許玉明：疾呼農(nóng)民工市民化(一)

文︱重慶社會(huì)科學(xué)院 許玉明 楊 玲 圖︱本刊資料

農(nóng)民工市民化就是農(nóng)民工及其總供養(yǎng)人口戶籍城市化并享受與城市居民一致的社會(huì)福利與社會(huì)保障政策。

專(zhuān)家簡(jiǎn)介許玉明，女，重慶社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究所所長(zhǎng)，從事 區(qū)域經(jīng)濟(jì)、技術(shù)經(jīng)濟(jì)、城市經(jīng)濟(jì)研究。僅2003年至2009年底，有成果320萬(wàn)字，包括有專(zhuān)業(yè)著作8本，有專(zhuān)業(yè)論文21篇，有專(zhuān)業(yè)研究報(bào)告53份，在近五年連續(xù)被評(píng)為重慶社會(huì)科學(xué)院優(yōu)秀工作者和重慶市優(yōu)秀工作者。

農(nóng)民工市民化就是農(nóng)民工及其總供養(yǎng)人口戶籍城市化并享受與城市居民一致的社會(huì)福利與社會(huì)保障政策。

戶籍制度是政府對(duì)轄區(qū)人口進(jìn)行管理的一種必要手段，包括常住、暫住、出生、死亡、遷出、遷入、變更等7項(xiàng)人口登記制度的總稱(chēng)。依附于戶籍制度之上還有社會(huì)保障、子女入學(xué)、勞動(dòng)就業(yè)、住房等方面的管理制度，戶籍制度與依附于之上的制度形成了高度的關(guān)聯(lián)性。

變味的戶籍

戶籍管理的功能本是單純的，即證明公民身份，并為政府提供準(zhǔn)確的人口數(shù)據(jù)和基本資料。因?yàn)榇罅哭r(nóng)村人口希望進(jìn)城就業(yè)而城市根本無(wú)法接納，由此戶籍制度邏輯地演化為限制國(guó)民自由流動(dòng)的制度。

1958年的《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》，將人口劃分為農(nóng)業(yè)人口和城鎮(zhèn)人口，并以法律的形式限制農(nóng)民進(jìn)入城市以及城市間的人口相互流動(dòng)，形成了城鄉(xiāng)分離的“二元結(jié)構(gòu)”。賦予了戶籍制度特點(diǎn)：一是法律規(guī)定嚴(yán)格有加；二是，戶籍制度與社會(huì)保障體系緊密連接；三是公共資源供給與享用城鄉(xiāng)分割；四是固化區(qū)域國(guó)民收入再分配與戶籍人口的關(guān)系。

在當(dāng)前全國(guó)各地戶籍制度改革，大多數(shù)地區(qū)實(shí)施的系列改革都是朝著有利于城市發(fā)展的方向推進(jìn)。重點(diǎn)都以有利于城市的資金、人才等要素聚集為目標(biāo)。

在社會(huì)福利保障制度改革上，針對(duì)流動(dòng)人口制定了一些不需要財(cái)政過(guò)多付出的公共服務(wù)制度；相關(guān)公共服務(wù)改革上，也就是在形式上做一些文章，比如，大多省市進(jìn)行戶口遷移審批手續(xù)簡(jiǎn)化；對(duì)符合條件申請(qǐng)落戶的各類(lèi)人員，辦理戶口登記時(shí)，嚴(yán)格按照規(guī)定的辦理戶口收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)收取，不再收取城市增容費(fèi)等其它費(fèi)用等制度優(yōu)惠。

戶籍制度改革難以實(shí)質(zhì)性推進(jìn)，農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工多年不能成為城市居民，讓他們長(zhǎng)時(shí)間遠(yuǎn)離供養(yǎng)人口，形成巨大規(guī)模的留守兒童和空巢老人，其基本原因，是地方利益分割和與戶籍制度相關(guān)的綜合制度體系約束。

別再“重城輕鄉(xiāng)”

長(zhǎng)期以來(lái)，由于“重城輕鄉(xiāng)”以及農(nóng)村人口較多，在社會(huì)保障制度建立上都是以城市為主體。最具代表性的就是醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)制度以及最低生活保障制度。

城鄉(xiāng)對(duì)比，農(nóng)村的制度建立在時(shí)間上遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市，制度建立的強(qiáng)制性力度也比城市小得多。時(shí)至今日，農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度也沒(méi)有在全國(guó)范圍內(nèi)建立起來(lái)。

從社會(huì)保障資金來(lái)源看，政府對(duì)城鎮(zhèn)的支出遠(yuǎn)大于農(nóng)村。社會(huì)保障資金一般來(lái)源于國(guó)家、企業(yè)、個(gè)人，由于農(nóng)民屬于自我雇用，并與村集體有密切聯(lián)系，繳費(fèi)主體自然成為村集體和個(gè)人，導(dǎo)致占總?cè)丝?5%左右的農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)支出僅占全國(guó)社會(huì)保障費(fèi)總支出的11%，而占總?cè)丝?5%的城鎮(zhèn)居民卻占全國(guó)社會(huì)保障費(fèi)的87%。

城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度屬地化特點(diǎn)明顯，戶口成為能否享受保障的前置條件。首先，在城鄉(xiāng)之間按戶口分為城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度和農(nóng)村社會(huì)保障制度。其次，各地區(qū)之間保障水平不同，社會(huì)保障管理以及運(yùn)行按行政地域各成體系。

改革開(kāi)放以后，農(nóng)民的生活、就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療保障單位由農(nóng)村集體轉(zhuǎn)變?yōu)榧彝?，承包地則是保障的物質(zhì)條件。如，勞動(dòng)和社會(huì)保障部部長(zhǎng)鄭斯林曾說(shuō)，“當(dāng)前，農(nóng)民的社會(huì)保障應(yīng)該說(shuō)最主要的是農(nóng)民的土地，這個(gè)土地是他們最堅(jiān)強(qiáng)的社會(huì)保障”。

目前，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障整體上還沒(méi)有一個(gè)較成型的制度，農(nóng)村社會(huì)保障缺乏權(quán)利與義務(wù)對(duì)等的正式制度基礎(chǔ)?，F(xiàn)在的農(nóng)村社會(huì)保障是在非正規(guī)制度基礎(chǔ)上運(yùn)行的，帶有隨機(jī)性和盲目性。這些保障僅僅達(dá)到社區(qū)化，遠(yuǎn)未達(dá)到社會(huì)化，因而保障功能差。

從社會(huì)“五險(xiǎn)”的制度建設(shè)看，醫(yī)療保險(xiǎn)通過(guò)新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)制度、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度基本實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)人群全覆蓋。養(yǎng)老保險(xiǎn)制度僅在城鎮(zhèn)建立，農(nóng)村地區(qū)尚未形成正式制度。工傷、生育、失業(yè)保險(xiǎn)制度都已建立，但是由于這幾項(xiàng)制度的實(shí)施與企業(yè)（單位）直接相關(guān)，而農(nóng)民是自我雇用，所以也僅是在城鎮(zhèn)建立。

（本文摘編自國(guó)家社科基金課題《中國(guó)農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力及其撫養(yǎng)人口戶籍制度改革研究》；連載中，敬請(qǐng)關(guān)注。）