社會(huì)組織在社會(huì)救助事業(yè)中的參與：合作與互動(dòng)

肖 莎

（東華大學(xué) 人文學(xué)院，上海 201620）

社會(huì)組織在社會(huì)救助事業(yè)中的參與：合作與互動(dòng)

肖 莎

（東華大學(xué) 人文學(xué)院，上海 201620）

在加強(qiáng)監(jiān)管的前提下，我國(guó)政府可從推動(dòng)社會(huì)服務(wù)政府購(gòu)買等方面入手，更多地讓社會(huì)組織參與對(duì)貧困者、“陽(yáng)光邊緣”人群、農(nóng)民工等弱勢(shì)社會(huì)群體的救助，讓社會(huì)組織獲得更多成長(zhǎng)的空間，構(gòu)建政府與社會(huì)組織的良好合作關(guān)系，避免政府一手包辦社會(huì)救助事業(yè)的弊端，也可改善社會(huì)治理結(jié)構(gòu)，推動(dòng)公民社會(huì)走向成熟，推動(dòng)社會(huì)走向和諧與穩(wěn)定。

社會(huì)組織；社會(huì)救助；政社合作；公民社會(huì)

社會(huì)救助是指國(guó)家和社會(huì)對(duì)無(wú)法維持基本生活的公民提供各種形式援助的制度安排。政府機(jī)制是各國(guó)發(fā)展社會(huì)救助事業(yè)的最主要工具,這種機(jī)制在實(shí)踐中發(fā)揮了重要作用。中國(guó)社會(huì)救助的實(shí)踐表明，離開中央政府強(qiáng)有力的資金支持和政策指導(dǎo)，社會(huì)救助不會(huì)在解決貧困問(wèn)題上有大的作為。[1]

毋庸置疑，在發(fā)展社會(huì)救助事業(yè)中，政府的主導(dǎo)作用應(yīng)該加強(qiáng)。另一方面，我們看到，十七大報(bào)告把社會(huì)組織①通常認(rèn)為，“社會(huì)組織”是人們?yōu)閳?zhí)行某種社會(huì)職能、完成特定目標(biāo)而建立的共同活動(dòng)的群體。十七大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)的社會(huì)組織是指政黨、政府之外的各類民間性的社會(huì)組織，也稱“新社會(huì)組織”，其基本屬性是非營(yíng)利性、非政府性、志愿性和社會(huì)性。類似用語(yǔ)還有非政府組織（NGO）、民間組織、非營(yíng)利組織、志愿組織、公民社會(huì)組織等。本文對(duì)這些稱謂未作詳細(xì)區(qū)分，在近似意義上等同“社會(huì)組織”。放到了全面推進(jìn)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)的高度進(jìn)行全面而系統(tǒng)的論述，提出要“發(fā)揮社會(huì)組織在擴(kuò)大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極作用，增強(qiáng)社會(huì)自治功能”，這說(shuō)明以社會(huì)組織為基礎(chǔ)的公民社會(huì)，正式獲得了政府的認(rèn)可。

改革開放30年來(lái)社會(huì)組織發(fā)展的歷史過(guò)程演繹了我國(guó)社會(huì)波瀾壯闊的歷史變革,即推動(dòng)著中國(guó)社會(huì)不可逆轉(zhuǎn)地走向公民社會(huì)。[2]公民社會(huì)要走向成熟，需要政府圍繞著“小政府、大社會(huì)”的政治體制改革目標(biāo)，由“管理型政府”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺?wù)型政府”。從政社合作的維度看，在現(xiàn)代公民社會(huì)中，政府要改變包攬和直接從事社會(huì)管理事務(wù)的狀態(tài)，而是作為服務(wù)的主導(dǎo)者，為各類社會(huì)力量搭建資源平臺(tái)，支持有服務(wù)能力的專業(yè)社會(huì)組織參與社會(huì)救助。

一、社會(huì)組織參與社會(huì)救助事業(yè)的必要性及現(xiàn)狀分析

作為“最后的安全網(wǎng)”，社會(huì)救助政策最重要的宗旨是反貧困。近年來(lái)，我國(guó)的社會(huì)救助事業(yè)總體發(fā)展平穩(wěn)，財(cái)政對(duì)社會(huì)救助的投入力度不斷加大，救助水平顯著提高，1993年社會(huì)救助福利費(fèi)支出17.01億元，占當(dāng)年財(cái)政支出的0.37%,1999年的這一比例仍為0.37%，到2003年，社會(huì)救助福利費(fèi)支出217.7億元，已占當(dāng)年財(cái)政支出的 0.88%，[3]（P167）較公平、公正地維護(hù)和保障了貧困人口的基本生活權(quán)益，但社會(huì)救助事業(yè)仍面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)：

一是反貧困的任務(wù)依然艱巨，雖然絕對(duì)貧困①絕對(duì)貧困指?jìng)€(gè)人或家庭缺乏起碼的以維持最低生活需求的資源。人口在持續(xù)減少，但致貧因素較復(fù)雜、返貧壓力增大，相對(duì)貧困②相對(duì)貧困指?jìng)€(gè)人或家庭所擁有的資源，可以滿足其基本的生活需要，但是不足以使其達(dá)到一個(gè)社會(huì)的平均生活水平，通常只能維持遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于平均生活水平的狀況。人口增加，持續(xù)性貧困人口凸現(xiàn)。當(dāng)前,我國(guó)每年需要救濟(jì)的災(zāi)民近7000萬(wàn)人次，有2200多萬(wàn)城市低保對(duì)象，6000多萬(wàn)農(nóng)村貧困人口，還有8000多萬(wàn)殘疾人，1.4 億多老年人。[4]（PP.118－119）這些數(shù)量龐大的弱勢(shì)群體的存在，客觀上需要強(qiáng)化社會(huì)組織對(duì)政府救助體系的補(bǔ)充效應(yīng)，幫助政府化解因貧困問(wèn)題而引起的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

二是社會(huì)救助政策主要針對(duì)絕對(duì)貧困人口設(shè)計(jì)，救助標(biāo)準(zhǔn)偏低。以社會(huì)救助的核心政策最低生活保障制度為例，從民政部2008年1月公布的36個(gè)中心城市的低保標(biāo)準(zhǔn)看，最高的是深圳，361元/月，僅有10個(gè)城市的低保線在300元以上。城市低保水平被設(shè)定在維持最低生活水平上,農(nóng)村的低保水平更低，這樣的標(biāo)準(zhǔn)與國(guó)際通用的貧困線相比還有距離，無(wú)法為貧困家庭提供充足的幫助。

三是政府救助的覆蓋人群還有盲區(qū)，部分社會(huì)成員游離在政府救助的保障網(wǎng)之外。如進(jìn)城農(nóng)民工受戶籍限制，不能獲得或只能獲得有限的社會(huì)救助。再比如，我國(guó)城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度已在全國(guó)全面建立，但在多數(shù)地區(qū)，所患大病重病不在規(guī)定病種之內(nèi)的患者等特殊對(duì)象不能被現(xiàn)行醫(yī)療救助制度覆蓋。

現(xiàn)代社會(huì)中各種社會(huì)問(wèn)題日趨復(fù)雜化，由政府包辦救助服務(wù)不容易全面有效地達(dá)到目的，因?yàn)樘幱谏鐣?huì)底層的各種貧困及貧困邊緣群體所需要的并不僅僅是物質(zhì)幫助。因此，更適宜的做法是以政府為主導(dǎo)進(jìn)行多方合作，整合社區(qū)資源、培育社會(huì)組織這一建設(shè)公民社會(huì)的重要載體參與幫困救助。在全社會(huì)都在關(guān)注公平和民生的氛圍下，為了繼續(xù)和貧困作斗爭(zhēng)，保障貧困人口的生存權(quán)，加強(qiáng)政社合作非常有必要（參見表 1）。

表1 政府機(jī)制與社會(huì)組織在社會(huì)救助事業(yè)中的優(yōu)劣勢(shì)比較

若以和政府資源的關(guān)聯(lián)程度劃分，社會(huì)組織可分為官方背景的社會(huì)組織和非官方背景（草根）社會(huì)組織兩大類，部分國(guó)際背景的NGO(如香港樂(lè)施會(huì)、世界宣明會(huì))也參與了國(guó)內(nèi)的救助事業(yè)。在我國(guó)，官方背景的社會(huì)組織（如中國(guó)紅十字基金會(huì)、中國(guó)扶貧基金會(huì)）有著重要社會(huì)影響，它們絕大多數(shù)與政府有著極其密切的協(xié)作關(guān)系，掌控了大量來(lái)自政府的資源。數(shù)量更多的是草根NGO，即完全由個(gè)人、群體自愿發(fā)起的，自下而上發(fā)展的公益性團(tuán)體，他們與政府資源的聯(lián)系較少。從組織形態(tài)劃分，社會(huì)組織主要包括社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)、民辦非企業(yè)單位三大類。據(jù)民政部的統(tǒng)計(jì)，截至2009年底，登記注冊(cè)的社會(huì)組織總量接近42.5萬(wàn)個(gè)。其中社會(huì)團(tuán)體23.5萬(wàn)個(gè)，民辦非企業(yè)單位18.8萬(wàn)個(gè)，基金會(huì)1780個(gè)。但考慮到相關(guān)法律與政策缺失所帶來(lái)的社會(huì)組織注冊(cè)難情況已持續(xù)多年，如果把未經(jīng)民政部門注冊(cè)的大量草根社會(huì)組織歸入的話，社會(huì)組織的總量大大超出民政部的統(tǒng)計(jì)數(shù)字，王名的估計(jì)在200萬(wàn)-270萬(wàn)之間，俞可平估計(jì)為300萬(wàn)個(gè)左右。[5]

當(dāng)前社會(huì)組織參與社會(huì)救助事業(yè)的形式主要有四種:

第一種是政府出資向社會(huì)組織購(gòu)買救助服務(wù)。2003年，上海市民政局在浦東新區(qū)和靜安區(qū)開展慈善救助服務(wù)試點(diǎn)，扶持社會(huì)組織參與對(duì)城市生活無(wú)著流浪乞討人員的救助。目前，在上海，政府推動(dòng)、社會(huì)組織參與的慈善救助服務(wù)模式已初步確立，全市已成立了20多家慈善救助服務(wù)社 （均注冊(cè)為民辦非企業(yè)單位）。市民政局投入300萬(wàn)元專項(xiàng)資金，為救助服務(wù)社購(gòu)置配發(fā)了統(tǒng)一標(biāo)識(shí)的服務(wù)車，各慈善救助服務(wù)社的經(jīng)費(fèi)通過(guò)政府出資購(gòu)買服務(wù)的形式予以保證。

第二種形式是各種基金會(huì)以政府撥付、社會(huì)捐贈(zèng)等渠道獲得的經(jīng)費(fèi)參與救助困難群眾，其中以官方背景的公募基金會(huì)為主體。中國(guó)青少年發(fā)展基金會(huì)、中國(guó)人口福利基金會(huì)、中國(guó)兒童少年基金會(huì)等發(fā)起的“希望工程”、“幸福工程”、“春蕾計(jì)劃”等重大 NGO 工程在幫助失學(xué)兒童、救濟(jì)災(zāi)民和貧民中發(fā)揮了積極作用。

第三種形式是由社區(qū)公益性社會(huì)組織參與救助事業(yè)。社區(qū)民間組織扎根社區(qū)，服務(wù)社區(qū)百姓，為政府職能轉(zhuǎn)變提供了良好的載體。以榮獲“第四屆中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”的上海市普陀區(qū)長(zhǎng)壽路街道為例，該街道成立社區(qū)慈善超市，主要救助戶籍和居住地均在長(zhǎng)壽路街道轄區(qū)內(nèi)的弱勢(shì)群體，超市成立四年來(lái)，共募集善款300多萬(wàn)元，募集衣被、家電和日用品15萬(wàn)余件，救助社區(qū)困難群眾2萬(wàn)多人，救助金額200多萬(wàn)元。[6]

第四種形式是草根社會(huì)組織和活躍的志愿者結(jié)合在一起參與救助事業(yè)，體現(xiàn)了公民社會(huì)的本質(zhì)特征。汶川地震的巨大災(zāi)難催生了300萬(wàn)志愿者奔赴災(zāi)區(qū)，很多草根NGO反應(yīng)極其迅速，民眾的公民社會(huì)意識(shí)、參與意識(shí)在災(zāi)難中萌芽。草根NGO與志愿者深入一線，在緊急救援階段的反應(yīng)和提供的個(gè)性化服務(wù)，得到了公眾的廣泛認(rèn)可。

由于專業(yè)化社會(huì)組織的志愿性、群眾性特點(diǎn)，社會(huì)組織參與社會(huì)救助有助于更好地尊重受助者的知情權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)和管理權(quán)，讓受助者參與有關(guān)救助服務(wù)的資源評(píng)估、設(shè)計(jì)和管理，平衡社會(huì)利益。與草根社會(huì)組織相比，官方/準(zhǔn)官方背景的社會(huì)組織具有體制內(nèi)資源較多、動(dòng)員力較強(qiáng)等特點(diǎn)，在救助事業(yè)的參與中發(fā)揮了重要作用，這是因?yàn)樵谖覈?guó)，政府資源是決定社會(huì)組織能力高低的重要因素。但是，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，政社分開已成為我國(guó)社會(huì)管理體制改革的方向之一，社會(huì)組織和政府應(yīng)在法治的框架下依法定位、職能分開，建立起良性合作關(guān)系，提高社會(huì)整合水平，鼓勵(lì)、規(guī)范草根社會(huì)組織的參與應(yīng)成為加快發(fā)展社會(huì)救助事業(yè)的有效途徑。

二、加強(qiáng)政社合作，構(gòu)建新型救助體制

隨著科學(xué)發(fā)展觀的確立，我國(guó)的社會(huì)救助將突破以補(bǔ)缺型為主的體制，向以人的全面發(fā)展為內(nèi)涵的新型社會(huì)救助體制轉(zhuǎn)化。要踐行“以人為本”的發(fā)展觀，構(gòu)建新型的社會(huì)救助體制，不僅僅應(yīng)為已經(jīng)陷入絕對(duì)貧困者提供直接的物質(zhì)幫助，更應(yīng)該重視為有勞動(dòng)能力的絕對(duì)貧困和相對(duì)貧困者提供勞動(dòng)機(jī)會(huì)，幫助他們防范致貧風(fēng)險(xiǎn)。為此，促進(jìn)有勞動(dòng)能力的貧困者和收入略高于最低生活保障線的邊緣貧困者的就業(yè)，是構(gòu)建新型救助體制的首要宗旨。

政府目前仍是我國(guó)社會(huì)組織健康發(fā)展的最大推手，政府應(yīng)該采取多方面的措施，緩解社會(huì)組織發(fā)展的資金瓶頸，培育健康的、有資質(zhì)的社會(huì)組織參與救助事業(yè)，構(gòu)建新型救助體制。具體來(lái)說(shuō)，可采取的措施包括：

（一）當(dāng)前，中國(guó)的社會(huì)組織（特別是非官方背景的）的發(fā)展面臨著人才匱乏、項(xiàng)目短缺、經(jīng)費(fèi)不夠等諸多挑戰(zhàn)。在加強(qiáng)規(guī)劃、組織、監(jiān)督的前提下，政府應(yīng)從資金、場(chǎng)地、人力資源等各方面扶持社會(huì)組織，引導(dǎo)它們參與各種救助服務(wù)。

一項(xiàng)針對(duì)中西部農(nóng)戶的抽樣調(diào)查顯示，接受物質(zhì)救助的除了失去勞動(dòng)能力的人群外，還包括了相當(dāng)數(shù)量的未成年人和有勞動(dòng)能力的人群。[7]其實(shí)，要幫助有勞動(dòng)能力的貧困人口實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧，更為重要的是，將單純的物質(zhì)救助和為其提供受教育機(jī)會(huì)、勞動(dòng)機(jī)會(huì)結(jié)合起來(lái)。在此方面，社會(huì)組織大有可為。北京農(nóng)家女實(shí)用技能培訓(xùn)學(xué)校就是這樣一家社會(huì)組織，學(xué)校實(shí)施農(nóng)家女助學(xué)金項(xiàng)目，助學(xué)金的資助對(duì)象為貧困地區(qū)和貧困家庭的女性青少年，至2007年8月，共免費(fèi)培訓(xùn)了來(lái)自貧困地區(qū)的2500多名學(xué)員，其中2/3的人用所學(xué)技能在城市就業(yè)，[8]（P275）卓有成效地促進(jìn)了貧困農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移。

缺乏資金是不利于社會(huì)組織發(fā)展的首要因素，不少草根NGO一年的經(jīng)費(fèi)在10萬(wàn)元以內(nèi)，對(duì)有效地承接社會(huì)服務(wù)十分不利。要緩解社會(huì)組織發(fā)展的資金瓶頸問(wèn)題，除了更多地爭(zhēng)取來(lái)自政府的資助和民間的捐贈(zèng)以外，壯大志愿者隊(duì)伍，也是應(yīng)對(duì)措施之一。目前中國(guó)登記在冊(cè)的志愿者已超過(guò)3400萬(wàn)人，主要分為三類：依托共青團(tuán)組織發(fā)展的青年志愿者、依托民政系統(tǒng)的社區(qū)志愿者、依托社會(huì)組織/NGO的志愿者，從人數(shù)上看，第三類志愿者隊(duì)伍有進(jìn)一步發(fā)展壯大的空間。對(duì)志愿者這一重要的人力資源精心培育，是草根社會(huì)組織鞏固和發(fā)展的必要措施。根據(jù)朱健剛對(duì)上海和廣州兩家草根NGO的考察，草根NGO往往雇傭很少的職員，更多地吸收志愿者，鼓勵(lì)志愿者運(yùn)用專業(yè)能力開展項(xiàng)目，志愿者不計(jì)報(bào)酬的工作使得NGO可以不必費(fèi)心為職員工資籌款，把更多的時(shí)間花在項(xiàng)目本身的運(yùn)作上，[9]有效地緩解了草根NGO資金和人才短缺的困境。

當(dāng)然，社會(huì)組織也要努力提高服務(wù)于社會(huì)的能力。社會(huì)組織要想積極有效地參與救助服務(wù)，一定的專業(yè)技能是必須的。譬如，在緊急救援災(zāi)區(qū)的情況下，如何分配救災(zāi)物資就涉及物流體系、倉(cāng)儲(chǔ)管理、社區(qū)走訪等方面的專業(yè)素養(yǎng)，否則公平高效發(fā)放物資的目標(biāo)很難實(shí)現(xiàn)。

（二）在我國(guó)，社會(huì)救助服務(wù)的政府購(gòu)買雖然在部分地區(qū)有試點(diǎn)，但在當(dāng)前的財(cái)政體系中缺少制度化途徑，應(yīng)推動(dòng)政府更多地購(gòu)買救助服務(wù)，通過(guò)社會(huì)服務(wù)政府購(gòu)買的方式讓社會(huì)組織獲取政府的資助，將社會(huì)服務(wù)的政府購(gòu)買納入制度化的軌道，并提升社會(huì)組織的社會(huì)公信力。

政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)，實(shí)質(zhì)上是以財(cái)政資金對(duì)參與社會(huì)服務(wù)事業(yè)的社會(huì)組織提供資助。經(jīng)驗(yàn)表明，有資質(zhì)的專業(yè)NGO提供的服務(wù)，在某些救助項(xiàng)目上比政府直接提供救助服務(wù)更具有成本優(yōu)勢(shì)——在香港，非營(yíng)利組織開展社會(huì)服務(wù)的單位成本只相當(dāng)于行政成本的三分之二，[10]（P86）資金的使用效率較高。政府可采用招投標(biāo)方式將部分社會(huì)救助服務(wù)以合約制方式要求中標(biāo)的社會(huì)組織提供，中標(biāo)機(jī)構(gòu)按政府預(yù)定的要求開展工作，服務(wù)表現(xiàn)受政府嚴(yán)密監(jiān)管，并進(jìn)行績(jī)效評(píng)估（參見圖1）。

圖1 社會(huì)救助服務(wù)的政府購(gòu)買機(jī)制

由國(guó)務(wù)院扶貧辦、中國(guó)扶貧基金會(huì)等機(jī)構(gòu)在2005年啟動(dòng)的江西省村級(jí)扶貧項(xiàng)目是一個(gè)比較典型的政府向NGO購(gòu)買救助服務(wù)的案例，該項(xiàng)目以向社會(huì)組織公開招標(biāo)的方式，挑選出六家NGO，與之簽訂扶貧服務(wù)購(gòu)買協(xié)議。[11]（PP.209-210）該案例說(shuō)明，除了降低政府的救助成本這一優(yōu)勢(shì)，以政府購(gòu)買機(jī)制的形式引入社會(huì)組織參與救助管理工作，還可以提高救助管理技能，滿足公民多樣化和多層次的需求。

當(dāng)然，社會(huì)服務(wù)政府購(gòu)買的推行中可能出現(xiàn)NGO“行政化”傾向和事實(shí)上的“政府包攬”。正如美國(guó)學(xué)者所指出的，在北方發(fā)達(dá)國(guó)家，一些NGO嚴(yán)重依賴于政府的資助，這些NGO的自主運(yùn)作能力及保持創(chuàng)新性和反應(yīng)力的能力都受到了政府外包合同要求的制約。[12]（P312）所以，雖然社會(huì)組織具有創(chuàng)新性強(qiáng)、成本相對(duì)低廉等優(yōu)勢(shì)，但組織和管理效率對(duì)這些優(yōu)勢(shì)能否實(shí)際發(fā)揮起著非常重要的作用。

（三）對(duì)于按照現(xiàn)行救助政策政府很難去做的事，委托社會(huì)組織去“縫補(bǔ)”政策的縫隙，可以更好地化解社會(huì)矛盾和沖突。政府應(yīng)發(fā)揮社會(huì)組織更貼近弱勢(shì)群體的優(yōu)勢(shì)，扶持它們積極參與對(duì)相對(duì)貧困人口的救助，減少“斷層”現(xiàn)象。

我國(guó)的社會(huì)救助體制以補(bǔ)缺型為主，側(cè)重于為已經(jīng)陷入絕對(duì)貧困者提供直接的物質(zhì)幫助。但是，當(dāng)前我國(guó)已出現(xiàn)絕對(duì)貧困與相對(duì)貧困并存，相對(duì)貧困問(wèn)題越來(lái)越凸顯的趨勢(shì)。一定意義上說(shuō)，相對(duì)貧困問(wèn)題的日益突出，對(duì)社會(huì)的和諧與穩(wěn)定構(gòu)成了更大的威脅。[13]（PP37-38）相對(duì)貧困人口往往無(wú)緣政府的救助——對(duì)于家庭收入略高于最低生活保障線的家庭，雖然未達(dá)到低保標(biāo)準(zhǔn)，但這類只差幾十元或者一二百元而沒(méi)能夠得上低保標(biāo)準(zhǔn)的“陽(yáng)光邊緣”人群同樣處于經(jīng)濟(jì)窘迫狀態(tài)。為幫助這類人群，上海在4個(gè)區(qū)啟動(dòng)“社區(qū)綜合幫扶”試點(diǎn)，在此背景下，2006年，民辦非企業(yè)單位楊浦區(qū)“和泰愛(ài)心服務(wù)社”登記成立后，積極參與救助“陽(yáng)光邊緣”人群，取得很好的社會(huì)效益。

我國(guó)另一個(gè)數(shù)量龐大的相對(duì)貧困群體是農(nóng)民工。他們?cè)诔鞘性庥龉图膊∫约笆I(yè)時(shí)，可能陷入絕對(duì)貧困境地，但由于戶籍的限制，往往得不到流入地的救助。在現(xiàn)階段，我國(guó)對(duì)失業(yè)者的救濟(jì)方法除了最低生活保障制度外，實(shí)行的是強(qiáng)調(diào)權(quán)利義務(wù)對(duì)等的失業(yè)保險(xiǎn)制度，即不繳費(fèi)者不享受。根據(jù)《失業(yè)保險(xiǎn)條例》規(guī)定，城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位招用的農(nóng)民合同制工人應(yīng)該參加失業(yè)保險(xiǎn)。但是，現(xiàn)階段企業(yè)對(duì)農(nóng)民工的用工存在不規(guī)范情況，換句話說(shuō)，部分城鎮(zhèn)企業(yè)并未為農(nóng)民工繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，這些農(nóng)民工失業(yè)時(shí)也不能享受失業(yè)保險(xiǎn)金，如果他們選擇繼續(xù)留在城市，由于沒(méi)有城鎮(zhèn)戶籍，既無(wú)緣城鎮(zhèn)低保，沒(méi)有回到農(nóng)村，申請(qǐng)農(nóng)村最低生活保障的救助也不現(xiàn)實(shí)。加強(qiáng)對(duì)這部分農(nóng)民工的救助，對(duì)于社會(huì)秩序的穩(wěn)定有重大意義。

社會(huì)組織深入社會(huì)基層,有緊密聯(lián)系民眾的愿望和能力,在關(guān)注相對(duì)貧困群體方面有著先天的優(yōu)勢(shì)。社會(huì)組織可以與政府密切合作，設(shè)立各類專項(xiàng)基金，開展適合農(nóng)民工和城鎮(zhèn)“陽(yáng)光邊緣”人群需要的公益項(xiàng)目，為他們提供一系列職業(yè)技能培訓(xùn)、心理輔導(dǎo)、社會(huì)融入等方面的支持，為其提供生活救助以及醫(yī)療、住房、教育、就業(yè)、司法等專項(xiàng)救助，以減小收入差距，更可為構(gòu)建和諧社會(huì)奠定基礎(chǔ)。

三、結(jié)語(yǔ)

當(dāng)前，我國(guó)改革已進(jìn)入“深水區(qū)”，經(jīng)濟(jì)處于急劇轉(zhuǎn)型中，一些群體就業(yè)困難，貧富差距加大，社會(huì)利益多元化格局逐步顯現(xiàn)，各方的利益矛盾和沖突都構(gòu)成了對(duì)實(shí)現(xiàn)和諧社會(huì)目標(biāo)的重大挑戰(zhàn)。在這種轉(zhuǎn)型期，作為一種公共政策，社會(huì)救助維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的使命非常突出，而社會(huì)組織作為民間力量的重要載體，是公民與政府之間的緩沖器，在社會(huì)救助事業(yè)中加強(qiáng)政社合作，構(gòu)建新型救助體制，對(duì)絕對(duì)貧困和相對(duì)貧困人群都給予援助，有助于更好地實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助的“維穩(wěn)”使命（參見圖 2）。

圖2 社會(huì)組織和政府在社會(huì)救助事業(yè)中的良性合作關(guān)系

提升政社合作能力、培育健康的社會(huì)組織是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的客觀要求。在加強(qiáng)監(jiān)管的前提下，我國(guó)政府可從推動(dòng)社會(huì)服務(wù)政府購(gòu)買等方面入手，鞏固和發(fā)展社會(huì)組織，特別是草根社會(huì)組織，更多地讓社會(huì)組織參與對(duì)貧困者、“陽(yáng)光邊緣”人群、農(nóng)民工等弱勢(shì)社會(huì)群體的救助，形成以政府為主導(dǎo)、以非政府力量為補(bǔ)充的社會(huì)救助系統(tǒng)，避免政府包辦社會(huì)救助事業(yè)的弊端，促進(jìn)社會(huì)資源分配的公平化，也可改善社會(huì)治理結(jié)構(gòu)，更有效地調(diào)動(dòng)“社區(qū)資源”，推動(dòng)公民社會(huì)走向成熟。

[1]江樹革，比約恩·古斯塔夫森.國(guó)外社會(huì)救助的經(jīng)驗(yàn)和中國(guó)社會(huì)救助的未來(lái)發(fā)展[J].經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較，2007，（4）.

[2]王名.走向公民社會(huì)——我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展的歷史及趨勢(shì)[J].吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)，2009，（3）.

[3]于秀麗.排斥與包容：轉(zhuǎn)型期的城市貧困救助政策[M].北京:商務(wù)印書館，2009.

[4]李文舉.用十七大精神統(tǒng)一思想，充分發(fā)揮社會(huì)組織在現(xiàn)代化建設(shè)中的重要作用［A］.中國(guó)社會(huì)組織年鑒編委會(huì).中國(guó)社會(huì)組織年鑒 2008［C］.北京：中國(guó)社會(huì)出版社，2008.

[5]俞可平.中國(guó)公民社會(huì)研究的若干問(wèn)題[J].中共中央黨校學(xué)報(bào)，2007，（6）.

[6]滬社團(tuán).上海社區(qū)公益性社會(huì)組織參與民生服務(wù)情況的調(diào)查與思考[J].社團(tuán)管理研究，2009，（9）.

[7]徐月賓，劉鳳芹，張秀蘭.中國(guó)農(nóng)村反貧困政策的反思——從社會(huì)救助向社會(huì)保護(hù)轉(zhuǎn)變[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2007，（3）.

[8]陳虎.自助助人，助人自助——農(nóng)家女學(xué)校的志愿者管理［A］.丁元竹，江汛清，譚建光.中國(guó)志愿服務(wù)研究［C］.北京：北京大學(xué)出版社，2007.

[9]朱健剛.草根NGO與中國(guó)公民社會(huì)的成長(zhǎng)[J].開放時(shí)代，2004，（6）.

[10]吳東民，董西明.非營(yíng)利組織管理[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2003.

[11]賈西津.民間組織與政府的關(guān)系 ［A］.王名.中國(guó)民間組織30年——走向公民社會(huì)［C］.北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2008.

[12][美]安東尼·哈爾，詹姆斯·梅志里.發(fā)展型社會(huì)政策[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2006.

[13]洪大用.轉(zhuǎn)型時(shí)期中國(guó)社會(huì)救助[M].沈陽(yáng):遼寧教育出版社，2004.

[責(zé)任編輯 繆開金]

Social Organizations’Participation in the Cause of Social Assistance:Cooperation and Interaction

XIAO Sha
（DONG Hua University,Shanghai 201020,China）

This paper intends to discuss the issue of social organization participating in social assistance cause,from the dimension of strengthening cooperation between the government and the society,fostering healthy social organizations.On the premise of strengthening supervision,our government can promote the social organization’s participation in social assistance projects,the object of assistance including the poor、“the edge of the sun” crowd、peasant workers,through propelling government’s purchasing social services,so that social organizations can get more room to grow,good cooperation relationship between the government and social organizations can be built,the shortcomings of the government’s taking over the social assistance cause single-handedly can be avoided,the structure of social governance can be improved,the civil society can be promoted to mature and the society can move towards harmony and stability.

social organization;social assistance;cooperation between the government and the society;civil society

C912.2

A

1674-0955（2010）05-0108-05

2010-06-15

本文為2008年?yáng)|華大學(xué)文科預(yù)研究資助項(xiàng)目《社會(huì)救助：理論分析與現(xiàn)實(shí)考察》（項(xiàng)目編號(hào)：110－10－0108168）的研究成果

肖莎（1974-），女，江西人，東華大學(xué)(原中國(guó)紡織大學(xué))人文學(xué)院副教授，碩士研究生導(dǎo)師。