我國鈾礦勘探開采管理立法評析

謝青霞,花 明

(東華理工大學,撫州 344000)

我國鈾礦勘探開采管理立法評析

謝青霞,花 明

(東華理工大學,撫州 344000)

分析了我國鈾礦勘探開采管理的現(xiàn)狀,指出我國在鈾礦勘探開采方面既無法律和行政法規(guī),也無有效的部門規(guī)章對之進行明確規(guī)范,導致諸如管理部門的缺位、具體政策模糊、沖突以及非法開采冶煉現(xiàn)象嚴重、伴生鈾礦開采缺乏監(jiān)管等問題,嚴重影響我國鈾礦業(yè)的和諧發(fā)展,應通過立法明確鈾資源管理體制、明確鈾礦勘探開采準入制度、加強伴生放射性礦開發(fā)利用的控制管理、制定激勵機制促進鈾礦開采業(yè)中的循環(huán)經(jīng)濟。

鈾礦;勘探開采;管理;立法

世界能源危機的加重,以及大氣污染所導致的全球氣候變暖問題的惡化,核電因其能大規(guī)模供電以及接近零的碳排放而再次成為世界關注的焦點,我國也已經(jīng)及時地將積極發(fā)展核電作為我國的一項重要能源發(fā)展目標,根據(jù) 2006年國務院批準的《核電中長期發(fā)展規(guī)劃 (2005—2020)》,到 2020年我國核電總裝機容量將達到 4 000萬千瓦,且根據(jù)這兩年的發(fā)展進度,這一目標將突破,預計至2020年將建成 7 000萬千瓦,在建 3 000萬千瓦,甚至更高。但如果沒有持續(xù)穩(wěn)定的鈾資源供應,所有的核電發(fā)展計劃都將落空。同時,鈾還是放射性物質,如管理不善其對環(huán)境所可能造成的破壞是難以估算的。

在鈾資源的管理法律制度方面,由于我國核工業(yè)系統(tǒng)長期以來以軍事化管理,管理依據(jù)主要體現(xiàn)為政策,現(xiàn)有的與鈾礦勘探開采有關的法律、行政法規(guī)非常有限,在當前各領域立法漸趨完善的情況下,鈾資源管理方面的立法明顯落后于我國的法治進程。

本文將在對現(xiàn)有的各項鈾礦勘探開采法律法規(guī)進行梳理的基礎上,對我國鈾礦勘探開采管理立法的完善提出粗淺的看法和建議,以期拋磚引玉,引起大家對鈾礦管理立法的重視,從而促進我國鈾礦業(yè)的和諧發(fā)展。

一、我國現(xiàn)有鈾礦勘探開采管理法律制度

(一)法律

我國《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》(以下簡稱《礦法》)對鈾礦勘探開采作了原則性規(guī)定。其中第十六條規(guī)定:開采放射性礦產(chǎn)的,可以由國務院授權的有關主管部門審批,并頒發(fā)采礦許可證。第二十六條規(guī)定:普查、勘探含有放射性元素的礦產(chǎn),必須采用省級以上人民政府有關主管部門規(guī)定的普查、勘探方法,并有必要的技術裝備和安全措施。

(二)行政法規(guī)

與鈾礦勘探開采有關的行政法規(guī)有三個:即國務院 1987年制訂發(fā)布了《中華人民共和國核材料管制條例》和國務院 1998發(fā)布的《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》、《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》。

1987年《核材料管制條例》規(guī)定國家核安全局負責民用核材料的安全監(jiān)督,核工業(yè)總公司負責管理全國的核材料,國防科工委負責涉及國防的核材料的安全和核準核材料許可證,并規(guī)定了核材料管制的具體辦法。該條例不調整鈾礦石及其初級產(chǎn)品,已移交給軍隊的核制品的管制也不適用該條例。很明顯,該條例有一些規(guī)定與現(xiàn)行管理體制不符合。

1998年的《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》規(guī)定勘查放射性礦產(chǎn)資源由國務院地質礦產(chǎn)主管部門審批登記,頒發(fā)勘查許可證;而《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》中規(guī)定開采放射性礦產(chǎn)資源,由國務院地質礦產(chǎn)主管部門審批登記,頒發(fā)采礦許可證。

(三)部門規(guī)章

真正直接對鈾礦勘探開采有具體規(guī)定的文件主要體現(xiàn)在 1987、1988年核工業(yè)部發(fā)布的四個部門規(guī)章 (詳見表1)。這些規(guī)章一方面由于機構設置的變化,其法律地位和效力都處于不確定狀態(tài);另一方面,由于我國經(jīng)濟發(fā)展及礦產(chǎn)資源管理形勢變化,其內容許多也已經(jīng)過時。

表1 我國鈾礦開采管理法律法規(guī)一覽表

(四)其它文件

1.2005年8月18日國務院發(fā)布《關于全面整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序的通知 (國發(fā) 〔2005〕28號)》,但該通知是以整頓煤炭資源開采秩序為重點,同時對鎢、錫、銻、稀土等保護性開采的特定礦種專項整治作了相關部署,而并未涉及鈾礦的開采保護。

2.2005年9月30日國土資源部的《關于規(guī)范勘查許可證采礦許可證權限有關問題的通知 (國土資發(fā)[2005]200號)》規(guī)定放射性礦產(chǎn)的勘查開采均需由國土資源部頒發(fā)勘查許可證和采礦許可證。

3.鑒于鈾礦勘探開采管制的缺失,我國南方曾一度出現(xiàn)嚴重非法開采冶煉鈾礦現(xiàn)象,國防科工委、公安部、國土資源部和國家環(huán)?？偩钟?2006年聯(lián)合發(fā)布了《關于整治鈾礦開采冶煉秩序的通知》。該通知規(guī)定由科工委牽頭,會同公安部、國土資源部和國家環(huán)?？偩值炔课M成全國鈾礦采冶專項整治辦公室,統(tǒng)一組織開展鈾礦開采冶煉秩序專項整治工作。全國鈾礦采冶秩序專項整治辦公室設在國防科工委。明確規(guī)定鈾礦開發(fā)應在國家統(tǒng)一管理和監(jiān)督下,由中國核工業(yè)集團公司根據(jù)國家需要進行有計劃地開發(fā)、經(jīng)營。

4.為適應我國積極發(fā)展核電的需要,國土資源部和國防科工委于 2008年發(fā)布了《關于加強鈾礦地質勘查工作的若干意見》,強調要健全完善鈾礦地質勘查工作體系,支持各類地質勘查隊伍積極開展鈾礦地質勘查工作。特別提到要充分發(fā)揮中央、地方和企業(yè)等各方面的積極性,有計劃地放開鈾礦地質勘查市場,逐步形成鈾礦地質勘查工作多元化投入機制,允許社會資本投入鈾礦勘查、開發(fā)領域。

二、當前我國鈾礦開采管理立法缺失引發(fā)的實際問題

(一)管理部門的缺位

從以上相關立法的分析可見我國目前并無一個全面負責鈾資源管理的負責部門。1955年,第一屆全國人大常委會議通過成立中華人民共和國第三機械工業(yè)部,主管中華人民共和國的核工業(yè)發(fā)展。1958年,第三機械工業(yè)部改為第二機械工業(yè)部。1982年,第二機械工業(yè)部改名為核工業(yè)部。1988年4月,核工業(yè)部撤銷,其原有職能劃入新建的能源部,同時組建了中國核工業(yè)總公司,承擔核軍工、核電、核燃料、核應用技術等領域的科研開發(fā)、建設和生產(chǎn)經(jīng)營,以及對外經(jīng)濟合作和進出口業(yè)務。1993年3月,撤銷能源部,核工業(yè)歸屬新成立的國防科學技術工業(yè)委員會;1998年撤銷原國防科學技術工業(yè)委員會,組建新的國防科學技術工業(yè)委員會,將原國防科工委管理國防工業(yè)的職能、國家計委國防司的職能以及各軍工總公司承擔的政府職能,統(tǒng)歸新組建的國防科學技術工業(yè)委員會管理。2008年國防科工委撤銷,有關核工業(yè)管理職能分別歸入國土資源部及工業(yè)和信息產(chǎn)業(yè)部國防科技工業(yè)局。

一方面,由于并無有關法律授權某個部門對鈾礦進行專項管理,鈾礦的勘探與開采許可審批與幾十種其他礦種一樣由國土資源部進行,這與鈾礦的特殊性和重要性是極不相稱的,也是與國際通行做法不一致的。

另一方面,軍工、礦管、環(huán)保、能源等多家單位都有權涉及鈾礦資源的管理。從而出現(xiàn)有的事情大家都來管,有的事情大家都不管的現(xiàn)象。

(二)具體政策模糊,甚至相互沖突

由于沒有相應的法律法規(guī),我國鈾礦業(yè)的管理主要是靠政策,再加上國務院機構的改革等各種因素,鈾礦業(yè)的有關的政策也很模糊,缺乏可操作性,甚至不同政策文件間發(fā)生沖突。

例如,2006年國防科工委、公安部、國土資源部和國家環(huán)?？偩致?lián)合發(fā)布了《關于整治鈾礦開采冶煉秩序的通知》,該通知明確規(guī)定鈾礦開發(fā)應在國家統(tǒng)一管理和監(jiān)督下,由中國核工業(yè)集團公司根據(jù)國家需要進行有計劃地開發(fā)、經(jīng)營。但國土資源部和國防科工委于 2008年發(fā)布了國土資發(fā)[2008]45號文件《關于加強鈾礦地質勘查工作的若干意見》,該文件強調要充分發(fā)揮中央、地方和企業(yè)等各方面的積極性,有計劃地放開鈾礦地質勘查市場,逐步形成鈾礦地質勘查工作多元化投入機制,允許社會資本投入鈾礦勘查、開發(fā)領域。這兩個文件前者說要同中國核工業(yè)集團公司有計劃地開發(fā)、經(jīng)營,后者說要放開,允許社會資本投入,明顯是相互沖突的。

再者國土資發(fā)[2008]45號文件強調要健全完善鈾礦地質勘查工作體系,支持各類地質勘查隊伍積極開展鈾礦地質勘查工作。特別提到要充分發(fā)揮中央、地方和企業(yè)等各方面的積極性,有計劃地放開鈾礦地質勘查市場,逐步形成鈾礦地質勘查工作多元化投入機制,允許社會資本投入鈾礦勘查、開發(fā)領域。但對以上事項在實際中如何操作卻并沒有具體的規(guī)定,“有計劃放開”中計劃是什么由誰定,“允許社會資本投入”中社會資本范圍是什么,投入模式如何?諸如此類許多問題都沒有明確。

由于政策的模糊、方向不明確,導致實踐中各有關單位步調不一致,多種社會力量從自身利益出發(fā),盲目進入鈾礦業(yè),投資鈾礦勘探開采,如不及時控制,勢必造成一擁而上、重復投資及至惡性競爭等在其他行業(yè)曾出現(xiàn)過的問題,對企業(yè)對國家都是損失,且勢必影響鈾礦業(yè)發(fā)展進程。

(三)非法開采冶煉現(xiàn)象嚴重,伴生鈾礦開采缺乏監(jiān)管

由于監(jiān)管不力,存在一些不具鈾礦開采資質的單位,以開采其他礦種為掩護,實際偷采鈾礦,造成鈾礦開采管理的混亂。這種現(xiàn)象不僅會造成鈾資源的浪費,還有可能使鈾流入社會,對國家安全構成威脅,導致政治的不合諧。

在開采其它金屬礦種和煤炭等的礦業(yè)公司,大多只開采其主體礦產(chǎn)資源,對其中的伴生鈾沒有綜合開采,不僅造成了鈾資源的浪費,還因其主體礦產(chǎn)品伴有放射性物質,對礦產(chǎn)品下游生產(chǎn)和人體健康產(chǎn)生嚴重污染。

三、對健全我國鈾礦勘探開采相關立法的建議

(一)明確鈾資源管理體制

針對目前鈾資源由多家管理,工作職責不清晰、責權不明及權責脫節(jié)現(xiàn)象,中央應該及時立法明確鈾資源的管理機構,對鈾資源實行國家一級管理,地方的鈾礦管理部門屬于派出機構。在國家鈾資源管理部門管理下,對全國鈾礦分布類型、品位、開發(fā)遠景等所有資料進行全面的普查、整理、歸類,并及時更新,實現(xiàn)我國鈾資源的統(tǒng)一規(guī)劃、有序開采。

鈾資源管理機構既負責鈾礦勘探、開采管理,也負責鈾資源的運輸、使用管理;既負責國內也負責對國外鈾資源開發(fā)利用。以此保證政策的統(tǒng)一、連續(xù),實現(xiàn)我國鈾礦勘探開發(fā)的統(tǒng)一規(guī)劃、合理投資,避免許多部門職能之間的交叉重疊以至沖突現(xiàn)象,保證國家在國內國外能源政策上的協(xié)調平衡。

(二)明確鈾礦勘探開采準入制度

隨著國際鈾礦產(chǎn)品價格的上升,多種社會力量從自身利益出發(fā),都有進入鈾礦勘探開采的強烈意愿,因此,我們應盡快通過立法明確準入制度,避免各種力量盲目進入鈾礦業(yè),造成一擁而上、重復投資及至惡性競爭等在其他行業(yè)曾出現(xiàn)過的問題,同時也能使我國鈾礦勘探開采有章可循,促進鈾礦業(yè)的科學發(fā)展。

通過財政、稅收、金融政策措施相互配套等經(jīng)濟政策手段調控國內鈾礦勘探開發(fā)及向國外的鈾礦勘探開發(fā)投資。

(三)加強伴生放射性礦開發(fā)利用的控制管理

目前對伴生鈾礦的管理除了在《中華人民共和國放射性污染防治法》中有原則性規(guī)定外,并無相應的具體可操作的法律規(guī)范。鑒于鈾礦的放射性,在很多伴生有鈾礦的其它礦種的開采中,如果沒有相關的規(guī)范,一方面會導致鈾礦的損失,另一方面會引起對環(huán)境的嚴重破壞,因此對伴生鈾礦開采的規(guī)范迫在眉睫。

應該通過科學測算,規(guī)定在鈾礦儲量達多少以上由具鈾礦開采資質部門開采;在開采伴生鈾礦的其它礦種時鈾含量達多少以上其應該按防污法規(guī)定采取放射性污染防治措施并經(jīng)鈾礦開采管理部門批準后方可開工;只有鈾含量在安全值以下才可直接按非放射性礦產(chǎn)開采。

(四)規(guī)定法律責任及促進鈾礦開采業(yè)中的循環(huán)經(jīng)濟的相關制度

一方面,要對違反鈾礦業(yè)管理的違法行為規(guī)定相應的法律責任及法律制裁。沒有法律后果的法律不能稱其為法律,在當前現(xiàn)有的鈾礦勘探開采管理法律法規(guī)及各項政策性文件中仔細分析便能發(fā)現(xiàn)我們規(guī)定很多違法行為時并沒有設置相應的法律責任,從而使得相關的制度不能得到很好地執(zhí)行。

另一方面,循環(huán)經(jīng)濟是當前我國乃至世界的戰(zhàn)略目標之一,在鈾礦業(yè)的發(fā)展中也應貫徹這一精神。我們應制定優(yōu)惠政策,鼓勵企業(yè)采用新技術、新工藝、新設備開發(fā)利用低品位礦,難選、難采、難利用礦,共伴生礦;制定優(yōu)惠政策,鼓勵大的企業(yè)綜合利用,充分回收利用殘礦資源,并在回收殘礦過程中,充分消耗無回收價值的選礦尾砂及其他固體廢棄物,提高資源的綜合開發(fā)利用水平,提高資源整體利用效率。

民用核電的快速發(fā)展,使得我國相關立法遠遠落后于實踐。作為一種具有放射性的重要的國防物質和能源材料,我國鈾礦勘探開采領域管理的加強,既關系到我國能源安全、能源發(fā)展戰(zhàn)略目標的實現(xiàn),也關系到我國環(huán)境安全,意義重大。在當前各領域立法漸趨完善的情況下,加強鈾資源管理立法,改變我們在鈾資源管理領域單純依靠政策的管理模式也是我們踐行依法治國、建立法治國家的必然要求。

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A critical review of the uranium mining legislation in PRC

XIE Qing-xia,et al.
(East-China Institute of Technology,Fuzhou344000,China)

Based on the analysis of the present situation of the uranium mining, this article points out that since there is neither lawnor Administrative Regulations onthe management of uranium exp lore, there have been a lot of illegal uranium mining activities in China whichwill undoubtedly impede the harmonic development of uranium mining. We should promulgate a series acts to rule the activities in the whole process of uranium mining.

uranium;exploring and mining;management;legislation

D922.67

A

1009-8976(2010)04-0046-04

2010-07-10

科技部科技支疆項目(項目編號:200840102-31課)江西省高校人文社科研究項目(項目編號:FX0902)

謝青霞 (1970—),女 (漢),江西寧岡,副教授主要研究礦產(chǎn)資源法、能源法及新加坡法律。