wǎng)的反補(bǔ)貼數(shù)據(jù)及國(guó)外對(duì)華反補(bǔ)貼的案件情況的分析，對(duì)中國(guó)的反補(bǔ)貼問(wèn)題進(jìn)行總結(jié)歸納：

1.中國(guó)已經(jīng)成為世界反補(bǔ)貼調(diào)查的重災(zāi)區(qū)。從04年開(kāi)始，針對(duì)中國(guó)的反補(bǔ)貼立案數(shù)逐漸增加，占全球立案數(shù)的比重為50%，而在07年后更是達(dá)到67%。中國(guó)占世界出口總量的9.6%，卻遭受著世界超過(guò)半數(shù)的反補(bǔ)貼調(diào)查，中國(guó)面對(duì)的反補(bǔ)貼形勢(shì)可見(jiàn)一斑。

2.反補(bǔ)貼與反傾銷合并調(diào)查占據(jù)較大比例。據(jù)相關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，在中國(guó)所遭受的29起反補(bǔ)貼案件中，屬于反傾銷和反補(bǔ)貼合并調(diào)查的超過(guò)20起。

3.高比例的反補(bǔ)貼措施實(shí)施率。全球的反補(bǔ)貼措施實(shí)施率為53%，而中國(guó)則為71%（因?yàn)榉囱a(bǔ)貼立案申請(qǐng)到裁決通常一年，故將95年采取措施數(shù)和09年立案數(shù)剔除）。另外根據(jù)商務(wù)部最新統(tǒng)計(jì)總結(jié)，截止2010年6月2日，又有2起反補(bǔ)貼立案，3起案件采取征稅措施。

4.美大地區(qū)是主要的反補(bǔ)貼發(fā)起者和措施采取者。在 29起立案中，美國(guó)、加拿大、澳大利亞分別發(fā)起16起、8起、3起，共為27起，約占總數(shù)的93%；而在17起采取措施的案件中，則全部由美國(guó)和加拿大實(shí)施，美國(guó)略多為10起，加拿大為7起。值得注意的是雖然美加是反補(bǔ)貼的主要發(fā)起者，但是南非、印度、歐盟等已經(jīng)對(duì)華開(kāi)始采取反補(bǔ)貼調(diào)查，并且有不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)。

表1 全球及針對(duì)中國(guó)的反補(bǔ)貼情況

5.賤金屬及其制品是遭受調(diào)查最多的行業(yè)。在 29起案件中有 16起是對(duì)賤金屬及其制品的調(diào)查，占到50%以上，而其中9起已經(jīng)被裁定為采取措施。據(jù)商務(wù)部最新通報(bào)的3起案件中有2起也是針對(duì)該類，4起已采取征稅措施的案件則全部都是。

6.補(bǔ)貼幅度的判定在應(yīng)訴和非應(yīng)訴企業(yè)之間差別很大。例如2008年7月31日，美國(guó)商務(wù)部收到起訴書(shū)，對(duì)來(lái)自中國(guó)的廚房用擱板和網(wǎng)架進(jìn)行反補(bǔ)貼調(diào)查，2009年9月14日發(fā)布反補(bǔ)貼令，廣東偉經(jīng)日用五金制品有限公司積極配合調(diào)查，最終征收的反補(bǔ)貼稅率是13.3%，而等其他企業(yè)由于沒(méi)有配合美國(guó)商務(wù)部的反補(bǔ)貼調(diào)查，所以被賦予高額補(bǔ)貼稅率，中山立輝為 170.82%，其他五家為149.91%。高額懲罰性關(guān)稅意味著完全丟失國(guó)外市場(chǎng)，企業(yè)生存更為困難。

7.案件中，適用反補(bǔ)貼措施的補(bǔ)貼多屬于可訴補(bǔ)貼。補(bǔ)貼項(xiàng)目種類幾乎涵蓋了SCM協(xié)定第1條下“稅收豁免”、“資金直接轉(zhuǎn)移”、“政府物資提供”的各種類型，其中“稅收豁免”類型補(bǔ)貼項(xiàng)目數(shù)較多。

8.“替代國(guó)基準(zhǔn)”和“專向性”的界定是兩個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。美國(guó)商務(wù)部在其對(duì)華反補(bǔ)貼調(diào)查中，多處使用了“替代基準(zhǔn)”，如其在復(fù)合編織袋案中就采用了泰國(guó)的土地價(jià)格來(lái)比較涉案中國(guó)政府供地的價(jià)格，并采用了WORLDTRADE ALTAS DADA的國(guó)際價(jià)格來(lái)比較涉案石化產(chǎn)品的采購(gòu)價(jià)格；美國(guó)商務(wù)部對(duì)涉案稅收政策在SCM協(xié)定“專向性”的認(rèn)定解釋上顯得比較隨意，如認(rèn)定外商投資企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策都屬于專向性補(bǔ)貼，開(kāi)創(chuàng)了一個(gè)特殊的專向性標(biāo)準(zhǔn)。以上兩點(diǎn)都加大了中國(guó)企業(yè)的應(yīng)訴難度。

二、中國(guó)遭受反補(bǔ)貼問(wèn)題的原因分析

1.中國(guó)的國(guó)情確定了補(bǔ)貼的存在。中國(guó)是轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)國(guó)家，且地區(qū)間、產(chǎn)業(yè)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡等使補(bǔ)貼存在成為一種必然；而貿(mào)易量增長(zhǎng)后，貿(mào)易摩擦也隨之增加，都為反補(bǔ)貼埋下隱患。已故著名的世貿(mào)組織專家趙維田教授曾說(shuō)，“中國(guó)的政府對(duì)企業(yè)補(bǔ)貼…千頭萬(wàn)緒、五花八門(mén)、形形色色，自己也意識(shí)難以理出個(gè)頭緒”。這是實(shí)情，我國(guó)的出口補(bǔ)貼政策、進(jìn)口替代政策、外資稅收政策、外資產(chǎn)業(yè)政策、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策、信貸資金政策等都與補(bǔ)貼密切相關(guān)，這些很大程度上都是SCM協(xié)議中的禁止性補(bǔ)貼和可訴補(bǔ)貼。

2.反補(bǔ)貼與反傾銷本身的關(guān)聯(lián)，使兩者的合并調(diào)查成為主流。

兩者有天然的聯(lián)系性，包括WTO相關(guān)的法律文件，兩者也常常沒(méi)有嚴(yán)格的區(qū)分，而針對(duì)我國(guó)產(chǎn)品較低端的特點(diǎn)，往往是在有傾銷的跡象時(shí)才會(huì)導(dǎo)致反補(bǔ)貼調(diào)查；同時(shí)，在各國(guó)對(duì)國(guó)際經(jīng)濟(jì)利益的關(guān)系及其調(diào)適進(jìn)行了全面的更深層的思考，“雙反”為隱藏在貿(mào)易摩擦表象后的財(cái)政、貨幣、國(guó)際收支等政策領(lǐng)域中的差異進(jìn)行了一攬子的綜合解決提供了方案。

3．補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼主要涉及政府行為，所以措施嚴(yán)厲強(qiáng)硬。反補(bǔ)貼常常是一國(guó)政府按照國(guó)內(nèi)法律程序發(fā)起調(diào)查，以確認(rèn)本國(guó)國(guó)內(nèi)的相同或者類似產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)是否因出口國(guó)的補(bǔ)貼而受到損害，指向性明確，所以只要認(rèn)定補(bǔ)貼行為與存在的損害有因果關(guān)系，所采取的救濟(jì)措施往往十分嚴(yán)厲，對(duì)補(bǔ)貼國(guó)的企業(yè)和政府是雙重打擊。

4．產(chǎn)品出口地區(qū)集中，出口結(jié)構(gòu)單一，使問(wèn)題更加嚴(yán)重。我國(guó)產(chǎn)品出口集中于歐盟、美國(guó)和日本等少數(shù)國(guó)家和地區(qū)，集聚攀升的出口量嚴(yán)重沖擊了當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)，加之出口產(chǎn)品多為原料和勞動(dòng)力成本低、研發(fā)投入少的勞動(dòng)密集型產(chǎn)品，這必然導(dǎo)致如果國(guó)外對(duì)華反補(bǔ)貼訴訟一旦成功，案例法下將會(huì)使調(diào)查和裁決變得簡(jiǎn)單，那么中國(guó)整個(gè)出口產(chǎn)業(yè)將面臨遭遇反補(bǔ)貼調(diào)查的風(fēng)險(xiǎn)。

5．SCM附件1對(duì)可訴補(bǔ)貼的規(guī)定卻不明確，容易轉(zhuǎn)為禁止性補(bǔ)貼。因?yàn)槠鹪V方在裁定損害時(shí)有很大的自由度，也成為雙方據(jù)理力爭(zhēng)的焦點(diǎn)。對(duì)于可訴補(bǔ)貼的認(rèn)定，SCM協(xié)定僅給出一個(gè)模糊性的判定方法，即損害另一成員的國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)；是其他成員的直接或間接利益喪失或減損；嚴(yán)重侵害另一成員的利益。這造成了雙方對(duì)補(bǔ)貼是否存在的問(wèn)題產(chǎn)生分歧，也容易擴(kuò)大申訴和裁定的范圍。

6．“替代基準(zhǔn)”是歧視性條款，“專向性”的解釋不明確?！吨袊?guó)入世議定書(shū)》第15條（b）款允許WTO進(jìn)口成員方“考慮使用中國(guó)以外的價(jià)目和條件”為基準(zhǔn)，降低了進(jìn)口國(guó)對(duì)中國(guó)補(bǔ)貼項(xiàng)目的認(rèn)定難度，提高了其自由裁量的空間；專向性是認(rèn)定補(bǔ)貼是否存在的關(guān)鍵，但是法律法規(guī)雖然提出了一些明確的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和條件，卻對(duì)其中的關(guān)鍵性詞語(yǔ)都沒(méi)有明確的定義，故而不能保證解釋和裁決的公正性，也不利于應(yīng)訴方的抗辯。

三、應(yīng)對(duì)國(guó)外反補(bǔ)貼的對(duì)策建議

針對(duì)我國(guó)在反補(bǔ)貼調(diào)查中遇到的問(wèn)題及其原因，從長(zhǎng)期和短期兩個(gè)方面對(duì)我國(guó)反補(bǔ)貼調(diào)查提出對(duì)策建議。

（一）長(zhǎng)期對(duì)策

中國(guó)的反補(bǔ)貼問(wèn)題任重而道遠(yuǎn)，所造成的危害程度較反傾銷而言有過(guò)之而無(wú)不及，反補(bǔ)貼作為對(duì)付中國(guó)經(jīng)濟(jì)的新武器將發(fā)揮更大的作用。中國(guó)最大的反傾銷訴訟地——?dú)W盟在2010年4月20日也已經(jīng)加入了對(duì)華反補(bǔ)貼的隊(duì)伍，印度和南非雖然最終取消了反補(bǔ)貼調(diào)查，但其針對(duì)中國(guó)的反補(bǔ)貼意圖已經(jīng)非常明顯。所以中國(guó)必須以SCM協(xié)定為基點(diǎn)，規(guī)范我國(guó)的補(bǔ)貼機(jī)制。

1．加快經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，調(diào)整出口結(jié)構(gòu)是應(yīng)對(duì)貿(mào)易救濟(jì)措施的根本出路。我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求各產(chǎn)業(yè)不能僅停留在產(chǎn)業(yè)鏈低端分享微薄利潤(rùn)，必須依靠就夠調(diào)整，加快自主創(chuàng)新，掌握核心技術(shù)，增加產(chǎn)品附加值，進(jìn)入產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈高端。這是一個(gè)不斷革新的過(guò)程，在這方面，日本的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。

2．反補(bǔ)貼立法刻不容緩。我國(guó)對(duì)反補(bǔ)貼的法律條文僅有2004年的《中華人民共和國(guó)反補(bǔ)貼條例》，但僅針對(duì)出口到我國(guó)的補(bǔ)貼產(chǎn)品進(jìn)行限制，卻沒(méi)有對(duì)我國(guó)的出口補(bǔ)貼進(jìn)行限制，容易遭到他國(guó)的反補(bǔ)貼調(diào)查；而且立法層次低，僅是行政法規(guī)，權(quán)威性不足。所以，在時(shí)機(jī)漸漸成熟之際，反補(bǔ)貼立法已迫在眉睫。

3．逐步取消禁止性補(bǔ)貼，合理利用一些可訴補(bǔ)貼，向不可訴補(bǔ)貼靠攏。對(duì)出口補(bǔ)貼和進(jìn)口替代補(bǔ)貼，我國(guó)已經(jīng)承諾取消；可訴補(bǔ)貼是各國(guó)間爭(zhēng)議較大的地方，需要把握好應(yīng)用的范圍和度量，如政府對(duì)產(chǎn)品實(shí)行不超過(guò)從價(jià)總額5%的補(bǔ)貼、對(duì)某項(xiàng)產(chǎn)業(yè)實(shí)行小額補(bǔ)貼以彌補(bǔ)經(jīng)營(yíng)性虧損等都可合理利用。另外，SCM協(xié)定規(guī)定了兩種不可訴補(bǔ)貼：一是所有的非專向補(bǔ)貼，二是雖有專向性確屬例外的補(bǔ)貼，主要指研發(fā)補(bǔ)貼、貧困地區(qū)補(bǔ)貼和環(huán)保補(bǔ)貼，盡管從專向性角度都毫無(wú)疑問(wèn)屬于專向性補(bǔ)貼，但由于不會(huì)對(duì)國(guó)際貿(mào)易和資源配置產(chǎn)生扭曲作用或者影響十分有限，而且對(duì)于經(jīng)濟(jì)水平較低的發(fā)展中國(guó)家其對(duì)于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)良性發(fā)展意義重大。因此不論是長(zhǎng)期機(jī)制還是短期政策，我國(guó)都需要利用SCM規(guī)則使補(bǔ)貼合法化。

（二）短期對(duì)策

我國(guó)正在遭受著或?qū)⒃馐芨嗟姆囱a(bǔ)貼調(diào)查，這對(duì)我國(guó)的政府和應(yīng)訴企業(yè)必將是一個(gè)嚴(yán)酷的考驗(yàn)，尤其在經(jīng)驗(yàn)不足的情況下，應(yīng)訴能力的考驗(yàn)是重中之重。對(duì)于反補(bǔ)貼調(diào)查的應(yīng)訴，我們需要一個(gè)基本的假設(shè)前提：一是相信起訴國(guó)國(guó)內(nèi)法律的公正性；二是相信 SCM規(guī)則的有效性。以摒除應(yīng)訴的消極心態(tài)，轉(zhuǎn)以積極的態(tài)度應(yīng)對(duì)反補(bǔ)貼調(diào)查，爭(zhēng)取在反補(bǔ)貼領(lǐng)域參與“游戲規(guī)則”的制定。

1．對(duì)由于體制性問(wèn)題而引發(fā)的補(bǔ)貼。我們?cè)诂F(xiàn)階段只有通過(guò)積極應(yīng)訴和有力答辯來(lái)降低認(rèn)定的補(bǔ)貼率機(jī)會(huì)，卻無(wú)法從根本上撤銷這些補(bǔ)貼。

2．鑒于專向性問(wèn)題解釋的重要性和模糊性，將其作為應(yīng)訴重點(diǎn)積極運(yùn)作。

3．應(yīng)訴中要積極援引相關(guān)案例，同時(shí)也為后續(xù)企業(yè)提供案例支持。

4．尋求爭(zhēng)端解決機(jī)制解決問(wèn)題。利用 SCM在救濟(jì)手段上的雙軌制，將反補(bǔ)貼置于WTO多邊機(jī)制之下，以便維護(hù)我國(guó)企業(yè)的合法權(quán)益。

5．關(guān)注其他成員國(guó)的補(bǔ)貼措施，加大我國(guó)的反補(bǔ)貼調(diào)查力度。目前，我國(guó)僅在2009年提出一起“雙反”調(diào)查，比較所遭受的調(diào)查而言，數(shù)量上差距明顯。發(fā)起反補(bǔ)貼調(diào)查對(duì)我國(guó)有格外重要的意義。

[1]鄒琪等，反補(bǔ)貼與中國(guó)產(chǎn)業(yè)安全，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社[M]，2006，第298頁(yè).

[2]卜海，國(guó)際經(jīng)濟(jì)中的補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼，中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社[M]，2009，第181頁(yè).

[3]林慧玲，美國(guó)反補(bǔ)貼法中的專向性標(biāo)準(zhǔn)及其使用問(wèn)題[J]，世界貿(mào)易組織動(dòng)態(tài)與研究，2010，（1），41-47.

[4]董文海，銅版紙出口再遭“雙反”原因分析及應(yīng)對(duì)策略[J]，中華紙業(yè)，2009，（23），47-51.

[5]王軍，官松，經(jīng)濟(jì)危機(jī)下我國(guó)開(kāi)展反補(bǔ)貼研究的重要意義 [J]，國(guó)際貿(mào)易問(wèn)題，2009,(11),62-67.

10.3969/j.issn.1003-5559.2010.10.012